浅议武汉城市圈投资法律环境的完善

赵红梅

（湖北大学 政法与公共管理学院，湖北 武汉 43006）

浅议武汉城市圈投资法律环境的完善

赵红梅

（湖北大学 政法与公共管理学院，湖北 武汉 43006）

良好的投资法律环境是吸引和利用外资的重要条件，本文结合武汉城市圈两型社会建设的现实，指出完善武汉投资法律环境需从统一投资立法、保障法律实施和加强法学研究三个方面着手，并尝试性的对立法模式创新、加强法律实施的社会监督及高校法学研究如何服务城市圈建设等问题提出了个人观点。

武汉城市圈；两型社会；法律环境

所谓投资环境，是指能有效地影响国际资本运行和效益的一切外部条件和因素。这些条件和因素有自然的、社会的、政治的、经济的、法制的、文化教育的、科学技术的乃至民族意识、人民心理、历史传统、风尚等，它们互相联系，构成投资的综合环境。[1]法律环境是投资环境的一个重要方面，完善的投资法律制度不仅可以保护和鼓励投资，也能对投资进行有效的监管，从而使投资服务于经济发展。2008年，武汉城市圈获批两型社会改革实验区，拉开了建设资源节约和环境友好的新型城市的序幕。2009年7月31日，湖北省人大通过了《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》（简称《条例》），成为指导城市圈建设的“基本法”，奠定了城市圈改革的基调。《条例》第25条明确要求：“创新对内对外开放体制机制，提升招商引资的质量和水平，营造符合资源节约和环境友好要求、有利于承接国内外资本技术和产业转移的良好环境。统一市场准入政策、市场法制环境，推进市场准入、市场监管和消费维权等区域市场一体化建设”。[2]《条例》为武汉城市圈投资法律环境的完善设定了基本的目标和方向。为解决目前武汉城市圈投资法制不统一、监督乏力等问题，本文试图在比较借鉴其他实验区投资制度的基础上，提出完善武汉城市圈投资法律环境的建议和对策，以期对促进武汉城市圈招商引资，利用外资有所裨益。

一、统一城市圈投资立法

不同于上海浦东新区和天津滨海新区，武汉城市圈属8+1模式，武汉同周边八市属于相互竞争的平等关系，各地都制订了与投资相关的法规，这些地方性立法为推动地方经济发展做出了积极贡献，但是在城市圈形成之后，这种状况有必要改变，理由如下：首先，从法律效力而言，由于地方立法适用的地域限制，武汉城市圈获批两型社会实验区后，各地的投资法制无法扩展适用到整个城市圈；其次，内容方面，武汉城市圈以资源节约和环境友好为基本特征，以往所制定的投资法制无法与两型社会建设目标相契合。因此，现有的法律规则体系必须按照建设两型社会的理念进行全面系统的评估、修改和完善；[3]再次，各地投资法制各自为政，容易导致不必要的政策竞争，产生内耗，这也不利于城市圈经济的统一协调发展。基于上述原因，为提高城市圈的综合竞争力，创造良好的投资环境，有必要统一投资立法。

立法主体是统一武汉城市圈投资立法需首要解决的问题。目前，城市圈尚无专门立法机构，为解决这一问题，建议立法主体多元化。具体措施如下：对关乎城市圈发展基本方向的根本性、原则性立法，由省政府及省人大负责制定。这样既能够提高法律的效力层次，又能保证法律的基本统一。对涉及城市圈投资问题的具体制度则由各级市政府、市人大会同各职能部门来制定。在方式上，建议设立统一的立法协调机构，具体负责有关规则的起草。城市圈投资立法关乎各方利益，在立法的过程中，要特别注意协调不同的利益需求。既要关注城市圈的共同利益，又要关注各个城市不同的利益诉求。要处理好公共利益与个人利益、当代利益与后代利益、经济利益与社会利益的关系，唯有此才可能实现人与社会、人与自然的协调、可持续发展。这要求各种利益的代表能广泛的参与立法过程。首先，要重视公民的立法参与权。法治民主化是当今社会发展的趋势，也是我国社会改革的基本方向，“它犹如一个总阀门，统摄着法的许多重要价值的实现，为其提供条件和制度性保障”。[4]《全面推进依法行政实施纲要》对公民参与立法作了明确规定，温家宝总理在2010年政府工作报告中进一步指出：“要发展社会主义民主，切实保障人民当家作主的民主权利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权”。[5]其次，注重法人、社会团体和其他组织的参与。在立法工作中，一方面，要承认不同的利益阶层和利益团体的存在，允许不同的利益群体组织起来，相互帮助自我约束，并通过法律的渠道表达自身的利益诉求。另一方面，就是应当切实保证相关社会团体参加立法听证会等，为他们参与立法提供平等的机会，充分听取并反映他们所在社会团体的意见和要求不同的利益主体有不同的利益诉求。[6]具体而言，在武汉城市圈的投资立法过程中，应当允许公司企业、行业协会、非政府组织及其他民间团体参与进来，自由表达各自的需求，以便平衡各方利益。这种参与也有利于各类主体相互监督，进而促进法律制度的实施。以非政府组织为例，这些组织大多以促进社会公共利益为目标，如环境保护、劳动者保护等，引导和支持这些非政府组织参与立法，能够更好的平衡经济发展与社会发展的关系，摈弃传统的“一切以经济为中心”片面做法，从而实现真正意义上的和谐发展。

在立法模式上，笔者建议采取自上而下和自下而上两种模式。所谓自上而下，指由立法机构组织专家起草相关法律，再向社会公布广泛征求各界意见，从而形成最终文件。这种模式的优势在于，能够集中优势力量，高效率的制定出相关草案。不足在于，第一，自上而下的立法通常原则性过强，缺乏可操作性。第二，这种立法难以表达不同利益主体的诉求，不利于城市圈的协调发展。鉴于上述弊端，在城市圈投资立法过程中可以尝试性的引入自下而上的立法模式，即由专家学者、企业、行业协会、非政府组织等联合提出立法草案，交由统一立法机构组织专家学者进行讨论。这种立法模式的优势在于，能够充分调动各类社会主体的参与意识，并能综合反映各方利益，内容上更关注实际需求，具备较强的操作性。

在立法内容方面，《条例》已经确定了基本的方向，即“统一市场准入政策、市场法制环境，推进市场准入、市场监管和消费维权等区域市场一体化建设”。这要求武汉城市圈首先要制定统一的市场准入制度，笔者建议尽快出台《武汉城市圈外商投资导向和产业指导目录》。对鼓励类、允许类项目给予积极的优惠政策支持，提高限制类产业准入门槛，严格限制高能耗、高污染、低附加值项目。其次，在投资监管方面，建议出台《武汉城市圈投资管理条例》，具体明确投资企业的权利、义务和责任。为保障武汉城市圈两型社会建设的顺利进行，还要从制度上保证投资“资源节约”和“环境友好”两大基本目标的实现，出台《武汉城市圈投资生态评估办法》是一个解决之道。

二、保障城市圈投资法律的实施

法律的实施包括四个层面，法的遵守、法的执行、法的适用和法的监督。[7]笔者认为，当前武汉城市圈应当从以下几个方面入手完善法律实施。首先，加强法律制度的透明性和稳定性。知法是守法的前提条件，法律制度的透明化又是知法的前提条件。法律制度的透明性也是世界贸易组织对各成员国的基本要求，中国作为WTO的一员，应当履行入世义务，这要求地方政府必须及时公布各项地方投资立法，并且提供公众了解现行法律制度的多种渠道。笔者特别建议效仿上海浦东新区和天津滨海新区的做法，完善网络建设，[8]建设武汉城市圈投资网，及时公布有关城市圈投资的政策和立法，便于投资者查询。投资法律制度的稳定性，也是投资环境的一个重要方面。以国际投资为例，虽然中国目前是发展中国家中吸引外资最多的国家，但是从投资额来看，全球的投资大部分发生在美欧之间，这有赖于美国和欧洲健全和稳定的投资法律环境。因此，武汉城市圈必须保障法律制度的透明和稳定，降低投资者的法律风险，营造良好的投资环境，增强投资者信心。其次，保证司法的独立性、公正性和公开性司法独立是司法公正的前提，司法公正是司法独立的后果。公正是法所追求的根本目标之一，这要求司法权、司法机关和司法人员有充分独立性，排除各种不当的干涉，从而实现社会主义司法制度的民主性和优越性。在我国，由于管理体制的原因，使法院在处理审判职能与非审判职能、法律利益与地方利益、内资利益与外资利益的关系上难以消除地方色彩，容易以法律之外的权力与权威确定其功能指向，导致地方保护主义普遍性的存在。武汉城市圈内各级政府应当尽量避免主动参与到投资者的纠纷解决程序中，同时广大法官也要树立法律至上的观念，做到行使审判权只服从于法律。在司法公开方面，最高人民法院在2009年印发了《关于司法公开的六项规定》、《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，明确指出人民法院应当主动接受新闻媒体的舆论监督。对新闻媒体旁听案件庭审、采访报道法院工作、要求提供相关材料的，人民法院应当根据具体情况提供便利。地方政府应当执行切实这些规定。再次，加强法律实施的监督。法律监督是现代国家法的实施的一个重要机制，完善而又完备的法制运行体制离不开法律监督这一环节。[9]笔者认为当前应当加强并规范社会监督，一方面使法律能够被正确实施，另一方面也要注意维护社会稳定，处理好企业利益和社会公共利益的关系。

三、加强城市圈投资法制建设的研究

武汉城市圈高校云集，应当借助其人才资源和学科优势，深入实际地分析研究当前两型社会建设进程中所面临新问题,为地方经济社会全面、协调、可持续发展出谋划策，为有关部门提供地方法治与社会发展的决策依据和理论上的支撑指导，进而为地方经济社会的全面、协调和可持续发展做出贡献。

为实现城市圈内法学研究的服务功能，首先要建立健全组织机构，通过建立机构，及时收集地方投资立法动态及地方投资法律实务热点资讯与信息动态，使法学研究更加符合地方发展需要。同时，通过机构的桥梁纽带作用，方便高校科研人员与立法、司法实务部门的合作共赢，最终在扩大高校法学研究为地方经济社会发展服务的同时提升高校社会声誉和综合影响力；其次，武汉城市圈要根据实际需要，确立每年投资领域急需解决的法律方面的课题，作为法学研究的方向和重点，并给予一定的经费支持。再次，对广大科研工作者来说，研究要有针对性、前瞻性和实务性。第一，研究要具有针对性。武汉城市圈获批两年，虽然在制度创新和融合方面已经取得了一定的成绩，但是城市圈离“两型社会”的目标还较远，在研究过程中，要特别关注城市圈发展和两型社会建设相关问题的研究，例如城市圈内的环境保护问题、投资待遇问题、知识产区保护问题、高素质人才的引进和鼓励问题、各城市间的合作问题等，这些问题的解决需要以制度的方式确定下来。第二，研究要具有前瞻性。法律的发展不能滞后于社会发展，否则将阻碍社会进步。武汉城市圈从酝酿到获批虽历经8年，但目前制度建设尚处于探索阶段，而我国又缺乏城市圈建设的现成经验，学者们在研究过程中要敢于创新，预见并研究新问题、探索新思路，积极借鉴国内和国外区域经济一体化的投资法律制度，结合武汉城市圈的实际情况，建设符合地方特色的投资法律体系。第三，研究要具有实务性。城市圈投资法律问题研究要立足于社会现实，科研工作者应当抛弃传统的闭门造车模式，积极开展田野研究，深入到城市圈经济建设的各个层面，了解当前投资法律方面存在的主要问题，认真听取不同利益主体的声音，使研究工作能够真正服务于社会实践。

[1] 姚梅镇. 比较外资法[M]. 武汉大学出版社，1993.

[2] 武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例[EB/OL].

http∶//www.hubei.gov.cn/zwgk/zfxxgk/zfgw/zfgb2009/gg0920/201001/ t20100112_111312.shtml.

[3] 吴汉东，汪峰，张忠民. 论武汉城市圈两型社会建设的法制保障[J]. 武汉地质大学学报，2009，7.

[4] 张文显. 法理学[M]. 法律出版社，1997.

[5] 温家宝总理政府工作报告[EB/OL]. http∶//business.sohu.com/ 20100305/n270603262.shtml.

[6] 申屠青南. 应承认存在不同利益集团[N]. 中国青年报，2006-2-14.

[7] 张文显. 法理学[M]. 法律出版社，1997.

[8] 浦东投资在线[EB/OL]. http∶//www.bizpro.gov.cn/website/index.jsp.

[9] 张文显. 法理学[M]. 法律出版社，1997.

D90-052

A

1008-7427（2010）06-0085-02

2010-03-27

湖北省教育厅青年项目资助，项目编号：060-094401。

作者系湖北大学政法与公共管理学院讲师，中南财经政法大学博士研究生。