《小学校令》的颁布及其对日本近代普及义务教育的影响

刘 山

(河北大学 教育学院,河北 保定 071002)

《小学校令》的颁布及其对日本近代普及义务教育的影响

刘 山

(河北大学 教育学院,河北 保定 071002)

颁布教育法令、制定教育法规,是国家管理教育的重要手段。日本是一个重视法治的国家。1868年日本进行明治维新变革,把发展教育作为实现富国强兵的重要手段。1886年颁布《小学校令》,以法令的形式推进义务教育的普及,积极发展小学校,提高学龄儿童就学率,加快培养小学教员,增加义务教育投入,使日本近代义务教育得到了快速发展,在较短时间内实现了普及6年制义务教育。

日本;教育法令;普及;义务教育

颁布教育法令、制定教育法规,是国家管理教育的重要手段。用法规的形式把国家的教育方针政策固定下来,使教育具有稳定性、连续性和权威性[1]599-600。日本是一个重视法治的国家。明治维新变革后,日本成为近代东方第一个资本主义国家。明治政府把发展教育作为实现富国强兵的重要手段,通过发展教育,提高国民的知识和技能水平。1886年颁布《小学校令》,正式确立普及义务教育制度,为普及义务教育提供了法律保障。《小学校令》颁布后,日本积极发展小学校,提升学龄儿童就学率,增加义务教育投入,培养小学教员,在较短时间内迅速实现了普及6年制义务教育,为日本近代资本主义的快速发展培养了大批建设人才和劳动后备力量。

一、《小学校令》颁布的历史背景

1868年进行的明治维新变革,使日本快速走上了发展资本主义的道路。伴随着政治、经济、军事、文化领域的改革,明治政府积极推进教育改革,力图通过改革发展国民教育,提高国民知识和技能水平。1872年颁布《学制》,确立普及初等教育制度,将全国分成8个大学区,每个大学区下设32个中学区,每个中学区下设210个小学区,每个小学区设置1所小学。要求学龄儿童6岁入学,将小学分为上、下两等,各为4年,普及8年初等教育。明治政府高度重视小学校的建设,把“大力发展小学”放在普及教育的第一位,强调“自皇邦以来,平民从8、9岁成长到12、13岁后对学问是何物还不知道的人逐渐增多。这些人由于在上学时没有打下良好基础,导致在日后生活中意志不坚强、没有上进心。因此,要实现社会文明、人有才艺的目标,必须求助于小学教育的广泛普及。故当今着手的第一项任务就是把力量投放在发展小学上”[2]482。各府县纷纷发出布告和告示,奖励设置小学。1873年,日本小学校12 558所,在校生114.58万人;1879年达到 28 025所,在校生231.51万人。同时,各府县制定督促学龄儿童就学办法,大部分采取强制手段,强迫民众送子女入学。如筑摩县县令对县内所辖的230多所小学进行视察后,亲自研究制定督促儿童入学的办法;埼玉县在1875年制定《不就学督促法》,并于同年制定《督学章程》,把督促儿童就学作为政府的一项制度固定下来,由警察负责强迫学龄儿童去上学。1873年,日本学龄儿童就学率 28.13%,1879年达到41.16%[2]612。

由于《学制》提出的普及8年制初等教育脱离当时日本社会实际,缺乏政府财政上的保障,教育制度、教学计划和教学内容全部照搬照抄外国的,过于“西洋化”,《学制》没有得到日本全体国民的欢迎,有的人不重视学制,有的人对它表示抵制,还有的人甚至破坏这种学制。1873年冈山县发生农民暴动,既反对征兵令,又反对建立新式学校,当年有46所小学遭到破坏;鸟取县也发生了反对征兵令和反对新式学校的农民起义;香川、福冈等地还发生了烧毁学校的事件。为此,明治政府于1879年废止《学制》,颁布《教育令》。

《教育令》废除了学区制,将普及初等教育的年限由8年缩短为4年,每年上学4个月,共计16个月就算接受了小学普通教育;将教育权限下放给地方;由于财政困难不能设立学校的,可以采用教员巡回上课的办法教授儿童。由于《教育令》要求过低,导致小学校发展缓慢,甚至出现倒退。因此,1880年12月又颁布《改正教育令》,修改了《教育令》中自由主义、不干涉主义的教育政策,重新强化儿童入学义务,将普及初等教育年限由最低16个月提高到3年;加强了中央和地方政府在小学设置和教学规则方面的权限,强化了政府对教育的“干涉”。《教育令》《改正教育令》颁布后,日本初等教育得到进一步发展,1885年小学校发展到28 283所,在校生达到316.59万人,学龄儿童就学率达到49.36%。

1872年明治政府颁布的《学制》,对于日本创建近代学校制度起到了重要的作用。但《学制》脱离了日本社会实际,普及初等教育的计划未能实现。从1879年至1885年,日本相继颁布《教育令》《改正教育令》,调整普及初等教育年限,进行教育改革试验,初等教育得到了一定的发展。

到明治中期(1885—1894年),日本已由封建社会进入到资本主义社会,随着政治、经济和社会的快速发展,已经具备了确立国民教育制度的基本条件。在明治维新以来初等教育发展的基础上,日本于1886年颁布《小学校令》,确立近代普及义务教育制度。

二、《小学校令》的颁布及其主要内容

1884年7月,森有礼在就任文部大臣前,曾写下《对教育令的意见》,认为仅仅简单地修改教育令的条目是不够的,需要建立一种新的教育体系,制定各种教育所需要的条例。1885年,森有礼任文部大臣后,为了不辜负首相伊藤博文的期望,开始以国家主义教育思想为指导,重新编制日本教育制度,亲自主持研究制定《学校令》。森有礼从国家主义教育思想出发,重视发展初等教育。森有礼在其就任文部大臣前所发表的《学政要领》中指出,初等教育应以共同增进人民各自的福利和国家公共福利为基本方针,初等教育要教授国民应该具有的本分伦理,进行道德教育和传授国民应具备的基础知识和生活中必须具备的普通技能,强调发展初等教育的重要性。文部省对《小学校令》草案进行反复讨论和修改,报请内阁审议通过,由内阁总理大臣上奏天皇,经过天皇批准,1886年4月10日以敕令的形式颁布《小学校令》,第一次将小学校从综合教育制度法令中分离出来,成为专门小学校的法令。

《小学校令》共16条,其主要内容是:

(1)6岁至14岁的8年为儿童的学龄期,父母等有义务让学龄儿童接受普通教育,父母等应让儿童就学到寻常小学毕业;

(2)小学分为4年制寻常小学和4年制高等小学,4年制寻常小学为义务教育;

(3)小学的设置区域及其位置由府知事县令决定;设立实施普通教育的私立学校,应事先得到府知事县令的认可;可以设置小学简易科,小学简易科经费由区町村支付;

(4)小学教科书由文部大臣检定;

(5)父母等要支付儿童的学费,其金额由府知事县令决定。

法令具有强制力,是普及义务教育的重要法律保障。《小学校令》以敕令的形式颁布,具有无上的权威,标志着日本近代普及义务教育制度的正式确立。《小学校令》第一次采用“义务”一词,规定寻常小学4年为义务教育,正式提出了普及4年制义务教育,体现了日本政府对教育的重视和实施普及义务教育的意志。将普及义务教育的年限定为4年,符合当时日本经济社会发展的实际。规定可以设置小学简易科,有利于财政困难和偏僻地区义务教育的普及。规定私立小学的设置、变更要得到府知事县令的认可,废除时也要向府知事县令提出申请,使私立小学得到快速发展。对小学教科书采取由文部大臣检定的制度,是《小学校令》的重要措施,有利于小学教科书在日本国内的统一。从学校经费的来源可以看出,寻常小学和高等小学的经费,主要依靠学生缴纳学费和捐赠款等,仍然是以民间财源为主;对小学简易科采取的主要是公费维持的原则。

《小学校令》颁布后,日本多次对其进行修改和完善。1890年根据市町村制度改革要求对《小学校令》进行修改,对小学校办学宗旨、课程设置、儿童就学等作出更加详细具体的要求;1900年再次修改《小学校令》,提出普及4年制免费义务教育;1907年进一步修改《小学校令》,提出实施6年制免费义务教育。同时,文部省还相继制定了一系列规章制度,主要包括:1886年5月10日颁布的《教科用图书检定条例》、1886年5月25日颁布的《小学校学科及其程度》和《小学简易科要领》、1886年6月21日颁布的《小学教员许可规则》、1887年3月25日颁布的《公私立小学教科用图书采用方法》等。这些规章制度的颁布,既是对《小学校令》的贯彻落实,也是对其内容的重要补充,对《小学校令》的实施起到了重要的辅助作用,使日本近代普及义务教育制度更加完备。

三、《小学校令》对日本近代普及义务教育的影响

1.设置小学校,学龄儿童就学率迅速提升

《小学校令》将小学校分为寻常小学和高等小学两种,规定4年制寻常小学为义务教育阶段;要求市町村要设置能够满足当地学龄儿童就学的寻常小学,将寻常小学的设置区域及其位置交由府县决定。各府县都将设置寻常小学作为地方政府的责任,重视小学校的建设,寻常小学得到了快速发展。1886年,日本有小学校28 556所,其中寻常小学22 350所,占小学校总数的78.27%。1900年,文部省规定如一町村不能负担设置寻常小学校的费用,可与其它町村合设学校组合;一町村就学儿童不足构成一所寻常小学校,还可将町村就学儿童教育事务委托其它町村学校或学校组合,寻常小学设置政策更加灵活。随着小学校的发展,小学办学规模不断扩大,在校生数量显著增加。1910年,日本小学校25 910所,在校生686.17万人,其中寻常小学14 305所,占小学校总数的55.21%[2]938。

《小学校令》颁布后,随着初等教育的进一步发展,寻常小学毕业生中愿意继续接受高一层次教育的学生逐步增多。文部省要求学龄儿童较多的地方,设置寻常小学和高等小学相互连接的寻常高等小学。各府县按照文部省的要求,设置了一批寻常高等小学。1900年日本设立的寻常高等小学4 366所,占小学校总数的16.26%。寻常高等小学的快速发展,既表明民众有延长义务教育年限的愿望,又体现经济社会发展对民众受教育程度有了更高的要求。1907年,日本提出普及6年制义务教育后,寻常高等小学数量有了明显增加。1910年,寻常高等小学达到10 970所,占小学校总数的42.34%。

在高等小学的设置上,文部省将设置高等小学看作是完成寻常小学后的初等教育,并作为实施中等教育的预备教育,鼓励各地单独设置高等小学,把高等小学作为郡、区直接管理的学校。但是,大部分府县都将高等小学和寻常小学设置在一起,单独设置的高等小学较少。1886年,日本设置高等小学3 818所。其后,随着寻常高等小学设置数量的增加,1900年,高等小学减少到1 607所,1910年减少到535所[2]939。

《小学校令》规定6至14岁的8年为儿童的学龄期,父母有义务让学龄儿童接受普通教育,父母等应让儿童就学到寻常小学毕业。《小学校令》颁布初期,受经济不景气的影响,日本政府在这一时期实行紧缩财政、遏制通货膨胀和回笼不兑换纸币政策,压缩财政开支,严重阻碍了公共教育的发展;加之农民生活贫困,致使很多儿童参加劳动,无法到学校就学,日本学龄儿童就学率一直不高,处于低迷状态。1890年代,随着日本工业生产力的提高,商品贸易逐步扩大,经济得到快速发展,日本逐渐走上产业革命的道路。经济的快速发展,迫切需要大批具有一定文化和技能的劳动力。寻常小学毕业生成了社会急需的劳动力,民众对子女接受义务教育的热情不断高涨。1900年,学龄儿童就学率达到81.67%。随着普及6年制义务教育的实施,1910年,学龄儿童就学率达到98.14%。

2.设置小学简易科,为迅速普及义务教育打下基础

《小学校令》规定可以设置小学简易科,经费由区町村支付。1888年,森有礼视察府县小学校,在向地方教育人员演讲时说:小学简易科乃当务之急,寻常小学、高等小学、寻常中学虽然也很重要,但是与小学简易科相比还是比较轻的,特别令人担忧的是小学简易科。从小学在校生的统计情况看,小学简易科只能收纳少数学龄儿童,这在万国竞争的世界中实属危机,如果不改变这种形势,日本就可能被他国吞并,成为他国的保护国。因此,为了避免国难,必须重视设置小学简易科,减少不就学的人数。1888年12月,森有礼向各府县发布内训,要求各地可根据实际情况,用小学简易科代替寻常小学,市町村的财力要用于发展小学简易科[3]102。日本政府把发展小学简易科摆在国家安危的高度,要求市町村不惜财力举办小学简易科,小学简易科得到快速发展。

《小学校令》提出的设置小学简易科,有利于推进日本城乡义务教育均衡发展。但是,小学简易科的发展没有达到《小学校令》颁布初期所预想的目标。1889年是日本小学简易科设置最多的一年,有11 810所,占小学校总数的45%;小学简易科在校生 785 829人,占小学生总数的25.92%。各地对小学简易科的设置数量不均,如广岛县设置了698所,岐阜县设置了643所,埼玉、茨城县1所也没有设置[3]104。由于小学简易科的设置与维持经费几乎都由区町村来负担,在经济不景气的情况下,设置小学简易科会增加区町村的财政负担,区町村缺少设置的积极性。1890年,文部省开始调整小学校设置方针,要求减少并逐步取消小学简易科,将小学简易科改为寻常小学。到1892年,小学简易科全部改成了寻常小学。小学简易科作为过渡时期的小学校,对日本近代偏僻贫困地区普及义务教育起到了重要的推动作用。

3.实行教科书检定制度,加强对小学教育的控制

1880年前,日本小学教科书实行自由发行、自由采用。1881年,日本对小学教科书实行申请制。1883年,对小学教科书实行认可制。实行申请制和认可制,国家并未对小学教科书的编纂和发行进行直接统治。《小学校令》提出对小学教科书实行检定制后,文部省立即制定《教科用图书检定条例》,规定各地使用小学教科书,要向文部省提出申请并得到检定。经文部省检定,对适合做小学教科书的发放许可证,检定有效期为5年。实行小学教科书检定制,加强了国家对小学教科书的控制。

1900年,日本对《小学校令》进行修改,进一步强化了对小学教科书的检定制度,规定由府县设置的小学教科书审查委员会对教科书内容进行审查检定,审查委员会由府县书记官、府县视学官、专任府县视学、师范学校校长、师范学校教谕2人、府县立高等女子学校校长1人、郡视学2人组成,经小学教科书审查委员会审查后,由府县知事决定该府县使用的教科书[4]358-359。1903年,文部省规定小学教科书实行国定制度,所有小学教科书限定由文部省编纂。对小学教科书由检定制到国定制,真正实现了日本小学教科书在国内的统一,实现了国家对小学教科书的全面控制。

4.增加教育投入,逐步实行免费义务教育

明治维新以来,日本政府对教育投资总体呈上升趋势,教育经费占国民收入和公共支出的比重不断增加。1885年,日本教育经费占国民收入的比重为1.8%,此后逐年稳定增长。在教育经费总投入中,对义务教育投入的比重最大。1885年,日本学校教育费总额868.3万日元,其中义务教育所占的比重为94.3%[5]46。《小学校令》规定父母要支付儿童的学费。小学经费主要包括:(1)学生缴纳的学费;(2)捐款、积金及其它收入;(3)区町村费;(4)地方税补助费。公立小学经费中学费和捐款占一半左右,区町村费是对寻常小学、高等小学经费的补充,占小学经费的一半左右。

为加快推进义务教育的普及,1896年日本颁布《市町村立小学校教员年功加俸国库补助法》,由国库发给小学教员教龄津贴,打开了日本国库补助小学教育费的缺口,为日本国家补助义务教育费作了开端。1899年,日本政府公布《教育基金特别会计法》,由于满清政府在中日甲午战争战败,满清政府被迫签订了丧权辱国的不平等条约《马关条约》,并向日本赔偿2亿3千万两白银,日本政府从中拿出十分之一,即1 000万日元作为基金,用作发展普通教育的补助费。1900年3月,日本颁布《市町村立小学校教育费用国库补助法》,规定国库每年支出相当于公立小学教员工资总额10%(100万日元)的费用,作为小学教员的教龄津贴和特别加薪之用。随着经济的发展和各级政府财政实力的增强,1900年,日本修改《小学校令》,实行4年制免费义务教育,开启了日本近代普及义务教育的新里程。1907年,再次修改《小学校令》,提出实施6年制免费义务教育。

5.发展师范教育,为普及义务教育提供师资保障

在颁布《小学校令》的同时,日本颁布《师范学校令》,加快发展师范学校。规定师范学校是培养教员的场所;师范学校要培养学生应有的品德和学识,培养学生顺良、信爱、威重的气质;师范学校分为寻常师范学校和高等师范学校两种,寻常师范学校招收17岁以上、20岁以下的高等小学毕业生,每个府县设立1所,以地方税作为学校的经费;寻常师范学校主要培养公立小学的校长和教员,学生不能按自己的兴趣选择学科,必须根据国家的需要按规定学习;师范学校学生的学费由学校负担,毕业后必须到指定的教学岗位工作。《师范学校令》的颁布对日本近代师范教育的发展起到了重要的推动作用。

《师范学校令》对师范学校的培养目标、学生的入学、毕业等作了明确规定,使师范学校培养体系更加完善,特别是规定师范学校毕业生必须到指定的教学岗位工作,使大多数来自农村中下层家庭的学生,毕业后都回到农村学校任教,有力地推动了日本近代农村及偏远地区义务教育的普及。《师范学校令》颁布后,文部省相继制定了《寻常师范学校学科及其程度》《寻常师范学校学生募集规则》《寻常师范学校毕业生服务规则》等相关规章制度,对师范学校学生入学、毕业服务、学费支付等作了更加完备的规定,推动了日本近代师范学校的发展,加快了小学教师培养步伐,为推进普及义务教育起到了重要的师资保障作用。1900年,日本有小学教员 92 899人;1910年达到152 011人,基本满足了普及义务教育的需求[3]1444。

现代义务教育制度是从现代立法开始的。明治维新以来,日本把推进教育普及作为提高全体国民素质的重要战略举措,摆在国家安危的高度来实施。《小学校令》的颁布,为普及义务教育提供了法律制度上的保障。《小学校令》颁布后,日本积极发展小学校,提高学龄儿童就学率;快速发展师范学校,为普及义务教育提供师资保障;努力增加教育投入,实行免费的义务教育制度。通过采取一系列有效措施,落实《小学校令》,推进了日本近代义务教育的快速普及。1910年,日本学龄儿童就学率达到了98.14%,基本实现了普及6年制义务教育。

[1]吴文侃,杨汉青.比较教育学[M].北京:人民教育出版社,1999.

[2]国立教育研究所.日本近代教育百年史:第三卷[M].东京:文唱堂,1974.

[3]国立教育研究所.日本近代教育百年史:第四卷[M].东京:文唱堂,1974.

[4]仲新.近代教科书的成立[M].东京:日本图书株式会社,1949.

[5]饶从满.当代日本小学教育[M].太原:山西教育出版社,1992.

[责任编辑 侯翠环]

The Release of Primary School Act and Its Influence on Generalization of Compulsory Education in Modern Japan

LIU Shan
(College of Education,Hebei University,Baoding,Hebei 071002,China)

It is an important means for a country to administrate the education by releasing education act and make education regulations.Japan is a country that values rule by law.In 1868,Japan started the Meiji Reformation and took the education development as an important means to implement“Rich country,Powerful Army”.In 1886,Japan released Primary School Act to promote the generalization of compulsory education by legal means,developed primary schools actively,uplifted the enrollment rate of schooling age children,boosted up the training of primary teachers and invested more on compulsory education.These means made Japanese modern compulsory education develop fast and consequently the generalization of 6-year compulsory education had been implemented within a rather short period.

Japan;education laws;generalization;compulsory education

刘山(1967—),男,满族,河北承德人,河北大学教育学院2006级博士研究生,河北省人民政府办公厅科技教育处副处长。研究方向:日本教育史、义务教育。

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1005—6378(2010)02—0134—04

2009—10—12