后危机时代我国银行监管的启示和对策

○程永杰 周雪藜

（河南大学经济学院 河南开封 475003）

后危机时代我国银行监管的启示和对策

○程永杰 周雪藜

（河南大学经济学院 河南开封 475003）

席卷全球的金融危机引发了各国政府对金融监管体系及金融监管理念的反思。2010年7月21日，美国通过了《多德-弗兰克法案》，该法案被业界评论为是自20世纪“大萧条”以来最严厉的金融改革法案，并成为与《格拉斯-斯蒂格尔法案》比肩的又一座金融监管基石。本文在对美国金融监管分析的基础上，对中国银行监管进行了反思，提出改革和完善中国银行监管的一些建议。

后危机时代 银行监管 巴塞尔协议

2007年源于美国的“次贷”危机迅速演变成为全球的金融危机。其产生的金融动荡广泛而深远，影响着世界经济的每一个方面，不健全的金融体系和金融监管被认为是此次金融风暴的根源。在后危机时代，各国政府围绕如何进一步改进和加强银行监管这一主题展开了一系列的探索。

一、后危机时代美国的金融监管

美国的金融监管是“双线多头”体制，一直被认为是成功的典范，推动了美国经济的高速增长。金融危机爆发后，2009年6月，美国推出了自30年代以来最大规模的金融监管改革法案。方案明确赋予美联储监管美国规模最大、最具系统关联性公司的权利，并计划将撤销储蓄管理局；增加对场外衍生品、私人金融合约和衍生品交易商的监管，并增加市场透明度，增强金融监管机构在政策方面的协调；计划将创立一个新的机构——消费者联邦保护局；赋予政府接管具有系统重要性的大型金融公司的权利，赋予美联储在非正常情况下进行紧急放贷的权力；在国际监管合作方面，提议加强国际金融政策协调。2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了美国国会此前通过的金融监管改革法案，即《多德-弗兰克法案》，并成为与《格拉斯—斯蒂格尔法案》比肩的又一座金融监管基石。该法案以监管系统性风险和消费者金融保护为两大核心，主要涉及以下内容：其一，进行监管机构和监管功能重组，防范系统性风险。《多德-弗兰克法案》出台后，美国政府将对场外衍生品交易市场实施全面监管，包括针对衍生品交易和出售衍生品的公司的监管。其二，加强对信用评级公司和经纪顾问公司等中介机构的监管，加大对投资者的保护力度。其三，美国金融监管新法案致力于提高资本质量，明确资本对于风险管理的覆盖理念。其四，针对银行的一些具体业务进行精细化监管，控制隐藏的经营风险。对于资产证券化而言，《多德-弗兰克法案》要求对贷款进行打包的银行，必须把其中5%的信贷风险保留在银行自己的资产负债表中。此外，该法案还将金融高管薪酬纳入监管。

二、我国银行监管存在的问题

1、监管组织体系存在弊端。在世界经济一体化的今天，我国的分业经营已经不适应经济的发展。目前，我国的银行、证券和保险机构的业务交叉已经发生，金融领域出现了一些跨行业的金融控股公司和金融集团，如光大集团、中信集团、平安集团等。在分业监管的模式下，银行机构由银监会负责监管，银行从事的证券、保险等非银行金融业务的监管或是靠银、证、保三方监管机构联席会议协调，或是靠三方监管机构同时参与监管。当监管业务发生重叠时，无法确定哪个监管部门为主，而且各监管主体都优先考虑本部门的利益，难以实现信息共享，导致重叠监管，影响了监管的效率。

2、监管内容与方法需要改进。我国银行监管比较强调合规性监管，对于银行的监管主要考虑信用风险，很少考虑市场风险、操作风险和法律风险等其他风险。重现场检查，轻非现场检查，监管静态性比较强，较少考虑连续性、动态性、全面性的风险监管。非现场检查和现场检查被分离，形不成一个相互协调的有机整体和良性互动。

3、有效的市场约束机制尚未建立。我国银行监管仍然以外部行政监管为主，有效的市场约束机制尚未建立。主要表现在：其一，信息披露制度不完善。目前我国虽已颁布《商业银行信息披露暂行办法》，但时间较短，银行业的信息披露还存在一些问题：一般市场参与者无法获得有关信息，这种信息不对称，导致了金融资源的浪费和金融市场的低效率。其二，中介机构监管不够。一是同业互律性组织缺乏有效性。互律性组织缺乏对会员经营行为的判定标准，以及对违规会员组织的处罚机制；互律性组织缺乏信息交换网络组织，各成员间缺乏沟通协调和风险防御体系等。二是信用评级机构缺乏权威性。在评判方法和评判标准的科学性上有很大的改进余地，需要和国际评级机构接轨。

4、内控机制不健全。内部控制是商业银行为完成既定目标和防范风险，对内部各职能部门及从业人员的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。在我国，由于银行业一直被政府管制得很严，风险控制意识和风险控制手段都不足，没有树立真正的风险意识，内部控制制度还不健全。目前，我国银行还主要重信贷风险，对操作风险还不够重视，没有制定良好的个人控制制度和组织控制制度。

三、后危机时代我国银行监管的启示和对策

1、完善我国金融监管体系，强化金融制度改革。如何实现我国金融监管制度从分业经营到混业经营的成功转型，是我国金融监管体系改革进入过渡期内面临的两大基本问题。现阶段，为了充分发挥金融监管部门的职能，需要建立四方监管联席会议制度。该会议负责交流各领域监管信息，及时解决分业监管中的政策协调问题，促进金融业健康发展。我国应该纳入执行国家货币政策的中国人民银行作为第四方协调人，形成由中国人民银行、银监会、证监会、保监会共同参与建立的四方监管联席会议制度。央行与银行监管机构应致力于建立合理有效的协调机制。我国应该借鉴美国扩大美联储权力的做法，扩大中国人民银行的职能，将中国人民银行的金融监管权力分离出来，同时赋予其超过其他监管机构的权力，使之成为我国金融监管的协调机构。

2、以《巴塞尔协议III》为基础，全面强化资本监管。引入巴塞尔协议中的新监管指标，作为新监管框架的核心。新的国际资本监管框架——巴塞尔协议Ⅲ，包括四大指标，即资本充足率、动态拨备率、杠杆率和流动性比率。四大监管指标直指国内商业银行管理模式中存在的很多风险隐患、流动性风险管理，以及资本补充、长效机制缺乏等诸多核心问题。目前，我国商业银行资产规模扩张远远超出资本利润率增长，通过自身留存收益无法满足资产扩张要求，通过控制分红增加留存以充实资本的方式过于单一，而通过公开发行股票和私募增资扩股又有市场需求的约束。次级债在一定期限内虽具有资本属性，最终仍需要偿还。讨论中的中国版《巴塞尔协议III》，对核心一级资本、一级资本和总资本三个最低资本要求给予了6%、8%和10%的新要求；同时，要求继续坚持商业银行核心一级资本（包括普通股和留存收益）占监管资本不得低于75%的标准。动态拨备率方面，引入贷款损失准备金占贷款余额不得低于2.5%，且拨备覆盖率不得低于150%，按两者孰高的要求执行，按照具体机构风险状况和宏观审慎监管要求的比例，进行动态调整。流动性风险管理方面，我国银行业中长期贷款比例长期偏高，近年来受项目投资带动，贷款投向更是持续向中长期集中，资产负债期限错配现象比较严重，尤其中小银行流动性易受市场波动影响。从2009年开始，银监会已经在试探性探索进行“逆周期”监管。无论是大幅提高银行拨备覆盖率底限，还是提高银行资本充足率底限2至3个百分点，并对大型银行和中小银行实行差异化；再到后来改革资本充足率和附属资本的计算方法，要求银行互相持有的新增次级债，将分年从持有方附属资本中扣除，引导银行提高核心资本，增强商业银行系统性抵御风险的能力，这种做法体现了动态性和逆周期性。事实上，逆周期监管的设定思路和参照方法都是在最新出炉的《巴塞尔协议III》的框架下进行的。

3、建立良好的市场约束环境。市场约束环境是保证银行体系在整体上长期安全、稳健运行的必要条件，也是现代银行监管体系中不可或缺的一个方面。建立良好的市场约束环境应从以下两方面进行：第一，强化市场约束机制，实现有效监管。首先要完善信息披露制度。在《新资本协议》中，巴塞尔委员会特别强调了信息披露的重要作用，认为通过强化信息披露可以达到强化市场约束的目的。我国颁布的《商业银行信息披露暂行办法》在一定程度上弥补了我国在信息披露制度上的缺陷，给商业银行真实地披露其各项信息指明了方向。第二，充分利用社会监管资源。防范金融风险只依靠监管部门和银行自身远远不够，还必须依靠全社会的共同努力，形成完善的社会监督系统。首先，要培育独立并且公正的社会监督机构，包括审计师事务所、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、信用评级机构等。由于这些机构具有较强的独立性且具有信誉特点，从而可以弥补银监会监管疏漏或因力量不足造成的监管不力的缺陷。

4、加强银行内部控制建设。随着我国金融业全面对外开放，银行本身业务范围不断扩大，同时外资银行大量进驻所带来的冲击都将引发国内银行内部潜在风险滋生，在这样的背景下，我国银行监管当局必须进一步完善并强化国内银行内部控制制度建设。第一，营造良好的内部控制环境，完善公司治理结构。内部控制环境涵盖了商业银行公司治理、高管层责任、内控政策和组织结构等。其中，完善公司治理结构是实施有效内控的前提和基础。从我国银行实际来看，建立公司治理结构应在理顺各方权责关系基础上，建立规范化的股东大会、董事会和监事会制度；我国银行监管当局应进一步落实《商业银行内部控制评价试行办法》，建立完善公司治理结构评价体系，加强公司治理监管，鼓励和引导银行制定符合实际的实施细则。第二，健全内部审计体系。内部审计是金融企业内控体系的重要组成部分。从现实情况看，尽管我国银行监管当局在内审体系建设方面已迈出重要的一步，但还需要进一步加强内审工作，提高其独立性，发挥好其内部稽核的作用。一方面要健全内审组织体系，增强内审的独立性，从组织上保证内审工作的独立、权威地位。另一方面，要更新审计手段，改进审计技术，提高内审工作效率，加大审计频率和力度，努力提高内部审计的权威性。

5、注重保护消费者权益，建立并完善存款保险制度。我国现在还没有专门针对银行业的消费者保护法案，在与银行订立贷款合同等方面消费者还处于弱势，在这方面还没有引起足够的重视。在我国建立银行存款保险制度，不仅是中国银行监管国际化和保护公众利益的要求，也是使我国非国有商业银行真正获得与国有商业银行同等的竞争地位的重要条件，有助于银行业的内部竞争及发展。根据我国银行资产高风险、银行资本充足率低的状况和银行在较长时期内还难以摆脱硬负债、软资产、高风险的现实，存款保险费率总体水平不宜过高，但应该比发达国家高；规定存款保险最高赔偿限额，有助于储户谨慎选择存款银行和从外部构成对银行和金融机构稳健经营的压力。

[1]赵渤：中国金融监管：风险、挑战、行动纲领[M].社会科学文献出版社，2008.

[2]James R.Barth，Gerard Caprio：反思银行监管[M].中国金融出版社，2008.

[3]郑仁杰：金融危机后美国监管改革及其启示[J].金融论坛，2010（7）.