从政治发展看当代中国公民政治权利成长

颜世颀

(淮阴工学院，江苏 淮安 223003)

公民政治权利是公民参与政治活动的一切权利和自由的总称，是公民权利的重要组成部分，也是公民其他权利的基础。在传统中国，人民毫无政治权利可言。中华人民共和国的成立和社会主义制度的建成使无产阶级和广大人民成为政治权利的主体。但是，当代中国公民政治权利的发展不是一帆风顺的，而是经历了一个确立、破坏、虚置和重新确立的曲折过程。关于造成这一状况的原因，众说纷纭。有的认为，人权状况的发展受到各国历史、社会、经济、文化等条件的制约，是一个历史的发展过程。有的认为，中国人之所以追求公民权利与自由的道路如此艰难，最根本的原因并非政治的或文化的，而是经济的。还有一些学者从文化方面对中国公民政治权利的现状进行阐释。上述解释都过于宏观，对于当代中国公民政治权利的建设缺乏较为明确指导意义。本文拟从政治发展的视角对这一问题作一阐释并探讨进一步促进中国公民政治权利成长的举措。

1 政治发展与公民政治权利的关系

公民政治权利是保障公民参与政治决策过程的权利，其实质在于公民参与国家意志的形成。因而政治权利的确立意味着政治理念与治理方式的重大改变，即改变由少数人对大多数的统治和治理，而由社会公民对自己的治理。这种转变包括两个任务:控制政府与规制民意，实现公民理性地控制政府来达到自己的目的。因此公民政治权利的确立及顺利运作对权利主体和义务主体都提出了要求:要求权利主体必须能理性地行使权利，要求义务主体有能力执行权利主体的托付。所以，公民政治权利的确立和发展与政治发展密切相关。从世界各国的实践可以看到，一国的政治发展与其公民政治权利的发展完善几乎是同一方向运动的，事实上也必须向一个方向运动。如果公民政治权利超越了政治发展的阶段和水平，就会招致“参与内爆”，就会给政治带来不稳定;反之，如果公民政治权利落后于政治发展，则会导致官员不受人民监督，腐败横行。总之，公民参与政治，影响政府决策并最终控制国家的权力，是一个复杂的过程，这一过程的顺利运作需要公民和政府必须具备一些基本条件，而这些基本条件的具备与否是公民政治权利发展与破坏的根本原因。

1.1 国家独立与统一是公民政治权利确立与发展的基本前提

民族国家的独立和统一，是政治发展的一个重要内容，也是公民政治权利确立的基本前提。政治发展是传统政治向现代政治的变迁过程。在此过程中，政治发展的目标任务在不同的发展阶段强调的重点是不同的。根据众多学者的论述以及发达国家的经验，一个传统政治体系在发展过程中将依次完成四大发展目标:一是完成统一国家建设，对内对外形成统一国家主权;二是确立完整的政治－行政体系，树立统一的政治权威;三是实现经济“起飞”，完成经济改造和基本建设;四是扩大政治参与，普及选举，完善政党制度，完成政治民主化改造。依据这四大目标，政治发展也相应地分成四个发展阶段。由上述可以看出，公民政治权利的出现是政治发展到一定阶段的产物。一般说来，一个国家只有在完成了国家建设、确立了完整的政治－行政体系，树立统一的政治权威以后才能出现。从大量的历史事实看，除少数国家外，绝大多数国家政府权力的民主化大规模进行一般均迟于政府权力的理性化、世俗化和制度化。这个顺序搞错了，一个社会往往要付出沉重的代价。

1.2 健全的法律与制度是公民政治权利确立与发展的制度基础

根据权利运行的一般原理，要保证每一个公民都能够实现自己的政治权利，就必须为公民政治权利提供保障，即通过一定的法律和制度确保政治权利实现。正如巴克所言，“政治自由的实现依赖于现实制度的细节和要素。”各国实践也表明:公民政治权利的顺利行使必须通过一套健全的法律和制度，离开这些法律制度保障，公民政治权利便不复存在。

1.3 独立的公民社会是公民政治权利确立与发展的社会基础

公民的组织程度是影响公民政治权利实现的又一重要因素。为了有效地实现自己的利益，将自身的意志反映到政治中去，各种力量的组织化是十分重要的。一般说来，公民的组织程度是和公民社会的发育程度成正比的。公民社会是相对于政治国家的社会公共领域，是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。公民社会按照不同的组织方式和行为规范将单个的个人组织在不同的次级社会共同体中，使人们成为有组织的公民，而不是随意聚集在一处的群众。因而，公民社会的发育程度是衡量公民的组织化程度和参与化程度的基本标志。在成熟的公民社会中，自由平等的公民在自愿的基础上结成一个个以超血缘为基础的“契约取向”的团体，将来自单个公民的资源与能量汇聚起来，形成比个体参与大得多的影响和压力，对政府工作所造成的推动也有效得多，公民政治权利的实现效果大大提高。托里·戴蒙德总结道:“一个充满活力的公民社会，不但提高了民主政治的责任能力，而且提高了民主政治的代表性和生命力。”另一方面，“合法的公民社会是执政党、政府与公民之间的一道动乱的‘防火墙’、‘过滤器’”。公民社会自治组织体制的发达可以避免公民在没有“组织过滤”的情况下的直接参与浪潮对政治体系产生过大的冲击和压力，避免无秩序政治参与对政府体制的毁坏。

2 当代中国公民政治权利发展与虚置的原因

政治发展作为人类社会发展的一个重要方面，具有一定的共性即普遍性。中国公民政治权利的确立、发展以及虚置无疑也与本国的政治发展状况密切相关。

2.1 新民主主义革命胜利为中国公民政治权利确立奠定了前提和基础

1840年以来，帝国主义的不断入侵侵害了中国的主权独立，帝国主义不但操纵了中国的经济命脉，还操纵着中国的政治和军事力量。虽然中国人民百折不挠，上下求索，但由于特殊的国情和环境，中国非但没有实现主权独立，反而陷入了分裂之中。国家的不独立、不统一致使公民政治权利因缺少必要前提难以确立。新民主主义革命的直接成果是推翻帝国主义和国内反动政府压迫，完成了民族独立、国家统一大业，为公民政治权利的确立奠定了较为坚实的前提和基础。

2.2 政治权利保障体系健全与否关系中国公民政治权利的发展与虚置

人民当家作主，不是一个抽象的概念，它需要一整套健全和完善的保障体系。新中国成立后，中国人民依据本国国情创建了以人民代表大会制度为核心的政治权利保障体系，为公民政治权利的实现提供了制度平台和法律保障。然而，随着社会主义建设和现代化的展开，一系列民主法制原则被说成是资产阶级观点，法制对公民政治权利的保障作用被完全否定，以“大鸣，大放，大字报，大辩论”为主要形式的“大民主”代替了制度化的民主，导致了公民政治权利的虚置。正如邓小平所评论的，“‘文化大革命’时搞‘大民主’，以为把群众哄起来，就是民主，就能解决问题。实际上一哄起来就打内战。我们懂得历史的经验教训。”“文化大革命”结束后，在总结“大民主”经验教训的基础上，党和国家恢复和进一步健全了以人民代表大会制度为核心的政治权利保障体系。使人民代表大会及其常委会成为公民行使政治权利的制度平台，使法律成为公民行使政治权利的坚强后盾。

2.3 成熟公民社会是公民政治权利得以行使的必要条件

中华人民共和国成立后，为了人民政权的巩固与发展，国家政权通过意识形态、组织结构及有效的政治动员实现对社会生活的全面渗透与控制，对经济和社会资源实行全面垄断。国家权力全面渗透到社会生产和生活之中，从而将社会全面网罗到国家政权的权力控制体系之中。在这种渗透和控制中，国家与社会走向了一体，社会和个人基本上消失于国家生活中。因此，严格来讲，改革开放前，中国并不存在公民社会。公民政治权利的行使都是在执政党的动员和组织下进行的，内容和方向都是由执政党和政府引导和控制的，公民只是被动的盲目的服从者，不能影响政策创制和执行，只能是对执政党和政府的政策提供支持。改革开放以来，尤其是市场确立后，国家主动地放松了对经济领域的控制，也不再干预公民的个人和家庭生活。社会以及社会中的个人开始从国家权力的控制中逐渐独立出来，个人对国家的依附性明显降低，并且具有一定的治理自身及社会公共事务的能力，一个相对独立的公民社会正在中国悄然兴起。但与强大的国家权力相比，公民社会还相对脆弱和不稳定。

3 当代中国公民政治权利成长举措

从政治发展的视角来看，新中国早已具备了公民政治权利确立、发展的前提和基础，目前仍有欠缺的是成熟的公民社会与高效负责的政府。因此，我们应通过培育公民社会、建设高效政府来促进公民政治权利发展，实现公民与政府良性互动，解决国家的长治久安问题。

3.1 培育成熟而健全的公民社会

公民社会既然是公民有效、理性地行使权利的必要条件，而且目前中国公民社会仍不成熟，因此我们应该积极培育公民社会。

3.1.1 积极发展民间组织

一是给各种民间组织以恰当的政治和法律承认，同时，对成长中的民间组织以法律规范和体制容纳。二是促使某些组织的功能回归。先是逐步减少，最后慢慢消除现有某些社会组织的过分政治化、行政化、等级化和依附性倾向，促使其功能回归，进而达成自治性社会组织本应具有的相对独立和自治于国家和政府的公民社会性质。三是政府在经济和社会管理领域的部分职能要让渡给民间组织。凡是社会自身愿意管也管得好的事，政府就无需代庖。

3.1.2 培育公民文化，提高公民意识

一是优化政治社会化机制，传播民主的政治文化。传播政治文化，塑造合格的政治权利主体是政治社会化核心职能。在现阶段，应针对传统政治文化的弊端，有意识地确立公民的权利主体意识、强化政治参与意识、树立政治监督意识和营造政治宽容意识，造就理性的政治权利主体。二是保障公民合法参与。民主的政治结构对政治文化的发展有重要影响，社会成员对政治系统的信赖以及对自己的政治影响力的信心等态度的形成主要依赖于政府的行为。公民成功的民主实践能够强化他们的民主意识，淡化传统政治文化中的糟粕，有利于培育民主的政治文化。三是培育公共领域。公民通过各种参与渠道，自由、公开和理性地讨论国家公共事务，监督国家权力的行使并影响国家的公共政策。通过这种实践，获得共同参与管理公共事务的经验，培养合作和团结的习惯，增进彼此之间的信任，建立起民主得以运转的社会资本。

3.2 建设权威且民主的现代化国家

中国公民政治权利的发展既取决于公民社会的培育，同时也取决于扎扎实实的法制建设。

3.2.1 建设专职权威的人民代表大会

一是把人民代表大会建成专职的代议机关。减少代表名额，并使代表专职化，不允许行政机关和司法机关领导兼任人大代表职务，一旦当选人大代表，必须辞去原来所担任的一切职务。二是落实人大代表执行职务的法律保障、物质保障和时间保障。三是改革人民代表大会的议事程序和议事方式。延长会期，取消分组审议法案的方法，一律采用全体会议的审议方法，提高审议质量。

3.2.2 建设高效负责的服务型政府

一是进一步转变职能。按照政企分开、政资分开和政事分开的原则，解决政府的“越位”、“缺位”和“错位”问题。强化政府的社会管理和公共服务职能，弱化经济建设和经济管理职能。二是进一步优化体制，实行市场经济条件下的“大部门体制”。最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，达到提高行政效率、降低行政成本的目标，使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，变部门之间“扯皮”为部门内部协同。三是强化对行政机关的监控。改进监督方式，创新监督手段，既使行政机关高效运作，又避免出现行政专制，确保行政权力在预定的轨道内运行。

3.2.3 建设独立公正的法院

一是保障法院相对独立。逐步减弱党和政府对法院的干预。改变法院对同级党委和政府的依赖关系，改变司法机关在人、财、物等方面受制于其他国家机关和组织的现状，改“块块”领导为“条条”领导的“垂直领导”方式，下一级地方法院只服从上级地方法院，最后都服从最高人民法院，最高人民法院向全国人大负责，为公民权利提供更安全的保障。二是维护司法公正。改革司法任用制度，加强司法队伍建设，提高执法队伍素质，提升执法水平，保障客观公正执法。建立冤案责任追究制度，保证司法机关及司法人员严格执法，秉公办案，建立全方位、多途径的反司法腐败的有效体系。三是扩大法院的职权，对违反宪法的行为进行监控和补救，使公民权利免受国家权力机关的侵害。

总之，随着公民社会以及国家建设等各方面举措的实施，中国的公民政治权利必将逐步发展，尽管这种发展不会是直线的和均衡的。只要我们脚踏实地，不断地创造公民政治权利所必需的条件，尽可能地革除不利因素，中国公民政治权利就能够得到稳步地成长。

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