我国乡镇企业改制的得失与政府的基本对策

○周增 徐鼎亚

（上海大学社会科学学院 上海 200444）

乡镇企业（以下简称乡企）的产生和发展折射出我国转轨经济的一些特点。乡企大规模吸收农村剩余劳动力，打破单一农业经济格局，是农村经济重要支柱和国民经济重要组成部分。随着经济结构调整深入，乡企发展开始遭遇困境，但随着各方面的调整，乡企发展重现生机。在当前经济转型期，总结乡企发展中存在的优点和不足，进一步发挥乡企对农村经济的作用，具有很大的迫切性和现实性。笔者从产权角度分析改制前后得失，并据此提出政府的基本对策。本文对于所有权和使用权的界定遵从广义所有权内部权能结构的界定，认为只有所有权和使用权是独立的经济权利关系，构成主要权能，其他权能是两者的从属权能。此外，政府统一经营以及政府参与经营的乡企发展阶段为乡企改制前的阶段。从1992年开始，政府几乎或完全不参与乡企经营的阶段为乡企改制阶段，因此，对改制的界定是依照政府是否参与乡企经营这个标准的。

一、我国乡镇企业改制前的现状

根据1996年的《中华人民共和国乡镇企业法》的规定，乡企是指“农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业”，此处的“投资为主”，“是指农村集体经济组织或者农民投资超过50%，或者虽不足50%，但能起到控股或者实际支配作用。”可见乡企定义反映扎根乡镇的地域特征，但产权界定模糊。

最初的乡企有乡办、村办等形式，大都是集体企业。虽然企业组建资金来自集体积累资金甚至社区成员摊派，但成员不直接分享利润，而由政府掌握控制权，因而乡企产权模糊，但政府行为却获得成功。这主要体现在：优先发展重工业的战略挤出大量农村建设资金，农村人口众多导致人均土地资源稀缺，而稀缺要素由于政府协商较易获得；乡企的政府代表进行过组织工作等锻炼，掌握资源支配权及政府公关能力，在市场不完善情况下，这种能力类似企业家精神，是一种稀缺要素；行政能力始终渗透，保护了政府积极性，政府的保护伞效应极大地消除了员工收益不确定的疑虑，增大了积极性。

但从产权角度看，这种发展模式存在弊病。一是产权虚置现象严重：所有权被农民集体拥有而不被农民个人占有，政府变为所有者代表，垄断所有权，导致其最终决定实现经济利益的具体形式。二是产权关系错位导致政企合一：农民只是名义所有者，最多只是身为员工的农民有部分使用权，而所有权和使用权的从属权能——占有权、支配权等均倾向政府。这种名义所有者的弱势和实际所有者的强势的两极分化势必导致政企合一。三是乡企发展符合农村劳动力存在剩余、技术水平落后的要素禀赋结构特点和生产力水平，在政府管理下基本没有经营风险。这种利益和风险的不对称易形成两种惯性：尽管产权不清在长期不具效率，但获利的适应性预期会诱使政府维护产权制度，阻扰产权改革；尽管员工参与意识淡薄，但政府弥补了诸多市场缺陷，使员工有较务农更稳定的收入，促进两者的默契配合，形成管理模式的路径依赖。

二、我国乡镇企业改制的过程以及基本经验

1992年党的十四大提出建设市场经济的目标，我国市场化程度随之在1992年至1993年出现分水岭：市场化程度从1992年前的60%提高到1993年的63%，并逐年攀升。乡企改制如火如荼地展开了。

改制后的乡企发展步履维艰，出口增幅和吸纳劳动力的数量迅速下降。然而，随着各方面调整，乡企主动创新：开始改制为股份合作制及股份制，最终发展到经理持大股，创造了第二次奇迹。以2008年为例：乡企增加值占农村社会增加值的71.21%，支付劳动者报酬达15830亿元。农民人均从乡企获得收入1666元，比1978年的10.74元增加150多倍，占农民人均纯收入的34.99%，比1978的8.04%增长26.95个百分点。乡镇工业增加值达58805亿元，占全国工业增加值的45.5%。

改制中涌现的企业制度和乡企规模的有效结合，促进产权逐步清晰。

1、股份合作制政府的淡出

改制初期，乡企较多选择股份合作制，但集体股占大头，股东是政府代表。这并未排除政府控制，致使乡企未能代表社区农民及职工利益。因此，这种产权结构是社区封闭型的，对员工激励不足，不利于长远筹资。但这是一种过渡式的产权约束选择：当时我国财政能力欠佳，产权清晰一步到位易致乡企吸收剩余劳动力水平下降，涌现下岗员工。下岗员工中未再就业的群体可能陷入贫困而需救济。即使此类事情发生的概率很小，乘上人口基数而得出的需救济人数也相当大。因此，继续约束产权是给财政能力一个缓冲。从1997年开始，积极财政政策的推行足以说明财政逐步宽裕。集体股比重下降，普通员工大多拥有一人一票的决策权。这便于出资者和劳动者共同管理，结合按劳分配和按资分配，实现了产权权能结构的外化。对小规模乡企而言，股份合作制使经营管理易于掌控，内部协调成本低。一人一票的机制便于降低管理费用，保护职工积极性，解决筹资问题。因此，这种股份合作制在小规模乡企的运用具有较高效率。

2、股份制和经理持大股的制度对管理者产生激励

随着规模扩大，内部监督、交易等费用上升，个人利益和集体利益的冲突随之加大。这种机制催生产权结构进一步外化：财产的物质形态或使用价值出让给乡企使用，财产所有者通过一定渠道对其使用方向和方式施加间接影响，其价值以分红和股利形式得到实现，换言之，对于较大规模的乡企，股份合作制不是稳定的组织形式，而股份制能使财产使用权在所有权充分外化下实现独立，是更合适的选择。从劳动者供给而言，普通员工供给充裕，而管理者由于拥有较强决策能力等高昂人力资本使管理者的企业家精神被视作稀缺要素，同时人力资本与所有者的不可分离造成管理者供给垄断，实现人力资本量化必须尽量满足其剩余索取权与控制权，最大化企业总价值。在双方博弈中，普通职工的可替代性强和管理者的可替代性差导致股份制最终发展到经理持大股的形式。可见股份制的出现到经理持大股的产生均具有合理性。

三、进一步发展我国乡镇企业的基本对策

1、进一步发展我国乡镇企业面临的困境

乡企尤其是实行地域扩张战略的乡企，可能面临跨乡镇发展，但法律的地域界定使得其产权实现和利益归属不确定，大部分乡企未能摆脱地域束缚而在更大范围实现产权，导致如下问题。

（1）产业布局分散，难以在空间上集中配套，引发诸多隐患：乡企规模难以扩大，不能有效促进专业化规模生产；乡企占用大量耕地，污染农村环境；人口未能集聚，使农村第三产业发展滞后，损失了在相同农村工业规模下由人口集聚创造的第三产业岗位；乡企未能充分依托周边城市，未能享用城市外部经济效益，拉大和城市企业的差距，造成公共设施难以发展。

（2）产业结构不合理：绝大多乡企已非集体化，所有权和使用权被管理者掌控，致使其主要动机在于致富和维权，创新意识差，依然通过降低成本抢占有限市场，造成不同乡企的产品技术构成相似性大，各产业供给与需求不紧密。

（3）乡企从乡村金融机构筹资面临尴尬境地：金融资源分布与乡企布局不匹配，缺少以乡企为重点对象的中小金融机构，有些地方甚至大规模撤并基层金融网点；乡村中小金融机构对乡企惜贷，开放项目规模小、期限短、品种少、比重低；由于风险分散与补偿机制的制度设计缺失，乡村金融机构面向乡企的借贷积极性受到消磨。

2、进一步发展我国乡镇企业面临的机遇和政府的基本对策

地域特征已成为乡企实现规模经营的桎梏，亟需政府跨地域合作，解脱产权束缚。当前我国以稳步推进城镇化为依托，把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来，从而优化产业结构，促进经济发展方式转变。这为乡企进一步发展提供了机遇：城乡融合为产权分散提供可能，利于扩大乡企边界，充分发挥竞争机制。因此政府应回归正作用，营造良好市场环境，引导资源合理配置。而产权制度决定利益最终分配，政府应加强引导产权制度改革，深化产权多元化发展，规范产权交易，促使产权充分流动，使乡企产权真正成为可分割为若干独立组成部分的权利束。政府还可开出以下药方。

（1）调整产业布局。将乡企和小城镇两大战略有机结合，逐渐放开地域约束，引导乡企向小城镇集中，使乡企享受较完备的公共基础设施和城市外部经济效益；协调地域关系，为乡企跨地域集聚要素扫除行政障碍；推进乡企东中西合作，达到优势互补，各地区协调发展；引导发达地区附近的乡企向发达地区靠拢，加强专业化协作，强化发达地区增长极对乡企的辐射作用。

（2）调整产业结构。支持乡企发展农村第三产业，缓解劳动力过剩；将农村工业纳入政府规划，制定产业政策，鼓励乡企利用乡村优势，构建农村工业优势；制定招商引资计划，选择具有较大引致投资效应尤其是能带动乡企联动发展的项目，帮助乡企构建发展能力；当乡企劳动型密集产业发展较为成熟时，着重扶持资本、技术密集型产业，升级产业结构。

（3）鼓励并加强乡村金融机构建设。整合乡村金融机构存量，建立联动机制；根据乡企大都属于中小企业的情况，结合中小企业银行与中小企业信息与成本对称的优势，合理吸收闲散资金，鼓励设立、发展乡村中小企业银行；鼓励成立互助性民间中介担保机构，使信用评估与授予信用的机制更为科学，降低银行担保评估风险；建立信息平台，使乡村金融机构借鉴经验，加大风险分散与补偿机制等创新；鼓励乡企提高资金利用效率，缓解资金不足。

[1]曹振良：房地产经济学通论[M].北京：北京大学出版社，2006.

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[3]李雁南、方天：乡企制度变革回顾：基于竞争的思考[J].农业经济，2009(2).

[4]厦永祥、王常雄：市场化、政府行为与所有权变革：对乡镇企业兴衰的一种解释[A].制度经济学研究（第八辑）[C].北京：经济科学出版社，2005.

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