村民自治的中层参与制度建设＊

蒋 政

(乐山师范学院政法学院,四川乐山614004)

村民自治的中层参与制度建设＊

蒋 政

(乐山师范学院政法学院,四川乐山614004)

选举是民主制度的基础而非全部,但是目前我国的村民自治对选举之外的其他中层参与制度关注不足。由于我国农民处在一种“社会化小农”的阶段上,其政治参与具有被动、资源不足、非专业性和怀疑性特征,中层参与制度的缺失必定会使村民自治的实际效果大打折扣。要加强中层参与制度的建设:村干部应当主动沟通、引入中立第三方支持机制、政府加大资源投入、降低农民参与村政的门槛,以便使农民真正实现有序有效的政治参与。

村民自治;“社会化小农”;中层参与制度;有序参与

村民自治是村民的自我管理、自我教育、自我服务,包含民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四个民主”。但目前无论理论界还是实务界,村民自治的焦点都被集中在了民主选举上。选举一般被视为现代民主的核心部分。但是在广义上,可以看到,现代民主应当是群众对于涉及公共利益和负担的事务的自愿参与。选举只是参与的一种形式、一个方面,尽管它的重要性不容置疑。如果在选举之后,群众就难以参与公共生活,那么这种民主肯定是残缺不全的,选举本身也可能被架空。美国思想家胡克(Sidney Hook,1902～1989)指出,民主首要的要素是“被统治者积极参与政府的工作过程”;他把政治参与看成是“对各项公共政策作自由的讨论和商议,并在执行通过民主程序所达成的各项委托时进行自愿的合作”。胡克把“自愿合作”看成是民主社会的主要特征,突出了参与的重要性[1](P491)。参与应当是尽可能全方位的,包括但不限于选举。当前村民自治中层参与制度的缺失使得选举的意义大打折扣,哪怕这种选举是真正的、民主的和竞争性的选举。

一

首先,应当正确认识当代的中国农民。建国60多年、改革开放30多年,仍然把中国农民看成传统的“臣民”无疑是刻舟求剑;但是如果把中国农民看成成熟的现代公民,也未免过于超前。如果坚持前面一种观点,乡村治理的主张当然就会偏向于所谓的“文化重建”,企图恢复幻想中的田园牧歌;如果坚持后面一种观点,乡村治理的主张就会偏向于照搬西方的政治模式。事实上,我国官方的乡村治理模式,多多少少是归属于这一类的。有学者提出中国农民目前是一种“社会化小农”,即在某种程度上卷入了市场经济,因此在某种程度上具备了现代政治观念的农民,但是小农的固有特征并没有被消除[2]。“社会化小农”阶段上的农民,对于市场和政府的态度都是二重化的,即又依赖又怀疑(甚至是敌视);他们对自己的态度也是二重化的,即又独立又无力自我治理。因此,处于“社会化小农”阶段上的农村治理方略必然具有很大的特殊性。乡村治理比较成功的韩国和日本,经济文化都有很大的相似性,但是乡村治理模式却有很大的不同,即是明证。同时我们也应看到,日韩两国乡村治理过程中,政府和民间组织都发挥了很大的作用却是毋庸置疑的,尽管学术界对政府的这种作用褒贬不一。当前农民的政治参与具有过渡性的特征,主要表现在:

第一,政治参与的被动性。即只要问题不严重到一定程度(严重威胁自己的利益),农民通常不愿意采取实质性的行动参与政治。与参与的被动性互为表里的是参与的浅表性。表面上看,农民有时候也在茶余饭后发表自己对于村庄政治的看法,但是发表这样的看法以不承担责任,不产生实际后果为限。这种参与的浅表性,有的学者归因于农民在信息获取上的困难[3]。笔者认为,农民获取信息困难是事实,但是参与浅表性问题的根本原因还在于参与的被动性。事实上,只要农民愿意去获取某些信息,他是可以做到的。但是很多时候他不愿意去获取。例如,有学者询问农民看《新闻联播》的频度,以此来测量农民的政治参与深度。但是问题在于,经常收看《新闻联播》是绝大多数农民几乎不需要额外耗费信息获取成本就可以做到的,但是为什么大多数农民不看呢?由此,农民收看《新闻联播》的频度究竟是作为测量其政治参与深度还是测量其政治参与主动性的指标就不无疑问了。依笔者浅见,农民政治参与的首要特征还是在于其被动性,是“事不关己,高高挂起”的传统小农心态的残余反映。如果农民可以深刻地观察到很多“事”其实是间接地“关己”的,那么他就不再是小农,而是现代的公民了。

第二,政治参与资源的有限性。与农民当前的收入相适应,也与农民对村庄政治活动收益预期相适应,农民愿意投入到政治参与中去的资源(金钱、时间和人际关系网络)都是有限的。由于机会成本比较收益的制约,农民更愿意把自己的资源用于经济活动。笔者接触了不少村民,只要问起他们对村庄政治参与情况,他们的回答就相当的简单、随意而刻板;但是只要同他们谈起他们的经济活动,他们往往眉飞色舞,谈得相当深入。政治参与资源的有限性在更深的层面上解释了农民政治参与被动的原因:他们认为把资源投入到政治参与之中去机会成本太高了。事实上,为了鼓励农民的政治参与热情,目前各地普遍向农民发放误工补贴。例如,参加一次村民大会,通常的补贴是5～10元,经济发达地区地方更多。《村民委员会组织法》规定村民大会每年应当召开一次,但是依笔者观察所及,假如不进行经济补贴,几乎没有村庄能够做到这一点。三年一次的换届选举对于很多村庄来说都是竭尽全力了。基层政府在主持选举的时候非常强调“一次选出率”,其中很重要的考虑应该说是经济方面的。因为如果举行一次选举选不出合法的村干部,第二次选举意味着需要再次投入一笔经费,这对于大多数村庄来说都是不容易的。

第三,参与方式的非专业性。由于政治参与常常涉及到财务、法律、政策乃至技术方面的专业知识,在农民目前的受教育状况下,他们常常并不具备这些知识。即使以一般人认为“最没有技术含量”的投票来说,村民为了获得候选人的信息、鉴别候选人治村方案的优劣,没有一定的专门知识也是做不到的。笔者在这里使用的“专门知识”一词,包含但是不限于书本上的知识。本村庄在生活实践中形成的“实践理性”(用奥克肖特的术语来说),也是一种重要的专门知识。再以建造一条公路来说,涉及到公路的选线、地质勘察、工程方案、造价评估、建设监理等等方面的专业知识。绝大多数村民不可能具备这些专业知识,而只能是别人(承包方或者村委会)说是多少就是多少。只要村民不具备这样的专业知识,那么不管谈判的程序如何完备,信息不对称的问题就无法解决——更何况现实生活中很多时候连谈判程序都是不完备的。

第四,参与的怀疑性。对政治权威信赖与怀疑并存本来就是农民政治文化的重要特征。在社会化小农的阶段上,怀疑的一面有增长的趋势。农民对于基层政府的怀疑增加和对中央政府的信任并存的现象早已引起了学术界的注意。总体上看,农民对于基层政府的信任感确实在下降,这一方面可能是因为政府角色的转变,政府已经不再是资源的掌控者和分配者,而更多的只是资源的提取者,这必然引起农民的轻蔑和反感。当然另一方面也可能是基层政府是政策的具体执行者,因此与农民的摩擦比较多而引起了农民的怀疑增加。要扭转政治信任下降的趋势,基层政府必须成为公共物品的提供者,并改进自己的工作方式,以期取得农民的信任。

以上四个特点——怀疑、被动、资源不足和非专业,导致常规的政治参与方式在当前农村行不通。具体来说,就表现为农民只有在选举的时候才具有一定的政治效能感,其他时候却感觉到自己是被人所操控的。

二

目前农村的政治参与是基于纯粹的直接民主理念而设计的,其实反而不能保证农民对于村庄治理的全程有效参与。

第一,村民大会。根据《村民委员会组织法》的规定,村民大会是村民自治的最高权力机构,村庄内的重大事项应当经过村民大会议决。可见村民大会是直接民主思想的产物。但是在实际运作中遭遇了很大的困难。包括:(1)成本太高。目前农村召开全村大会并非易事,以每个成年村民补贴5～10元计算,一个大村需要补贴数万元。这还不包括其他费用。(2)难以形成共识。如果只是要求简单多数还好办一些,如果要求全体同意,那么这样的共识简直无法形成。(3)村民政治效能感不足。村民大会的参与者通常有上千人,具体的个人在其中常常感觉到渺小。总体上看,除了一些极端的例子,村民大会对于政治参与的作用不是太大。究其原因,可能是因为立法者过分高估了村庄民主的“直接性”。

第二,罢免机制。目前村民自治的罢免机制面临着两方面的批评:一方面,有人批评它门槛过高,实际上无法启动。而且罢免村干部的会议恰恰由村委会召集、主持,罢免机制更属不可思议。另一方面,也有人批评它过于随意,任何人都可以就同一事由反复提出罢免动议,导致农村政治社会关系的不稳定。从实际情况来看,前面一项批评显然更符合实际。罢免程序很少启动,启动了的也很少成功。

第三,村务公开。村务公开是村民选举之后官方力推的一项民主措施,其初衷是让权力在阳光下运作。但是实际运作的情况也不是太理想,主要的问题还是在于村务公开没有被上升为村委会的“法定义务”,更多的被看成村委会的“觉悟”:公开什么、公开到什么程度、采用什么方式公开,都由村委会自己定。既然公开并非法定责任,那么不公开或者假公开自然也就没有法律后果可言。缺乏惩罚的制度只能是一纸空文。村庄的账目通常不向村民公开(更不要说原始凭证和流水账);村民在何种条件下、通过何种程序可以阅读、抄写、复印村务材料,也缺乏明确的规定。而且,如前面已经指出的那样,读懂关于村务的各项材料,需要一定的专业知识,而村民通常是不具备这些知识的。

第四,村民代表会议。村民代表会议实际上是村民大会陷入困境之后一种正常的制度变迁。它比之于村民大会,应该说在实际上前进了一步。但是学术界也有不同意见,认为村民代表会议与《村民委员会组织法》规定的“三自”原则相冲突,言外之意是这种做法不合法。但是考虑到《村民委员会组织法》自身的过渡性和粗糙性,用它来束缚实践创新实属不明智。更何况村民代表会议只要设计得当,可以作为村民大会的常设机构而存在,从法理上讲,并无违背。

值得注意的是,上述四种制度都是为“群体性政治参与”而设计的,对“个体性政治参与”却几乎没有考虑,它们无助于解决当前农民政治参与存在的主要障碍。

三

当前现实条件下,完善村民自治的中层参与制度可从以下几个方面着手:

第一,村委会方面主动进行日常沟通和解释机制,这种机制最好是定期的。这是对村民政治参与被动性的弥补。村党支部-村委会-村民代表联席恳谈会。村委会干部应当非常注意沟通的技巧,培养和提高自己的非权力影响力。温岭的“民主恳谈会”做了非常出色的示范,但是其诱致制度变迁的能力似乎不足。这也许是由于我们对民主的理解太简单了。即使是最爱好选举的美国人也承认:“一个高效的代议制民主政府要做的远不是简单地弄清和实施根据统计得出的大多数人的意愿,代议制民主是一套更复杂且常常是没有条理的程序,这套程序中,公众及其代言人相互辩论、妥协,并且只在深思熟虑之后作出决定。”[4](P13)作为村干部,应当主动去了解村民所希望了解的东西,而不能总是被动地参与到村民政治参与活动中。华盛顿在谈到自己的政治经验时曾说:“无论过去和将来我都真诚地希望能够了解民意,并且可以始终如一地顺从民意。”[5](P317)作为村民直选的村干部,更应当把主动了解和顺应民意作为自己的中心工作。

第二,中立的、专业的第三方的参与帮助机制。这是对农民政治参与资源不足和专业能力不足的弥补。由于目前农民对基层政府的不信任态度,这个第三方由乡镇政府来提供并不妥当;由中央或者省来提供幅度又太大;由市场或者民间组织来提供条件又不是十分成熟。综合考虑,可以由政府提供经济支持,由市一级的高校、律师事务所、会计师事务所等事业单位来提供可能比较适当一些。极端的自由主义者可能会批评政府对于村民自治的经费支持。可是正如罗尔斯所指出的那样,“如果社会不负担组织的费用,政党的资金需要恳请社会和经济方面的较有利者来支持的话,那么这些有利集团的要求必定会受到更大的注意。而下面这种情况就更有可能发生了:当社会中的较不利者由于缺乏手段而不能有效地行使他们那一份与别人相同的影响力时,他们就陷入对政治事务的冷淡和抱怨之中。”[6](P224)如果政府不负担村民自治的费用,村民自治可能在豪强政治操控与农民政治冷漠的双重夹击下胎死腹中。罗尔斯以其致力于改善“最不利者的处境”而被极端自由主义者看成社会主义者,但是他所看到的民主也许是最为真实的。绝对的自由放任只可能导致处境最不利者的处境进一步恶化,而非改善。

所谓“国家与社会”的简单二分往往会导致对于村民自治的过分简单理解,即以为只要国家退出村庄层面的治理,那么村庄就可以实行充分的民主自由。实际上,以中国目前的实际情况来讲,离开了国家的支持,村民自治轻则沦落于空谈,重则异化为乡村豪强的工具。潘维从经济的角度问道:一旦国家放弃对于农民的经济支持,那么凭什么乐观地假定传统小农不是被市场抛向破产的深渊?根据市场经济强者生存的逻辑,作为一个整体,农民不大可能成为市场经济的成功者。而刘义强和陈明则指出,在集权国家下固然不可能有现代的民主自由,在传统的“土围子”里面更不可能产生现代民主自由[7]。一旦国家简单地退出农村治理,在“村民自治”的口号下放弃对于村民自治的支持责任,那么农村为什么不可以变成土豪劣绅的乐园、弱势农民的地狱?国家一退出,农村就民主,是不是一种盲目的乐观,或者是一种意识形态的迷信?

第三,村干部任满必审计。即不管村官是否连任,是否有证据表明他贪污失职,也无需任何人启动审计程序,都应当例行审计。可以由县级审计局定期审计,并公布审计的结果。

第四,借鉴行政诉讼法的举证责任倒置制度。即村民根据初步的证据指控村官(当然不能毫无证据),那么证明指控不成立的举证责任应当在村干部。这项制度和村干部任满审计都是对村民政治参与怀疑性的弥补。所谓“初步证据”,即合理怀疑标准,只要在本村庄一般人看来根据上述证据进行怀疑是合乎道理的,那么证据即为已足。从表面上看,这样的制度设计似乎使得村官承担了过大的责任,但是却是当前农村政治发展的实际水平所规定了的。如果不能够给农民提供具有偏向性的支持和帮助,对乡村治理持自由放任的态度,那么村民自治很可能落空,甚至引起乡村的混乱。

[1]徐大同.西方政治思想史(第四卷)[M].天津:天津人民出版社,2005.

[2]邓大才.社会化:动机与行为[J].华中师范大学学报,2006(3).

[3]戴玉琴.基于村民自治视野下的农村政治文化转型特征论析——以江苏为分析案例[J].求实,2008(10).

[4]詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯.民治政府——美国政府与政治[M].吴爱明等译.北京:人民大学出版社,2007.

[5]乔治·华盛顿.华盛顿选集[M].聂崇信等译.北京:商务印书馆,1983.

[6]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京:中国社会科学文献出版社,1988.

[7]刘义强,陈明.控制与自治的均衡:社会自治能力视角下的农村民主[J].当代世界与社会主义,2010(3).

Abstract:Election is the basis of democracy rather than democracy itself.However,we attach less importance to the neutral party participatory system in the villager’s self-ruling p ractice.W hat makes the thing more serious is that Chinese peasants are regarded as so-called“socialized peasants”,w hose political participation is passive,hesitative,amateurish,and insufficient in resource.A s a result,the outcome of villager’s self-ruling p ractice is not as satisfactory as we expect.Our suggestion is that the neutral participatory system must be greatly enhanced,including the follow ing measures:a)the cadres should contact villagers positively;b)the independent supporting mechanism should be set up;c)the government should give the villagers’self-ruling p racticemore resources;and d)low er the qualifications of peasants’political participation.

Key words:villager’s self-ruling p ractice;socialized peasants;the neutral participatory system;legal participation

[责任编辑 杨 敏]

The Participation of the Neutral Party in Villagers’Self-ruling Practice and the System Construction

JIANG Zheng
(School of Politics&Law,Leshan Teachers College,Leshan 614000,China)

D621.4

A

1009-1734(2010)05-0049-04

2010-05-30

四川省教育厅课题“村民自治中村干部胜任能力特征及其管理”(07SA 090)的阶段性成果。

蒋政,讲师,硕士,从事中国基层政治研究。