欧盟超国家层面的成人教育政策及其法律基础

杨晓庆

(安徽财经大学 法学院,安徽 蚌埠 233030)

欧盟超国家层面的成人教育政策及其法律基础

杨晓庆

(安徽财经大学 法学院,安徽 蚌埠 233030)

欧盟制定超国家层面教育政策是从成人教育政策的制定开始的。欧盟超国家层面成人教育政策经历了一个渐进式的发展过程,不同时期,重心有所不同,并受到欧盟政治经济形势的强烈影响。欧盟具有特定的超国家性质,其成人教育政策必须建立在一定的法律基础之上。

欧盟;成人教育;教育政策;法律基础

一、欧盟制定超国家层面成人教育政策的缘由

(一)欧盟制定超国家层面教育政策的必要性

被称为“欧盟之父”的法国人让·莫奈 (Jean Monnet)曾经说过,当他回顾欧洲一体化的前几十年的时候,如果历史允许他重新来一回的话,他会从教育开始。尽管欧洲被普遍认为是现代教育的发源地,但是欧洲一直被语言、海关、宗教、民族主义所分割,各个成员国独立地发展了自己的教育体系。自 1993年正式成立至今,欧盟已经在自由贸易、产品标准化、公司合并、统一货币等方面取得了巨大的成就,欧洲一体化已经成为正在发生的变革摆在欧盟公民面前。然而,在教育领域,欧盟一体化进程取得的成就是有限的。由于教育领域并不是欧盟的专有权限领域,各成员国不愿意将教育领域的权限移交给这个超国家的机构,这就使得长期以来欧盟在教育领域的权限明显不足。因此,尽管欧盟实现了统一的劳动力市场,劳动力和技术工人的流动日益频繁,但各种毕业文凭仍然是各成员国颁发的,而不是欧盟层面的。这给从一个成员国获得文凭而要去另一个成员国工作的人员带来了较多的不便。为了推进教育领域的一体化进程,通过各成员国语言的教学与传播等建构教育的 “欧洲维度”,达到建构欧洲认同的目的,即以“一体化的教育”来维系和推进欧洲一体化,欧盟一直在致力于发展超国家层面的教育政策。

(二)成人教育政策是欧盟发展超国家层面教育政策的重要突破口

由于教育领域并不是欧盟的专有权限领域,因此欧盟在介入超国家层面教育问题时,必须持一种小心谨慎的态度。根据欧盟制定教育政策须遵循 “辅助性原则”的规定,欧盟对教育领域只有 “支持和补充”的权力。然而,出于竞争和发展的现实需求,欧盟对超国家层面的教育问题表现出了高度的关注。为了推进超国家层面的教育政策,欧盟针对不同教育领域的实际,确立了优先发展成人(继续)教育和高等教育的战略:由于义务教育主要由各成员国政府提供,其经费主要来自国家的公共财政,因此欧盟各成员国对本国义务教育的控制 (尤其是对教学内容的控制)是最为严格的;相比之下,高等教育机构和各种培训机构拥有更大的自主权,其学员在欧盟范围内的流动也更为广泛;此外,高等教育和成人教育与就业的联系也更为直接和密切,因此更符合欧盟的整体发展战略。这样,欧盟做出上述的教育决策,既可以做到最大限度地尊重各成员国在教学内容和教育体制安排上的主权,从而避免不必要的矛盾和冲突,又可以充分利用现有资源以更好地实现在其他教育领域制定的发展目标。

从欧盟教育政策的目的与功能看,欧盟制定超国家层面教育政策是从超国家层面成人教育政策的制定开始的。自欧洲煤钢共同体成立开始,提升就业能力就构成了欧盟教育政策的首要功能。进人 21世纪后,欧盟仍将提升就业能力作为其核心教育政策议题,并特别强调了终身学习的理念及其重要意义。2002年 3月,欧洲理事会通过了《实施 2010年欧洲教育与培训目标的具体工作计划》。在该文件中,欧盟认为,如果个人在其整个生涯中都接受教育与培训,那么就有利于解决当前的 “学校教育危机”。在为提高就业能力而制定的所有指导原则中,欧盟重点强调了青年的教育与培训以及终身学习问题。根据终身学习的理念,公民被要求“经常更新其知识”,从而增强自身的就业能力。这也意味着应在个人、集体和工作之间建立一种新的关系。这种新的关系通过不断地接受培训和提升学历以及不停的求职过程得以实现。

具体而言,欧盟成人教育政策的发展过程可以划分为《罗马条约》后时期、《马斯特里赫特条约》后时期以及《里斯本总结》后时期三个时期。接下来,笔者将分别介绍这三个时期欧盟制定超国家层面成人教育政策的法律基础及主要的成人教育政策。

二、《罗马条约》后时期欧盟超国家层面成人教育政策的法律基础及主要政策

(一)法律基础:《建立欧洲经济共同体条约》

欧盟的前身—— 原欧洲共同体 (简称欧共体)的法律基础来源于三个条约:1951年的《建立欧洲煤钢共同体条约》、被统称为《罗马条约》的 1957年《建立欧洲经济共同体条约》、《建立欧洲原子能共同体条约》。由这三个条约建立的三个共同体在 1967年由《布鲁塞尔条约》合并为欧洲共同体,并在 1993年成为欧洲联盟。

如前所述,欧盟制定超国家层面教育政策是从超国家层面成人教育政策的制定开始的。欧共体建立的三个条约没有明确地涉及普通教育,其中的一些条款却提到了成人教育与职业教育。其中,《建立欧洲经济共同体条约》的第 128条作出了关于成人教育与职业教育的最重要的一项规定。在此条规定中,欧洲经济共同体同意为在此领域内达成一个共同政策而由其理事会①制定一些关于共同职业培训政策的“基本原则”。

为执行这条规定,欧洲经济共同体理事会在 1963年为设立一个共同成人教育与职业教育政策而制定了 10条基本原则。这些基本原则包含了欧共体所做出的 “给所有人提供接受适当培训,以使其能够自由选择工作和工作地点并且达到更高层次的就业”的承诺。不过,这些仅仅作为“指导方针”的基本原则的法律地位受到了质疑。尽管这些原则是以“决议”的形式被欧共体理事会提出的,但大多数成员国认为它们并不具有法律约束力。

然而,欧洲法院在 20世纪 80年代的一些裁决和决议中对《建立欧洲经济共同体条约》的第 128条的司法解释却扩展了欧共体在教育领域的职权范围。欧洲法院认为,在该条约所约定了的职业教育与成人教育领域内,欧共体有权立法或制定约束性的法规。

(二)主要成人教育政策

因为大多数成员国并不认为 10条基本原则具有法律约束力,在欧共体内成人教育与职业教育领域内的合作非常有限。这种状况一直到 20世纪 70年代初经济危机发生时才有所改变,当时,因 1973年石油危机而引发的经济大萧条导致了遍及欧洲的年轻人失业率的增长。对当时大多数年轻人离开学校后没有获得任何正式的职业资格证书就进入劳动市场的事实的认识,使得欧共体的政策制定者们不仅从国家层面、还在超国家层面开始重新思考成人教育与职业教育的作用。

欧共体于 1974年设立了教育委员会,这个新组织的成员包括各成员国的教育部长以及欧共体委员会。该教育委员会在制定 1976年《教育行动计划》中发挥了作用。该《行动计划》委托欧委会组织教育专家意见的交流以及开展试验项目以研究促进由学校向工作转变的途径。这个《行动计划》的重要意义并不在于达成这些谨慎、容易达到的目标,而在于其通过欧共体理事会首次将教育作为一个政策领域的地位合法化了。

欧洲法院在 20世纪 80年代对相关条约的司法解释鼓励了欧共体委员会和理事会自 20世纪 80年代中期起在所有的教育领域组织新一轮的项目和计划,其中涉及成人教育的主要有:Comett(技术教育和培训计划)、Lingua(外语学习计划)、Petra(对年轻人的职业培训和为他们做的成人生活以及工作生活的准备)、Eurotecnet(欧洲培训技术网络)和 Iris(女性培训计划)等。

总体而言,这一时期,“欧洲维度”的概念过于薄弱而不足以为不断增加的教育计划与项目提供有力的基础。尽管欧共体在成人教育与职业教育方面开展了一些有一定意义的活动,但由于欧共体开展的项目的谨慎性以及零碎性,再加上由于缺乏法律基础而导致成员国选择性地理解和执行欧共体政策,欧共体在这一时期的政策在各成员国的教育和培训系统上的影响是非常有限的。因此,这一阶段欧盟超国家层面的成人教育政策主要体现为一些独立的计划和小规模项目。

三、《马斯特里赫特条约》后时期欧盟超国家层面成人教育政策的法律基础及主要政策

(一)法律基础:《马斯特里赫特条约》

随着被称作《马斯特里赫特条约》的《欧洲联盟条约》于 1993年的生效,欧盟在继续加强经济、政治一体化建设的同时,越来越强烈地意识到教育应该在欧洲一体化建设中发挥更大的作用,欧盟应加强对共同体层面教育问题的干预力度,并推动各成员国加强教育合作。在此背景下,《欧洲联盟条约》首次以基本条约的形式对教育问题作出了全面的规定,也为此后欧盟制定教育政策提供了新的法律基础。《欧洲联盟条约》第 126条第 1款明确指出:“共同体应该通过鼓励成员国间的合作,如有必要,通过支持和补充它们的行动,从而促进优质教育的发展,同时,充分尊重成员国在教学内容、教育制度和组织上的职权及其文化、语言的多样性。”

如前文所述,成立欧共体的《罗马条约》对教育和培训的相关规定词句含糊,进而导致欧共体的活动越来越受到成员国对相关条款的不同理解的负面影响。尽管迫于成员国的压力,《马斯特里赫特条约》明确地表明其不谋求任何在教育和培训领域的一致化。但与《罗马条约》相比,《马斯特里赫特条约》还是极大地增强了欧盟在教育领域的职能。在成人教育与职业教育方面,《建立欧洲经济共同体条约》授予欧盟理事会“制定基本原则”的权力,而《马斯特里赫特条约》则允许欧盟理事会 “采取帮助实现本条款所确定的目标的措施”。这些“措施”可以被理解为 “有法律约束力的法规、指示和决定,或者无约束力的建议和选项”。

(二)主要成人教育政策

在整个 20世纪 90年代,在《马斯特里赫特条约》的推动下,欧盟成员国之间经济和政治合作逐步深化,成人教育与职业教育领域一体化的趋势也越加明显。为了增加公民对信息社会中新兴行业的了解,提升他们的就业能力,加强跨国交流和学习,并对那些希望进行职业转向的企业从业人员提供教育培训的支持,欧盟在成人教育与职业教育领域启动了一系列的整合性计划,其中较有代表性的是“莱昂纳多·达芬奇计划”、学徒培训计划和校外青年培训计划。

“莱昂纳多·达芬奇计划”于 1994年由欧盟理事会通过,其主要目的是推广职业培训的新方法,提高欧洲职业培训的质量,促进欧洲公民为发展适应生活和工作迅速变化的能力而不断学习,着力于处理欧洲的就业问题。“莱昂纳多·达芬奇计划”分两个阶段进行,第一期从1995年到 1999年,其主要目的在于加强不同组织部门之间的跨国合作,以支持和发展欧盟成员国不断促进职业教育培训政策和职业创新活动的开展,在实施过程中充分重视教师和青年在培训中的流动和相互交流,并对实施过程中遇到的问题进行调查研究。受《里斯本总结》推动,欧盟从 2000年至 2006年实施了第二期“莱昂纳多·达芬奇计划”,其主要目标是通过促进终身学习和共同体在职业培训领域的合作,推动 “欧洲教育区”的产生。具体说来,第二期“莱昂纳多·达芬奇计划”主要着力于发展与工作有联系的职业培训和学徒培训,提高公民尤其是青年的技能,增强他们的就业能力;支持欧盟成员国推行的终身教育体系,扩大公民终身获得职业资格和技能的机会,增强公民适应不断变化的社会、经济的能力;支持公民为了成功将工作整合到实际生活中而对其知识技能进行的主动、创新、跨国的学习;促进欧盟多元化发展,通过职业培训提高公民语言技能,增强对不同文化的理解。

“莱昂纳多·达芬奇计划”在欧洲取得了很大的成功,通过它的实施进一步完善了欧洲职业教育和培训体系,使欧盟向教育培训一体化迈进了一大步。这个计划向所有提供职业培训的公共和私营机构,尤其是各级培训机构和培训中心 (包括大学)、研究中心和研究组织、企业(尤其是中小企业)、商业组织 (包括商会)、各种社会合作组织、地方和地区性组织,以及非营利和非政府组织开放,最大限度地给那些需要职业教育与培训的人员提供方便。

学徒培训计划和校外青年培训计划也是欧盟成人教育与职业教育计划的重要组成部分。其一,学徒培训计划。这项计划主要针对职前培训部分,计划的主要受益者是欧盟区域内未就业的青年。欧洲委员会于 1997年通过了关于“加强欧洲学徒培训”的决定,指出:良好的学徒培训是增强青年人就业能力所必需的,应在总结成员国学徒培训经验的基础上,增加符合青年人就业需要的学徒培训。其二,校外青年培训。这项计划主要受益人是已经离开学校但尚未获得进入职业领域的必要资格和技能的校外青年。具体措施是通过与成员国政府进行合作,建立各种补习学校,提供一系列广泛的符合个人需要的培训机会,为那些校外青年以后的职业生活打下基础。自 1996年欧洲委员会发起第一个针对校外青年的培训项目开始,欧盟境内已经有相当多的校外青年接受了这项计划的资助。为了在更大范围内发展对校外青年的培训,欧洲委员会在1997年提出关于加强对欧洲青年自愿服务的“欧洲青年计划”的建议。2000年,欧盟理事会和欧洲议会又通过了制订“共同体青年行动计划 (2000-2006)”的决定,为青年人更多地接受适合自身发展的培训项目打下基础。

四、《里斯本总结》后时期欧盟超国家层面成人教育政策的法律基础及主要政策

(一)法律基础:《里斯本总结》及政府间协议

2000年 3月,欧洲理事会②在葡萄牙首都里斯本召开会议,为欧盟制定了新的战略目标:“成为在经济上可持续发展并拥有更多更好的就业岗位以及更强的社会凝集力的,世界上最具竞争力和活力的知识型经济体”。里斯本会议期间,欧盟采用了被称为“开放式协调”的政策制定机制来制定各领域的政策。这种机制考虑到并且尊重成员国间多样性的存在,不在欧盟层次制定有约束力的法规,而是由各个成员国在广泛讨论的基础之上达成共识,以依靠形成文字的定期报告或指导性文件、互相交流以及成员国国内立法等方式,实现其所设定的目标。里斯本会议形成了简称《里斯本总结》的《里斯本欧洲理事会主席总结报告》,而基于此文件的政策发展被称为里斯本议程。

为了达到其所设定的成为“世界上最具竞争力和活力的知识型经济体”的目标,里斯本议程为不同的政策领域制定了明确的目标。在教育和培训领域,其制定的目标包括发展欧洲维度、增加投入、将只有初级中等教育学历的年轻人人数减半、制定终身教育中的基本技能、在职业资格以及学习经历的认可中增加透明度、建立一个统一的终身学习资格框架等。

从《里斯本总结》的宏图及其到目前为止产生的效果来看,里斯本议程可以被认为是欧盟教育与培训政策的一个转折点,它开启了欧盟教育与培训政策 “联盟化”的新发展历程。这种教育与培训政策 “联盟化”的目的是制造一个欧洲教育区,然而这个目的却明显是与欧盟的法律基础相悖的。《马斯特里赫特条约》明确地表明其不谋求任何在教育和培训领域的一致化,因此里斯本议程自然而然地寻求了政府间活动和协议的支持。譬如,31个欧洲国家于 2002年签署了旨在加强成人教育与职业教育方面合作的《哥本哈根宣言》。值得注意的是,由于这些政府间协议并不是欧盟框架内的法律,严格来说它们并不具备法律约束力。

《里斯本总结》在教育与培训政策领域赋予了欧盟一个新的、更大的授权,也创造了一个新的政府间谈判的推动力。通过扩展《马斯特里赫特条约》中所制定的合作的法律基础,以及通过将欧盟外国家纳入合作计划,欧盟的政策制定者们给一些在二十世纪八九十年代失败了的教育和培训目标赋予了新的生命力。

(二)主要成人教育政策

里斯本议程引发了大量的活动,这些活动中有些是强化了二十世纪八九十年代开始的项目,有些则是涉及了全新的合作领域。在《里斯本总结》后时期,欧盟各组织机构在教育和培训方面的工作很大一部分都放在制定目标和对进度的定期检查上。所有相关的欧盟组织机构都编写了大量的各种材料,而这些材料主要都是制定各种指标,以及详细地说明测量达到《里斯本总结》所设定的具体目标的进度的方法。因此,这一阶段欧盟超国家层面成人教育政策的主要特点是设立标准并评估。譬如上文提及的欧盟在 2000年至 2006年实施的第二期“莱昂纳多·达芬奇计划”。

再譬如,2000年 10月欧洲委员会提出了《终身学习备忘录》,认为制定终身学习的战略应包含以下 6个要素:使公民不断获得或不断更新其在知识化社会中生活和工作的必要技能;欧洲最宝贵的财富是它的人力资源,应加大对人力资源的投入;采取有效的教育和学习方法,使终身学习成为一种相互衔接的连续性活动;改进对学习和学习成绩的认识和评定方法,尤其是非正规或非正式的学习,提高教育的社会地位;使每个人在其一生中可以方便地获取有关在欧洲的学习机会的高质量的信息和咨询服务;使终身学习的机会尽可能贴近公民的实际需要。

2003年 5月,欧盟理事会为 2010年教育和培训制定了 5个基准目标:将工作年龄的成人人口中参与终身学习的人口比例提高到至少 12.5%;将中学毕业后立刻进入工作的学生比例降低到不超过 10%;将 15岁人口中低识字率人口的数量降低至少 20%;将 22岁人口中完成了高级中等教育的人口比例提高到至少 85%;将数学、科学与技术专业的高等教育毕业生人数提高至少 15%。

2003年 11月,欧委会在一份《委员会通讯》中考核了成员国在以上 5个基准指标上的进度,并总结道:“欧洲所有国家都在调整它们的教育与培训系统以适应知识型社会和经济的需要,但目前所进行的改革仍不足以应付挑战,改革进展的速度也无法使欧盟达到所设定的目标”。该《通讯》还将成人教育与职业教育描述为“缺乏质量和吸引力”。在这份文件中,欧委会建议加强对成员国的评估工作,并要求成员国每年都递交一份它们在里斯本目标上的进展情况的报告。

2004年 4月至 10月,一个由欧洲众多研究机构和专家组成的联盟受欧盟委员会教育与文化总司的委托,对欧洲国家在一些职业教育与培训方面的指标上的进展进行了考核,并对每个国家编写了 “确定各国职业教育与培训系统迈向里斯本目标和优先基准的进展情况”的报告。该报告指出北欧国家在《哥本哈根条约》制定的目标上进展得最多,而被称为“核心欧洲”以及地中海的成员国则只有很少的进展。

2006年 11月,依据《里斯本总结》和《哥本哈根宣言》确定的目标,欧盟开始实施一项终身学习领域的新计划:《2007年—2013年终身学习整体行动计划》。这个教育计划建立在以往欧盟各种教育计划的基础之上,明确表示反对以前对普通教育与职业教育加以严格区别的做法,将以往所有教育计划 (包括学校教育、高等教育、职业培训和成人教育)整合在一个题目下,涵盖 2007-2013年间各种教育形式的部门性计划。计划的总目标是:通过终身学习促进欧盟成为发达的知识社会,促进经济的可持续发展,提供更多更好的工作岗位,促进社会的凝聚力,保护后代生存的环境;通过促进欧盟国家的教育和培训系统的交流、合作使其教育和培训的质量成为世界的典范。该计划还设定了具体的量化指标:在该项目的时期内使至少 300万学生参与联合教育活动 (学校教育);在2012年前帮助流动性项目的参与人数达到 300万 (高等教育);该项目结束前将在企业实习的人数提高到每年 8万 (职业教育与培训);在 2013年前支持每年 7 000名参与成人教育的学生的流动 (成人教育)。

2008年 4月,欧盟制定出了超国家层面的学习与培训资格框架:《欧洲终身学习资格框架》(简称 EQF),以打通欧洲各国教育和培训体制并促进资格互认,鼓励劳动者和学习者跨国流动。框架涉及各级各类教育和培训体系,以实际知识、技术和能力水平对学习成果进行等级评定,而不拘泥于学习与培训的时限和形式。欧盟各国可自愿采用 EQF,以鼓励公民终身学习和跨国流动。EQF将更加便于公民个人的学习和培训资格得到欧洲各国的认可。为在全欧推动终身学习,以应对当今知识经济的挑战,欧盟委员会希望,到 2010年,各成员国能开始将本国的《国家资格框架》(简称 NQF)同 EQF联系并协调;自 2012年起,各国颁发的各类资格证书上都将注明 EQF等级。为实现这个目标,欧盟委员会将成立一个由各成员国政府部门和社会伙伴代表组成的顾问小组,着手协调各国参与 EQF的进程。

2009年 5月,欧盟教育部长理事会批准了 “欧盟教育和培训 2020计划”,提出了欧盟教育和培训下一个十年的战略发展目标,包括基本目标、基本原则、四大战略目标、五个测量教育进展的基准和近期工作重点。基本目标是:保证所有公民的个性充分发展以及社会和专业目标实现;保持可持续性经济繁荣,提高就业能力,同时促进民主价值观和社会聚合,培养积极的公民,开展不同文化间的对话。基本原则是:实施教育发展战略目标,要体现世界维度、从终身学习的视野统筹规划各级各类和各种形式的学习以及定期开展教育目标进展监测。居四大战略之首的是:使终身学习和流动成为现实。与之相适应的教育发展量化监测指标 (测量基准)是:到 2020年成人参加终身学习的比例应至少达到 15%。与之相适应的近期工作重点是:积极推进国家终身学习战略,特别是要加强非正规和非正式学习的认证和职业指导;到 2010年将国家资格制度与“欧洲资格框架”对接,运用以学习结果为基础的策略,制定标准和资格,规范评价和认证程序,实施学分转换,开发课程,加强质量保障。消除障碍,扩大在欧洲和世界范围内各级教育的学习流动机会,包括制定新的目标和财政资助工具,同时要考虑到处境不利学生的特别需要。

注释:

①欧洲经济共同体理事会、欧共体理事会即现在的欧盟理事会,也称欧盟各国部长理事会,是欧盟的正式机构之一,负责日常决策并拥有欧盟立法权。

②欧洲理事会也称欧盟首脑会议,由成员国国家元首或政府首脑加上欧盟委员会主席组成,负责推动制定欧盟大政方针,不同于拥有欧盟立法权的欧盟理事会。

[1]张新平.简论教育政策的本质、特点及功能 [J].江西教育科研,1999(1):36-41.

[2]郑海燕.欧盟的教育与培训政策 [J].国外社会科学,2005(1):71-76.

[3]李晓强.超国家层面的欧盟教育政策:回顾与展望[J].全球教育展望,2006(8):77-80.

[4]李晓强.论超国家教育政策的功能—— 以欧盟的教育政策为例 [J].比较教育研究,2007(11):75-78.

[5]彭慧敏.欧洲一体化背景下职业教育与培训的发展趋势 [J].教育发展研究,2009(9):84-87.

[6]刘红燕.欧盟推进终身学习的重大举措和经验 [J].世界教育信息,2009(5):54-56.

Adult Education Strategy and Legal Basis of European Union Super-nation Level

YANG Xiao-qing
(Law School,Anhui Finance University,Bengbu,Anhui 233030,China)

The education policy of European Union is for mulated from the adult education policy began.The Supra-National European audult education policy has developmented gradually.In different time,the focusis different,and the audult education policy is strongly influenced by political and economic situation.European Union is a Supra-National organization,so it’saudult education policymust be based on the specific legal basis.

European Union;adult education;education policy;legal basis

G720

A

1008-6471(2010)02-0062-04

2010-05-01

本文系全国教育科学规划 2009年度教育部重点课题“欧盟成人教育政策与制度体系比较研究”(编号:GKA095009)的阶段性成果。

杨晓庆 (1981—),女,山东高密人,安徽财经大学法学院教师,研究方向为经济法、教育法等。