中国城市社区建设十年回顾与展望

刘荟

(华中师范大学;武汉 武昌 430079)

中国城市社区建设十年回顾与展望

刘荟

(华中师范大学;武汉 武昌 430079)

城市社区建设是我国经济社会体制转型和城市现代化进程中提出的一项重大的实践课题。从二十世纪八十年代后期特别是进入九十年代以来，城市社区服务和社区建设的迅速发展有力的推进了城市社区研究。城市社区现已成为多门学科共同研究的对象。文章通过对城市社区建设的缘起，十年以来的发展历程及其内部存在问题的研究，试图对城市社区建设的发展前景做出一定的展望。

城市社区;城市社区建设;单位制;行政化

随着我国社会主义市场经济体制的发展，政府、市场与社会的分化日益明显，社区作为社会发展的基本单元，正逐步发挥着越来越重要的作用。我国城市社区建设的研究发轫于二十世纪九十年代初，其在全国范围内的大规模推广以2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志。

一、我国城市社区建设的源起

我国城市社区建设与西方城市社区建设有着本质的区别，因为我国城市社区建设是在特殊的历史条件下兴起的。

近代以来，由于军阀割据，战乱纷争，国力衰微，整个中国就如“一盘散沙”。经过中国共产党艰苦卓绝的奋斗，中华人民共和国成立，建立了以中国共产党为领导核心的人民民主专政的社会主义国家。新中国依靠强有力的国家政权，消除了旧中国的散漫无组织的散沙状态，迅速实现了国民经济的恢复和社会的稳定，并形成了空前的全国团结，但从此也走上了“强国家、弱市场、弱社会”的发展道路。

建国初期，为了恢复和发展经济的需要，我国实行的是高度集中计划经济体制，而实行计划经济体制，就需要政府掌握足够的信息，由此建立了权力高度集中的行政管理体制和社会管理体制。在经济建设和社会建设方面都采取行政命令的形式。这在特殊的历史时期，或者说在建国初期，起了重要的作用，它能够在极短的时间调动一切可调动的力量完成我国国民经济的恢复和社会的稳定;但同时也造成了国家与社会关系的失衡。国家掌管一切，社会和市场基本上无可作为。政府管辖范围过于宽泛和超强控制，严重抑制了社会组织的发育，社会组织发展严重不足，社会接纳力严重弱化。这就形成了：“行政全能型”政府以国家的身份将社会生活的各个领域、各个层次的管理集于一身，并通过各种手段组建各种全能的“单位”，并将绝大多数社会成员吸纳其中加以组织和控制，由此导致了政企不分、政事不分、社政不分、单位依附于政府、个人依附于单位。

单位虽然能够包含大部分的城市居民，但是还有一部分不属于单位之内，如一些无业游民，那他们生活和服务谁来提供呢?五十年代，为了加强对城市居民的管理和基层政权建设，各级城市基层政权组织设立了派出机关——街道办事处，并按居民的居住地区设立了居民委员会。街道办事处主要负责动员群众、实现对基层社会的管理和控制，而居民委员会则主要负责解决纷争、治安保卫、公共福利、居民管理、协助政府开展工作，同时向政府反映居民要求。在当时这两机构发挥了很好的作用，但是由于当时的单位制的全面覆盖性，国家的强制作用，吸纳了大部分的居民，所以两者只是在“强国家、弱社会”格局下对“单位体制”起拾遗补缺的作用，只是党和政府在实现社会管理和社会控制上的手段。街道办事处和居民委员会的管理体制也基本上是以行政管理为主。街道办事处行使组织领导、综合协调、监督检查的行政职能，而居民委员会也没有发挥群众性自治组织的作用，实际上成为执行行政指令的“准行政机构”。

进入改革开放以来，我国的计划经济体制向市场经济体制转变，社会结构也随之发生了重大的变化，最主要的表现便是“单位制的解体”。也就是人们解释中国社区建设兴起时常用的“单位制解体理论”。“单位制理论”为社区自治提供了理论基础。最早以单位为视角研究中国社会结构的是美国学者华尔德。他在《共产主义社会的新传统主义》一书中提出“单位依附关系理论”。国内的学者在分析20世纪90年代社区建设的背景和城市基层社会管理体制变迁时，将单位理论作为一种解释模式引入到我国学术界，产生了重大影响。”［1］

二、我国城市社区建设存在的问题——政府、社区矛盾

由我国城市社区建设的缘起，我们可以看到：我国城市社区建设是在“全能”政府“失效”和“万能”市场“失灵”的背景下发生的，是在国家与社会分离、作为国家与社会连接点的“单位制”解体的基础上出现的，其重要目标之一就是重新进行社会整合和社会改造［2］这种不同的产生背景也就决定了我国城市社区建设与西方的不同。就如陈伟东教授所说的中国的社区建设道路“是一条不同于西方社区自治的中国化道路”。［3］其存在的问题必须引起重视。

(一)城市社区建设中政府、社区和社会组织各自的作用发挥不当

1.建设中政府的作用不当。政府常常出现越位、错位、缺位的现象，处理不好与社区的关系，一定程度造成了建设主体单一和资金来源单一的城市社区建设的困境。

政府越位——社区运行行政化倾向过于严重。社区行政化在中国传统政治思想和当前体制下有其必然性和合理性，在一定程度上对社区的发展有积极作用。比如有利于社区服务功能的强化，有利于社区控制功能的强化，有利于社会的整合和社会的稳定。但社区运行行政化过于强烈，对社区的全面发展不利。

政府的错位和缺位——政府对该做什么，不该做什么拿捏不准。政府应该有所为有所不为，政府不能错位，更不能缺位。社区建设的目标是要实现居民自治，改变国家包办社会的格局，使国家权力从包括社区在内的社会领域内适当的退出。但这并不是说我国城市社区建设政府应该全部退出，政府对社区的依法管理始终是必要的，这是国家履行社会管理职能的必然要求。尤其是在我国现在市场机制不完备，社会组织比较欠缺的条件下，政府的管理体制是必不可少的。这就要求政府明确“何所为，何所不为”。政府要转变职能，切实担负起社区建设掌舵者的责任，在政策法规上，建设经费上、协调工作上起到重要作用。而不要事事亲为，不能取代社区居民的自我管理，而是要促进社区自治的发展。

2.社区及内部组织作用的欠缺。

由于我国“强国家，弱社会”的特点，国家政府组织的发展比较完善，而社会组织却非常弱小。在城市社区中，只有街道办事处和居委会组织比较成熟，而又由于政府组织过于强大，居委会原来应有的群众性自治组织的作用被遮盖，同时由于居委会：一是缺少自治管理权力，与街道办事处实际上形成了事实上的领导与被领导的关系，二是过多的承担了由政府交派的事务性工作，无暇顾及份内的工作。从而导致社区不能真正代表民意，不能得到居民的认同，也就不能很好的调动居民建设社区。同时社区中其他的社会组织更是虚弱不堪，不能独当一面。

在我国社区建设中，没有较好的处理好政府组织、社区和社会组织之间的关系，造成了建设主体的单一和资金来源的单一，只有真正处理好三者之间的关系，才能真正做好城市社区建设。

(二)社区参与不够，社区意识不强

我国现阶段的政治参与主要是动员式参与和精英式参与。社区成员在社区工作人员的动员、说服下参与公共事务，或只是同意已经决定的事项，居民的政治参与还不是社会事务决策的必要条件。同时社区还存在社区精英决定社区事务，参与也只是社区精英的政治参与。同时参与率低，有效参与率就更低了，参与机制不完善。人们参与的积极性不高的现象。

从以上的分析我们可以看到，社区建设的动力是两方面的：一是政府的推动;二是居民自身的诉求，两者缺一不可。而现在我国城市社区建设过程中，严重缺乏居民自身诉求的传达渠道。使居民的意愿不能及时得到满足。同时我国社会处于转型时期，大量的“单位人”转为“社会人”，同时大量的农村人口涌入城市，社会流动人口大量增加，社区中人员混杂，从而给社区管理带来了一定的难度，同时人们的思想观念五花八门，形形色色。还没有形成一致的社区意识。

三、我国城市社区建设的未来走向——社区自治

自从二十世纪八十年中期以来，我国城市社区建设逐步开展起来，到现在已经成为一股潮流，一开始城市社区建设以社区服务为突破口和龙头，然后逐步扩展到社区文化、社区卫生、社区环境和社区治安等全方位的社区事业建设，并在此基础上开始了社区党建和社区自治组织的建设。1999年，沈阳市拉开了以社区自治为龙头、以社区组织建设为重点、以社区组织建设带动社区事业建设的全方位社区建设新阶段的序幕。2000年底，党中央、国务院下发了关于在全国推进城市社区建设的文件。这个文件强调要“以改革精神加强城市社区组织和队伍建设”即以社区自治为龙头，以社区组织建设为重点，以社区组织建设推动社区事业建设的全方位社区建设的新阶段的启动。

从我国城市社区建设的历程中我们可以看到我国城市社区建设的未来是以强化社区组织为重点的社区自治。

我国理论界广泛接受的社区自治的概念的基本内涵为：社区自治是指政府管理之外的社会自治，即政府管理行政事务、社区自治组织管理社区事务。它强调社区的自主权、主张通过政府与社区分权，使社区成为独立的权利主体，独立管理社区公共事务。民政部《关于在我国推动城市社区建设的意见》中对社区自治提出了具体说法：“在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。”［4］现在学术界有很多学者质疑社区自治在我国可实行性的问题，他们认为在我国“强国家，弱社会”，国家权力强大，社区组织欠缺的背景下，社区自治建设是不可能的。这些学者误解了一点：他们认为社区自治就完全是社区、社会组织的作用，国家被排除在外。笔者认为，社区自治并不是完全排除国家的作用，从社区自治的基本内涵我们可以看出，社区自治政府照常管理行政事务，而在我国，社区中是不会缺少行政事务的。我们应该将政府和社区分权。但不能忽视了国家政府的作用

(一)充分发挥政府在推进社区自治建设中的作用

社区自治是我们社区建设的最终目标，但这个过程是漫长的。在此过程中，我们应该积极发挥国家的作用，但为防止政府过多参与社区建设，造成“行政——社区”的现象，我们要明确政府在社区建设中的作用界限。

笔者认为政府在城市社区建设中只管行政管理部分，起引导、推动、服务和保障作用。具体来说应该包括：一是充分发挥政治权威，利用体制内的资源，规划社区组织体系的建立。二是深化经济体制和政治体制改革，为群众逐步提高对社区建设的关注和参与社区建设打下必要的基础。三是形成一定的制度和机制，如法律制度、有组织的思想政治体系等，保证社区建设正确的方向。

(二)发挥社区居民在推动社区自治中的驱动作用

社区自治的发展最重要的内在驱动力就是社区居民的社区参与。因此发展社区自治必须充分发挥社区居民的作用

强化人们的社区参与，真正做到社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，形成公民社区。应该使居民能够分担社区建设的责任，并且能够分享社区建设的成果，使每个居民能够有机会为谋取社区共同利益施展自己的才能，从而使社区的各种资源得到充分的利用和有效整合。特别是在资源匮乏的情况下，居民的有效参与是社区发展目标顺利实施的保障。

社区参与不仅是社区自治的驱动力，同时也是社区自治最具实质性的内容。社区自治实现的手段是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。居民参与便必不可少。有效的政治参与是扩大政治民主的基础，也是民主建设的重要内容。

(三)社区中自治组织的建设

社区中自治组织是自治发展的不可或缺的因素，但是因为传统中国的“强国家、弱社会”的影响，中国社会自治组织发展严重不足。就现今我国存在的社会组织来说，大部分也是依附于国家，属于半自主的社会组织。这就需要我们在城市社区建设过程中大力扶植社会组织的发展，使其在社区自治过程中发挥应有的作用。

(四)完善社区自治制度

社区自治“在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。”这就要求我们完善自治方面的制度建设，从制度上保证社区自治的发展。我们应该从制度上确定居委会和街道办事处的关系，保证居委会的独立性。强化居民的社区参与，在制度上保障居民参与权力的实现，同时要确定社会自治组织与国家的关系，保证自治组织的独立性。

我国城市社区建设已经发展了十余年，对整个中国的社会主义建设具有重大意义。而我们所要做的就是促成社区居民自治，充分发挥其在我国政治发展中应有的作用。

［1］张宝锋.城市社区自治研究综述［J］.晋阳学刊.2005，(01).

［2］徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2001，(03).

［3］陈伟东.中国城市社区自治：一条中国化道路——演变历程、轨迹、问题及对策［J］.北京行政学院学报，2004，(01).

［4］中华人民共和国.关于在全国推进城市社区建设的意见，中办发［2000］23号文件.

The Chinese City Community Constructs：Ten Year Review and Forecast

LIU Hui
(Huzhong Normal University，Wuchang 430079，Wuhan)

The urban community construction is a significant practice topic which in our country economic society system reforming and the city modernization process proposed.Has been specially enters since the late－1980s in the 90s，the city community services and the community construct the rapidly expand powerful advancement city community has studied.The urban community already became the many discipline team studies the object.This article through the origin which constructs to the urban community，since ten year development process and the internal existence question’s research，has attempted the prospects for development which constructs to the urban community to make certain forecast.

urban community;the urban community construction;system of units;administrative

K9

A

1671－5004(2010)03－0071－03

2010－06－02

刘 荟 (1985－)，女，山东泰安新泰人，华中师范大学硕士，研究方向：中国农村政治和农村发展。