论基层人民政府财政信息公开——从四川“全裸”乡政府事件说开去

李 靓

论基层人民政府财政信息公开
——从四川“全裸”乡政府事件说开去

李 靓

(中南民族大学法学院，湖北武汉430074)

随着经济社会的快速发展，公民知悉基层人民政府财政信息的需求日益增加。信息透明也是阳光政府运行的第一步。网上盛传的四川“全裸”乡政府事件带给我们深深的思考。文章从宪政的角度，阐述了基层人民政府信息公开的法律依据、现实意义、困境以及完善与优化措施等内容。

基层人民政府;财政信息公开;宪政

四川省巴中市巴州区白庙乡政府在网上公示出其2010年1月份的公务开支明细表。《四川省巴州区白庙乡政府机关2010年1月公务费开支公示》表格详细记录了每一笔公务的花费，大到招待“财务预算公开民主议事会观摩来客”请客三桌的花费1 269元，小到一笔“购买信纸”的开支，花费1．5元，均悉数记载。白庙乡政府1月份信息业务费用总共44笔(共8 240．5元)，其中各种招待费用就达到5 425元，占总开支的65%以上。由于该公示如此透明，被网友称为“政府全裸第一例”。该事件在社会上引起巨大反响，短短数日，这个原本不起眼的白庙乡，转瞬间成为全国民众关注的焦点。笔者意拟从宪政的角度，对该事件的广泛热议进行思考，以阐述基层人民政府财政信息公开的各种法律问题。

一、基层人民政府财政信息公开的法律依据

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下称《政府信息公开条例》)第2条规定，政府信息“是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。政府信息来源有二:一是政府亲自制作的信息;二是政府从其它社会主体获取的信息。政府财政信息属于政府亲自制作的信息。《政府信息公开条例》第6条规定:“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。”公开政府信息，已被广泛视为现代政府的一种行政行为。现实中，公民知悉政府信息，很大程度上依靠政府对信息的主动公开。如果政府隐瞒信息，不仅是行政不作为，还是对公民知情权的侵犯。虽然我国《宪法》没有直接规定公民的知情权，但知情权的宪政精神在宪法中是有所体现的。宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”(《宪法》第2条)“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”(《宪法》第27条第2款)“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”(《宪法》第41条第1款)要真正实现人民主权，监督国家权力，必须以清楚知悉各种公共信息为前提条件，因此宪法中的人民主权原则是知情权的权利本源和权利依据之所在。从某种角度来说，知情权是一种基础权利，它是实现许多其它宪法权利的手段性权利。因此，公开财政信息不仅是基层人民政府的一项法定义务，还是宪政的要求［1］。

二、基层人民政府财政信息公开的现实意义

基层人民政府是指市(地)以下(不含副省级城市)的县(主要指市辖区)、乡(或镇)、村社三级人民政府。基层人民政府作为政府系统重要组成部分，是广大人民群众和上级政府的桥梁和纽带，是与民众关系最为密切的一级政府［2］。基层人民政府的信息公开，更直接地保障了我国公民民主人权的实现。在社会公共事务的管理中，基层人民政府不仅需要贯彻中央或上级的指导方针，完成上级指派的任务，还应当解决好社会普通公民的各类民生问题，其一举一动都将影响着公民生活的方方面面，它的公权形象也将影响着民众对整个国家公权力政治形象的评价。基层人民政府权力运用的良恶，不仅直接决定了中央及上级政府的执政精神能否落在实处，为民服务、以人为本的服务型政府执政理念能否始终贯彻，还直接决定了公民能否从中受益。当今社会，信息泛滥已属常态，过量、相互矛盾的信息充斥着民众的视野。若基层政府能够很好地公开公务信息，则可防止出现政府和民众信息不对称的情况，从而避免产生负面的社会影响。而公共信息中，财政信息对于老百姓来说，更具特殊意义。公共财政是公民让渡自己的财产权而形成的资金集合，民众有权利知道自己的钱是怎样用的，政府的钱袋子花得是否合法、合理。政府所有的“取”和“用”都必须经过人民的同意，政府应当根据人民的意愿来使用公共资金。将民主引入财政，最大的好处就是最有效地保障个人的权利，并以此极大地促进社会整体福利的进步。经济权利论认为，财政权是国家经济权力乃至一切权力之根本，只有财政约束，才是对权力的硬约束［3］。

因此，公开基层人民政府财政信息，可以更好监督政府是否真正将财税收入还之于民用之于民。白庙乡向社会公开公务费报表的行为，不仅让公民从心理上对公权力阳光运行产生信赖感，而且让公民的宪政权利得以实现，让宪法权利从应然顺利过渡到实然，让民主宪政不仅仅停留在文字和口号上。

三、基层人民政府财政信息公开的现实困境

基层政府财政信息依法本应公开，然而一个应当为之的行为，却引来媒体乃至整个社会的关注。笔者了解到，公开《四川省巴州区白庙乡政府机关2010年1月公务费开支公示》的过程并非一帆风顺。白庙乡领导将该表格寄给不少有影响力的媒体，结果不是杳无音讯，就是被退回，历经两个多月后，仍然没有任何进展，最后只是一个网站将其公布了。刊登一份简单的财物开支公示表如此之难，也折射出财政信息公开的现实困境。

(一)“官本位”等落后思想残存

由于长期的封建统治和人治思想的残留，虽处现代社会，但是“官本位”意识并未彻底清除。“官本位”的实质是以官为本、官贵民轻，人民如草芥，社会管理模式基本属于集权模式，人民群众绝对地服从权威官员，没有任何张扬个性的立场。而实际上，政府的权力来源于人民，政府的职能是为人民服务，政府只不过是人民的“被委托人”而已［4］。可是权利意识的弱化让政府有意无意地保持一种神秘状态，这神秘的背后正是政府对公共信息地独占与控制。政府拥有绝对权威的地位，具备全面筛选信息的能力，通过对信息的处理和掌控，常常采取有利于自己的方式公布公务信息。可是这样的“真实”信息并不真实，长久以来民众的知情权被公权力肆意侵犯。

(二)政府公开公务信息内容非常有限

当前不仅是基层人民政府，中国大多数人民政府信息公开都拘泥于法规文件等静态内容，对于深层信息基本不公布，或者讳莫如深地简言了事。对于财政预算、审计、大型公共事务的发展过程，民众难以了解。总之，一直以来，政府公开公务信息，形式公开多，实质公开少;原则法规公开多，具体事情公开少;结果公开多，过程公开少。

(三)基层人民政府自我职能定位不准

许多基层政府，仅仅把完成上级的指派工作、任务指针当作自己唯一的工作，缺乏为民服务的积极主动性。基层官员没有完全转变执政观念，不明白什么是“服务型政府”的内质，更没把公示公务信息当作一项重要的政府职责来看待。许多基层政府信息公开技术落后，平台狭窄，只是“形式化”的完成信息公示任务，并没有将公开落到实处。至于公示财政信息，更是一个敏感的话题。财政信息背后的“故事”往往与地方各利益集团纠缠不清，加上民众的知情权长期被压抑，对知晓政务信息的愿望并不强烈，因此信息公开说来易、行则难，公开财务信息则难上加难。

(四)政府公开公共信息的法律缺陷

《政府信息公开条例》的制定与实施，给我国公开公共信息提供了明确的法律依据，政府信息公开的争议案件明显增多。然而《政府信息公开条例》实施的效果并不理想，其内容模糊度较高，程序规定不清楚，立法本身存在许多缺憾。并且该条例为国务院的行政立法，比起人大或人大常委会颁布的法律，位阶并不算高。除此之外，政府公务信息的公开缺乏完整、统一的法律体系，《政府信息公开条例》存在许多与《档案法》、《保密法》等法律规定无法协调的内容。除此之外，知情权的法律救济途径并不明朗，《政府信息公开条例》并未详细规定公民依主动申请政府公开公共信息的方式和程序，在实际生活中，公民操作起来较为混沌。因此，透明政府、阳光行政的改革，公共信息的公开，仍旧是一场持久战。

四、基层人民政府财政信息公开的完善与优化

(一)优化、畅通财政信息公开的载体支持

基层人民政府依据《政府信息公开条例》公开财政信息时，还应考虑各地的现实情况，选择适合当地的公开载体，将真实信息即时地公布于众。关于规范性法律文件，最好通过政府公报、政府网站、新闻发布会等载体予以公布。至于具体的财政预算、审计、收支、公务费等内容，要求详尽到每个具体的项目、项目时间、负责人、运行情况等，并且公示的报表是清楚易懂的，不可晦涩怪诞，毕竟不是每个人都是预算家或经济师。白庙乡的公务费开支表就是一个榜样，内容简单易懂，清清楚楚。除了采取上述载体外，对于像白庙乡这样较为落后的乡镇，应当定点开设政府信息公示栏;同时，还可设置触摸式电子阅览点，方便群众操作［5］。如果是资金条件有限的乡镇，联网几台电脑也是足够的，即使当地群众不会上网也没关系，可以由专门的政府工作人员定时操作，以供民众了解财政信息。总之，民众有效知悉是目的，载体技术是手段。财政信息公开本是好事，基层政府万万不可为了追求当下时髦的华丽电子政务，无视当地实际情况，而给民众带来不必要的经济负担。

(二)让学习宣传成为财政信息公开的精神源动力

国家财政是一国的经济命脉，人民让渡财产权，是政府获得国家财政权的前提。因此，人民要求了解自己让渡的权利在如何运行，自己交纳的税款用在何处，这些知悉显然应当被满足。为了真实的财政信息更顺利地公示，基层人民政府应当定时深入开展服务型政府学习宣传活动。学习宣传不仅要面向政府工作人员，而且还应面向广泛的民众，让整个社会建立起政府“服务型”的认知和意识;使政府工作人员清楚地知道权力是来源于人民的授予，不敢任性妄为，对权力抱有一种敬畏感;让民众了解民主人权的内涵，鼓励他们积极参与政治活动，主动申请知悉各种公共信息。思想的转变，“自觉”政府的树立，将为基层人民政府公开财政信息提供内在的精神动力。

(三)完善落实基层人民政府内外监督考核机制

1．内部考核

胡锦涛总书记曾经说过:“真正的政绩应是‘为官一任、造福一方’的实绩，是为党和人民踏实工作的实绩。”因此，通过对基层人民政府国家工作人员的考核，可以督促干部在工作中尽职尽责、服务于民。特别对于政府财政的建设项目，应当事前预算到项、款、目，事中审计跟踪，事后结果公布，建立权责统一的内部考核机制。财政运行的廉政非常重要，但并不足以成为财政运行的全部，财政使用是否得当、于民是否有益，都是基层人民政府内部考核的重点内容。对于财政投入失误的决策者，应当予以处罚，这样做可以提高官员权力行使的警惕性。

2．外部监督

基层人民政府面对民众提出的任何质疑、诉求，都应当即时地说明和回应。公民、社会组织、社会团体等均可通过媒体、网络等表达对政府的意见和建议，也可以依据《政府信息公开条例》，通过相应的程序、方法直接向政府有关部门申请知悉政府财政信息，监督基层人民政府财政权的行使。除此之外，对于无法通过政府实现的诉求，民众诉诸司法机关，司法机关经审查后，案件内容符合法律规定的，应当立即启动司法程序。

(四)拓宽基层人民政府财政信息公开的司法救济途径

“无救济即无权利。”司法救济的完善，是财政信息公开得以落实的最后底线。《政府信息公开条例》以法规的形式将政府信息公开义务化，但是当政府对信息公开不作为时，我国现行法律制度却无法提供完备有效的司法救济途径。没有司法救济作为制度上的保障，信息公开的法律只是如同一只软弱的病猫。

要完善司法救济途径，首先应当建构完整统一的法律体系。近来许多学者纷纷提议制定《政府信息公开法》，对此笔者并不赞成。因为，根据我国当前的实际状况，还缺乏执行该法的社会环境和其他配套法律。如果现在仓促立法，将所有问题的解决寄希望于一部法律，最后的结果很可能是“水中捞月”一场空。笔者更倾向于完善《政府信息公开条例》中对“财政信息公开”规定的司法解释，这样做既保证了法律的稳定性，又能使各级法院在审理财政信息公开案件时，有法可依有章可循。同时，根据利益平衡的原则，修改《保密法》、《档案法》中与《政府信息公开条例》不相宜的规定，保证法律的协调性，这是可行的也是必须的。其次，应当增强司法系统的抗干扰能力。司法机关的独立性，是其作出公正裁决的可靠保证。但是，我国司法机关的财政收入都是各级政府划拨，让司法机关与“拨款人”正面对抗，似乎略显底气不足。特别对于审理财政信息公开的案件，牵扯的人和事都不简单，司法机关往往陷入尴尬境地，这样极大阻碍了我国民主法治的发展进程。笔者建议，将司法机关的财政收入改由中央统一划拨，这样在面对作为被告的政府时，司法机关将会更加从容公正，司法效率也会大大提高［6］。

［1］ 邓剑光．论政府信息公开的真实性原则［J］．广东社会科学，2009(3):188．

［2］ 祝天智．基层政治参与:扩大公民有序政治参与的起点和难点［J］．湖北社会科学，2009(2):25．

［3］ 胡贵安．经济宪法理论对国家审计权的功能阐释［J］．南京社会科学，2009(11):142．

［4］ 胡松，朱小理，尹利民．与时俱进的监督理念:从“人民监督”到“阳光权力”［J］．南昌大学学报，2009，5 (3):4．

［5］ 齐爱民，张万洪．电子化政府与政府信息公开法研究［J］．武汉大学出版社，2008:218．

［6］ 孙广厦．我国行政权力运行的多维失衡与宪政困境分析［J］．行政论坛，2008(3):65．

(责任编辑 王定兴)

On Exposure of Financial Information of Grass－roots People＇s Government to the Public——From the event of complete exposure of information of the village－government in Sichuan Province to the public

LI Liang
(School of Law，South－central University for Nationalities，Wuhan Hubei 430074)

With the rapid development of economy and society，the public have an ever stronger awareness of knowing the information of grass－roots people＇s government．Information transparency is the first step towards sunshinegovernment practice．The widespread event of complete exposure of information of the village－government in Sichuan Province to the public on the internet is worth thinking deeply about．From the perspective of constitutional government，this paper discusses the legal basis，realistic significance，predicament，measures to optimize the exposure of information of grass－roots people＇s government to the public．

grass－roots people＇s government;exposure of financial information to the public;constitutional government

F81;D630．1

A

1671－7422(2010)04－0022－03

10．3969/j．ISSN．1671－7422．2010．04．006

2010－03－19

李靓(1984— )，女，湖北黄石人，硕士生。