当前中部地区学前教育可持续发展存在的问题及策略选择的建议*——基于对武汉市学前教育事业的考察

■ 湖北省武汉市教育科学研究院 陈红梅 卢 飒

当前中部地区学前教育可持续发展存在的问题及策略选择的建议*
——基于对武汉市学前教育事业的考察

■ 湖北省武汉市教育科学研究院 陈红梅 卢 飒

我国中部地区学前教育在取得长足进步的同时，也存在一些不和谐的地方。从可持续发展的角度来看,政府要明确责任，依法治教，完善学前教育可持续发展的政策基点；建立统筹机制，合理配置资源，促进学前教育由不均衡向均衡方向发展；拟定科学的公办园管理政策，为公办园发展提供宽松的政策环境；抓内涵发展，确保幼儿园教育质量和水平不断提高；高度重视农村学前教育，城乡统筹，努力缩小城乡差异；规范对民办园的管理，引导其健康发展。

学前教育 均衡可持续发展 武汉市 中部地区

学前教育是教育链条的第一环，其事业发展不仅事关民生福祉，也是推进社会公平的现实需要。近几年，我国学前教育事业发展取得了长足的进步。幼儿园基础设施明显改善，教育质量和办园水平不断提高,满足了不同层次群众对学前教育的需求。以武汉市为例，全市城镇3～6岁儿童学前三年受教育率、农村学前一年受教育率不断提高,2008年分别达到了97.45%和96.12%。[1]但从可持续发展的视角审视，我国学前教育仍存在许多值得探讨的问题。本文试图以中部地区特大城市武汉市为样本，透视中部地区学前教育可持续发展进程中存在的问题，探寻解决路径。

一、中部地区学前教育可持续发展的不和谐之音

(一)学前教育资源配置不均

周济部长曾指出：“教育发展不均衡问题突出，实现教育全面、协调、可持续发展的任务艰巨。”[2]学前教育资源也存在不均衡的问题，亟需科学规划和合理配置。

一是现有学前教育资源配置失衡。计划经济时期，各企事业单位及街道均开办了自己附属幼儿园，较好地缓解了幼儿入园难的社会矛盾，但同时，也造成幼儿园教育资源分布不均的局面。有的行政区地域不大，但幼儿园分布密集，园际间打起了内战，竞争日益激烈，甚至演变为无序竞争，造成人、才、物等资源重复和浪费现象较严重。此外，由于城市建设日益向城乡结合地区扩展，不少城乡结合部人口逐渐变得密集，生源富余，而幼儿园配套建设未能及时跟上，难以满足当地居民子女就近入园的需求。城乡结合地区的学前教育资源出现了短缺的现象。而另一方面，部分老城区和农村的社区人口趋于老龄化，人口流动性强，幼儿园生源不足，造成学前教育资源的闲置和浪费。

二是优质教育资源匮乏。当前人民群众对高质量的学前教育资源需求强烈与优质资源严重不足的矛盾日渐突出。以武汉市为例，至2008年底，武汉市已有各级各类幼儿园638所。省市级示范园 50所，占全市幼儿园总数的7.8%；一级幼儿园约70所，占全市幼儿园总数的10.9%，两者合计18.7%。[1]这对于适龄儿童为146746人的特大城市武汉市而言，远远不能满足人民群众对优质学前教育资源的需求，因此造成低成本、高质量的公办园供不应求的现实。同时，在广大的农村，至今示范园仍是空白，一级园也凤毛麟角,农村学前教育质量令人堪忧。

(二)农村学前教育积贫积弱的现实短期难以改变

学前教育可持续发展，农村学前教育是重阵。由于中部地区长期存在城乡二元结构，且经济发展相对滞后，农村学前教育积贫积弱的现实短期短时间内难以改变。“城乡教育的差异是二元结构中的一个组成部分，它是客观存在的。彻底消除由于历史、经济的原因所形成的差异，要一个循序渐进的过程。”[3]虽然与以往相比，农村幼儿园办园条件有了一定改善，但保教质量与办园水平仍不理想。表现在：其一，普及率不高。武汉中心城区基本普及了学前三年教育，而农村只能普及学前一年教育。其二，硬件条件差。部分幼儿园园舍条件简陋，存有安全隐患。如某些幼儿园班额过大，有的园所甚至达到1∶10，加重了教师负担，缩小了幼儿的活动空间。(《全日制寄宿制幼儿园编制标准》[劳人编（1987）32号]规定：全日制幼儿园教职工与幼儿的比例为1∶6～1∶7，寄宿制为1∶4～1∶5。)其三，软件薄弱。如部分园长缺乏相应的管理知识，园务管理不规范、不落实，保育工作不到位。教师教育观念较陈旧，不能适应新时期幼儿园课程改革的需要，小学化、学科化现象极为严重。其四，监管不力。存在一批条件极为简陋的无证民办园，教育质量低劣，危及幼儿身心健康，亟待取缔。

（三）公办园生存的政策空间日益狭窄

学前教育可持续发展过程中，公办园应处于骨干与示范的地位。目前我国中部地区的公办园整体办园水平普遍较高，生源爆满，供不应求。但是，由于国家对学前教育持“市场化”政策倾向，公办园生存和发展普遍较艰难，出现不断萎缩的势头。主要体现在：

其一，政策扶持力度不够。随着经济体制改革的不断深入，计划经济体制下形成的幼儿教育投入机制已经失效，而政府的公共财政体系尚未建立。以武汉市为例，公办幼儿园至今执行的仍是1999年的收费标准，其收费项目、收费标准已明显不能适应市场需求和幼儿教育事业发展，远远滞后于许多经济发达地区。即使一些公办园招生供不应求，仍感受到生存和发展的压力巨大。此外，由于部分地方将幼儿园教师编制计入小学教师编制内，小学教师严重超编的现实导致教办园难以引进优秀人才。有的教办园十年无法正式引进青年教师。为不影响工作，一些幼儿园只有自己筹钱临时外聘人员，办园经费更为紧张。为了弥补办园经费的缺口，部分幼儿园或改变性质为民办，争取高收费，或靠出租房屋、压缩教师人数、超编招生、办兴趣班等途径维持生存。上述现象已严重影响了武汉市学前教育事业的健康发展。

其二，少数幼儿园主管部门法制观念淡薄。《幼儿园管理条例》规定：国家实行幼儿园登记注册制度。园所已经登记注册，不能随意侵占、撤销。同时，擅自撤销的应得到相应的处罚。但在政府缺少相关政策、法规的情况下，一些企事业单位领导认为，园所是本单位投资的，愿意撤销就可撤销，什么时候撤销都行。甚至一些规模大、声誉好的幼儿园也被无情地关、停、并、转。

（四）民办园发展失范

民办园是学前教育可持续发展不可忽视的重要力量，对提升我国学前教育受教育率起到了良好的补充作用。以武汉市为例，至2008年底，武汉市民办园已占到幼儿园总数的60.3%[1]，超过公办园占据大半江山。但由于民办园由教育、民政、工商、税务、物价、卫生等多个部门管理，部门间沟通协调不够，整体而言民办园管理水平和教育质量都与公办园存在较大的差距。

一是部分民办园办园条件较差。某些民办园办园条件简陋或根本不具备基本办园条件，存在严重安全隐患。还有相当数量的民办园属于非法办园，根本就不注册，更谈不上申请等级评估。这些不具备办园条件的民办园，若不加大治理力度，将严重危及幼儿的身心安全和学前教育事业的健康发展。

二是部分民办园管理混乱。部分民办园办园指导思想不端正，以盈利为主要目的，追求高收费、高回报，使人民群众产生学前教育收费过高的错觉。同时，部分民办园账务不清，极其混乱和不规范。侵占幼儿伙食费的现象和乱收费的现象较严重，严重违反了幼儿园办园宗旨。

三是民办园普遍不重视保育工作。许多民办园保育工作极为薄弱，没有专职保健医生，有的甚至不配保育员，没有任何卫生防疫措施。更为严重的是某些民办园为了争抢生源，以低收费为由，幼儿入园前后不做任何体检，严重危及幼儿的健康。

四是不少民办园教育教学小学化、学科化倾向严重。一些民办园以“双语”、“奥数”、“识字”为名招揽生源，误导或欺骗家长。不少民办园无视幼儿身心发展规律及年龄特点，违规举办学前班、“幼小衔接班”，将小学内容直接照搬到幼儿园，加重幼儿学习负担，导致小学化、学科化倾向日益严重，助长了应试教育向幼儿园的延伸。

(五)教师队伍专业化水平不高

高素质的教师是学前教育可持续发展的关键。中部地区城市公办园的教师素质普遍较高，优秀教师多集中于公办园。但从整体来看，幼儿园教师整体专业化水平令人担忧。具体体现在：其一，幼儿园教师专业化发展缺少动机，后继乏人。公办园外聘教师和民办园教师身份“尴尬”，没有职称评定的机会，缺少专业自主成长的主动性。如据不完全统计，武汉市幼儿园专任教师6992名，其中2657名教师未评职称，占了38%，超过三分之一之多[1]。更危险的是，幼儿园教师梯队建设已出现断层。某些教办园甚至已经没有团支部，教师队伍日趋老化。其二，幼儿园教师待遇低，队伍不稳。幼儿园教师工作繁重，精神压力沉重，但普遍待遇较低。在武汉市，有的外聘年轻教师甚至只有六七百元，某些农村民办园教师仅两三百元，付出与收获完全不成正比。因此，教师流动性较大。民办园教师流动更频繁，有的幼儿园为招人补岗甚至没有基本的资质要求。其三，幼儿园教师素质整体下滑。幼师学校招生门槛越来越低，甚至已经没有底线，许多幼师生不仅文化素养偏低，而且在敬业精神、专业技能、专业追求等方面都难尽如人意。

二、中部地区学前教育可持续发展策略选择的建议

在中部地区学前教育失衡的现实客观存在的前提下，合理的教育价值判断和政策选择是有效解决中部地区学前教育发展中的矛盾，促进中部地区学前教育可持续发展的关键所在。

（一）政府明确责任，依法治教，完善学前教育可持续发展的政策基点

“市场的典型特征是自由、分散，市场只能在非常有限的范围内提供，过多地依靠市场工具可能造成学前教育资源在需求和供给两方面的不足，这对个人和社会来讲都将是严重的损失。”[4]所幸的是，党的十七大报告，明确提出要关怀民生，关注教育公平，重视学前教育。但这种关注和重视仍仅仅停留在口头上或文字上，还缺乏具体操作和落实的政策。我们呼吁，政府应充分重视学前教育作为义务教育之基础的作用，将‘起点公平’纳入政策决议的范畴[5]。国家在制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》时，应充分考虑学前教育应有的作用与地位，尽早将学前教育整体或部分纳入义务教育范畴，给予更多政策的支持和保障。要加大立法力度，加快出台《学前教育法》的步伐，保证学前教育工作有法可依，有法可行，以促使学前教育尽快步入法制化、规范化、科学化的发展轨道。

各级政府要进一步强化责任意识，提高对发展学前教育的认识，加强对学前教育工作的领导，把学前教育工作纳入本市、区、乡、镇经济、社会发展的总体规划，确保学前教育应有的地位与管理力量，在财政性教育经费预算中安排学前教育经费专款专用并确保逐年增长，确保机构改革后必需的行政管理人员及教研、科研人员编制，并制定相应的政策和措施，把学前教育事业发展、学前教育质量、学前教育经费投入与筹措、教师待遇等作为考核各级地方人民政府教育工作的重要内容。建立绩效考核制度，层层落实目标责任。

(二)建立统筹机制，合理配置资源，促进学前教育由不均衡向均衡方向发展

建立统筹机制，合理配置资源，其目的是满足学前教育供给与需求的动态平衡，最大限度地利用各种教育资源，拓展优质学前教育资源，促进学前教育均衡发展。因此，相关政府部门要分工和协作相结合，对公办园、民办园的总体发展在宏观上整体规划，在细节上科学谋划，使学前教育事业的发展与社会发展的规模、速度等保持一致。

一是将幼儿园发展的规划与城市发展规划、城区改造相结合。政府各有关部门应对幼儿园发展和建设统一筹划，通过新建、迁建、改扩建等多种途径拓展学前教育的资源容量，均衡配置学前教育机构，避免过疏或过密的现象，针对人口流动由中心城区向郊区、由农村向城镇集聚的特点，下一阶段要着重考虑城郊接合部、农村城镇幼儿园建设工作。保证适龄儿童，尤其是小区居民、进城务工人员子女、农村留守孩子能就近入园，普及学前三年教育。

二是加强区域内学前教育资源的统筹。以科学发展观的理念看，区域内学前教育均衡可以分步骤实现的。因此，有必要在各区内创造条件扩大优质学前教育资源的规模，满足人民群众对高质量学前教育质量的需求。其一，可尝试集团化发展的策略。鼓励名牌示范性幼儿园办分园或连锁园，实施规模化、集团化发展。如，武汉市已形成“实验”、“育才”、“珞珈”等品牌连锁园，优质学前教育资源在短时间获得较大扩充，满足了家长多层次需求。其二，可尝试教育共同体的策略。积极探索以示范园为中心，联系周边若干公办园和民办园形成相对稳定的早期教育共同体，在共同的教育活动中，促进公办园和民办园、大园和小园、先进园和普通园协调发展。其三，可尝试捆绑发展的策略。将薄弱园与示范园实质合并，捆绑发展，以示范园人、财、物的优势，从而彻底改变薄弱园的面貌。

(三)拟定科学的公办园管理政策，为公办园发展提供宽松的政策环境

教育政策具有一定的强制性，有导向、控制、协调和象征功能。因此，有必要科学拟定相关政策，将幼儿园发展引入健康发展的轨道。

一是加大财政投入，改革现行收费政策。关于公共财政投入对幼儿教育的成本和社会效益的研究表明，幼儿教育投入是社会回报率最高的一种财政投入，政府对幼儿教育投入所产生的社会和国家收益远大于成本，幼儿教育财政投入是一种非常合算的投入。[6]因此，政府要兼顾公平与效率，加大对学前教育的财政投入。“通过立法明确规定政府对于学前教育的经费投入义务，而不是将所有学前教育发展的责任全部推向市场。政府应承担举办具备基本条件的幼儿园的义务，保证低收入儿童能够接受基本的学前教育。在此基础上再建立财政支持、举办者投资、幼儿家长或监护人缴费、幼儿园自筹、社会捐助等多元的投资机制。”[7]可尝试发放学前教育教育券，建立普遍发放、无排富的、等面值学前教育补助政策[8]，确保各级种类幼儿园正常的教育教学秩序。在对各级各类公办园的教育成本进行核算和研究的基础上，建立规范、合理的教育成本分担的收费机制。可采取报销、补贴等办法，在保障企事业单位职工福利待遇的同时，缓解公办园的经费压力；通过收取代办费等途径，解决谁办园所谁吃亏的问题，使办园单位和不办园单位在幼教事业的支出方面能基本平衡。此外，还应允许公办园从各种途径最大限度的筹措资金，包括上级拨款、办学收入、募捐、征集、个人投入以及公办园自身的创收等。

二是保证公办园教师正常编制，稳定公办园教师队伍。多年来，由于一些区将公办园教师编制与小学教师编制捆绑使用（小学教师已严重超编），导致不少教办园教师只能进，不能出，严重影响公办园教师队伍正常建设与管理。建议有关部门，充分考虑学前教育发展的现实困难，在编制上给予适当倾斜，吸引高素质的人才加入公办园教师队伍。

三是保障教师待遇。要将公办园的外聘教师和民办幼儿教师纳入公办幼儿教师的统一管理之中，保证他们在选聘、选优、表彰、职称评定、培训、考核、晋级、业务活动等方面享受公办幼儿教师的同等待遇，调动他们专业成长的主动性和积极性。

（四）抓内涵发展，确保幼儿园教育质量和水平不断提高

内涵发展是学前教育可持续发展的必然要求。学前教育内涵发展的途径有：

一是加强幼儿园教育教学管理。实行“分级负责、分等评估、动态管理”的原则，加强对各级各类幼儿园教育质量与办园水平的监测与指导。深入推进幼儿园课程改革，充分发挥各级示范园、课程改革基地园等先进幼儿园的榜样、辐射作用及导向功能。健全幼儿园教科研制度，严禁违背幼儿身心发展规律进行早期定向教育实验，规范幼儿园办园行为，形成以实施素质教育为目标的幼儿园长效管理机制。

二是努力提高管理效益。幼儿园要树立自强不息的精神，在现有条件下，向内挖潜力，向外拓展服务，增强核心竞争力。深入推进幼儿园内部的管理制度改革，落实园长负责制、岗位责任制、教职工聘任制、绩效工资制，调动全体教职员工的积极性和主动性。严格幼儿教师资格准入制度。确保幼儿园教师编制，保证教师参加培训、职评等专业发展的权利。对园内师资队伍发展要有总体规划，以实施骨干教师培养工程为重点，强化园本培训，采取理论与实践相结合的培训形式，构建多渠道、多形式、开放式的培训网络。

（五）高度重视农村学前教育，城乡统筹，努力缩小城乡差异

发展学前教育的重点在农村，难点也在农村。要坚持教育公平，建立城乡统一的公共教育政策，在公共学前教育机构体系建设、公共学前教育资源配置、教师人事管理等方面逐步做到城乡统一。要把农村学前三年入园率列入区政府的工作实绩考核，纳入“教育先进区”的重要指标。将学前教育纳入地方基础教育发展规划，统筹城乡均衡发展。在投入有限的前提下，把统筹城乡教育的重点放在农村学前教育，优先确保农村学前教育经费的落实。要将农村学前教育与城镇化建设统筹规划，大力开展农村学前三年教育,可以从以下四方面着手：一是机构保障。要利用中小学闲置下来的校舍办幼儿园，建设好乡（镇）中心园，在人口分散地区尝试“幼小五年一贯制学校”[9]。二是行政推进。推行农村幼儿园标准化建设工程，切实解决农村学前教育存在的“点多面广、园舍差、教师弱”等问题。三是加强交流。要通过开展“城乡手拉手”、“送教下乡”、“对口支教”等形式，加强中心城区高质量幼儿园、优秀教师与农村幼儿园、幼儿教师的交流与沟通，通过“传、帮、带”，促进农村学前教育师资业务能力的提高。四是软件提升。要改革农村教师继续教育，提倡“送培下乡下校”，实行农村教师常规培训费用由政府、学校、个人按比例分担，减轻教师培训费用经济负担，对偏远农村学校教师定期实行“学习、食宿、教材资料全免费”的集中培训，不断提高农村幼儿园教师队伍建设的专业水平。

（六）规范对民办园的管理，引导其健康发展

在市场经济逐渐成熟的今天，民办园发展的空间仍然很大。要正确看待民办园的积极作用，扶持民办园稳步发展、提高质量。但是,“民间资本只在三种情况下才会把‘办好教育’放在重要位置：一是意识到‘办好教育’可以带来更多的利润；二是有一只市场外的强有力的手（行政的或法律的）在监控，使其不得不‘办好教育’；三是‘良心’、‘责任’在资本运作中起作用。”[10]民办教育的良性发展最关键的还是要尽快完善相关法律法规,对民办园实施必要的合理的督导。《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例虽然已经正式实施，但只提供了一些原则性的规定，地方还迫切需要拿出实际可操作性的政策或法规，以避免操作过程中的随意，填空主管部门在民办园管理与服务过程中的真空地带。

各级教育行政部门要将民办园同其他幼儿园一样加强领导和管理，及时解决民办园中存在的实际困难和具体问题，宣传表彰好的典型，以利于民办园的良性发展。民办幼儿园在日常的检查评估、教育教学、教研活动、评优选先、业务培训、评等定级等工作中，应当与公办园同等对待。在扶持民办园发展的同时，迫切需要完善相应的配套政策，规范办园行为，实现科学管理、健康有序发展。尤其要加强对民办园的审批和监督，保证幼儿园办园的基本条件，杜绝不符合条件的“作坊式”幼儿园。对非法办园要坚决取缔，以保证民办园规范运作。

[1]武汉市教育局.武汉市教育统计资料汇编2008年分册

[2]杨太清.新起点 新机遇新发展.中国教育学刊，2006,6

[3]谢世腰.均衡教育资源 强化教育管理促进教育公平.成才，2008,1

[4]张振改.从政府治理工具的视角分析我国幼儿园转制的正当性与合理性.学前教育研究,2008，7

[5]陈敏倩等.不同社会经济地位家庭儿童的入学语言准备状况比较.学前教育研究，2009,4

[6][8]蔡迎旗.幼儿教育财政投入与政策.北京:教育科学出版社，2007：67

[7]余雅风.从平等权视角看学前教育中的政府职责.学前教育研究,2008,7

[9]李红婷，罗先华.由“民办”向“公办”回归.学前教育研究,2008,12

[10]步社民.学前教育市场化反思.学前教育研究,2008,12