降低行政成本:廉价政府建设的路径选择

黄剑宇

(福建经济管理干部学院,福州 350001)

降低行政成本:廉价政府建设的路径选择

黄剑宇

(福建经济管理干部学院,福州 350001)

分析了廉价政府与行政成本的相关性,阐释了我国行政成本过高的观念、动力、管理方面的原因,提出通过树立正确的政绩观念,强化法制意识;推行公共服务市场化,积极开展政府绩效评估;推进政府管理机制创新,构建公共财政框架等相应的解决策略。

廉价政府;政绩观念;绩效评估;机制创新

一、廉价政府与行政成本的相关性分析

政府作为社会公共权利的代表,意味着它可以凭借其强制力量对社会资源进行权威性分配,但为了维持其存在和活动,它必须向它的国民收取捐税,以供其所需。“廉价政府”的思想最早是马克思在《法兰西内战》一文中提出的,“公社实现了所有资产阶级提出的廉价政府的口号,因为它取消了两个最大的开支项目,即常备军和国家官吏。”“新政权建立后,仍须留待中央政府履行的为数不多但很重要的职能。”巴黎公社作为历史上第一个无产阶级政权的雏形,实现了无产阶级政权最本质的特征——廉价政府。对于马克思的廉价政府的思想,我们应该有与时俱进的理解,廉价政府不仅涵盖了廉政和廉洁,同时又包含着效率化、制度化的运行要求,它不仅是有限的政府更是有效的政府。廉价政府可以理解为较小的成本投入获得较大的公共物品和服务产出,廉价政府意味着廉价政府的中心内涵是精兵简政、廉洁节俭、高效行政。

构建廉价政府、提高政府绩效是政府活动始终追求的基本目标之一,但政府绩效的获得并非是无本之木、无源之水,必须有一定的预先投入,这就是政府成本。政府绩效以政府成本为前提条件,而政府成本又以政府绩效为回报。政府绩效是政府行为的结果,而政府成本是政府行为的耗费。就廉价政府建设的政府绩效和行政成本两个重要方面而言,笔者认为,行政成本重要性甚至更胜一筹。这可以从西方国家的改革实践看出,其改革的动因就是降低行政成本,行政效率的提高只是改革的结果。只有在正确动机的指导下,才能获得良好的结果,因此,政府绩效必须充分考虑政府成本的限定和约束。

如今,世界各国为降低行政成本而进行的一系列改革所取得的成绩又进一步加剧了我国政府参与国际竞争的压力。世界银行在报告中说:“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上,政府对改革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥,该国经济便蒸蒸日上。但若情况相反,则发展会止步不前。”理论与实践都已经证明,降低政府行政成本问题是一个世界性的问题。政府的成本状况,是影响一个国家或地区未来社会经济发展的极其重要的因素。正如科斯所说,政府并非完全无成本运行,政府行政机制本身并非不需要成本,实际上,有时它的成本大得惊人。在经济全球化的背景下,在国与国的竞争中,政府成本成为一个关键因素,可以说政府成本是决定一个国家或地区国际竞争力的关键所在。

二、我国行政成本过高的原因分析

廉价政府的相关理论与实践在我国的产生与发展,是我们与世界各国接轨的必然趋势,作为一个处在激烈竞争中的社会主义发展中国家,我国政府必须成为一个高效、法治的政府,同时还必须是一个廉洁的和低成本运作的政府。但是,大量的研究数据表明我国行政管理支持呈不断上升趋势,职务消费数额居高不下,官民比例不断攀升,难以量化的决策成本、社会成本、制度实行和安排成本等均都产生了巨大的浪费,我国行政成本高昂已成为不争的事实。应该说,我国的低成本政府建设一开始就存在着种种问题,随着社会与经济的发展,这些问题愈发凸显出来,归结来说,我国行政成本过高的原因主要有以下三个原因:

(一)政府缺乏成本控制的观念

长期以来,在行政管理领域,人们的行政成本意识相当淡薄。成本最早体现在企业当中,企业为了提高产品竞争力,获取高额利润,不得不千方百计降低成本,成本意识自然要强烈些,我国多年来一直实行的是计划经济体制,行政事业的发展一直依赖于财政的统包统揽和统收统支,政府提供公共服务的过程具有天然的垄断性,不存在外部竞争压力,具有排他性和强制性,政府在行政管理工作中,往往更注重任务的完成及其效果,而忽略完成任务所需的投入,成本意识的淡薄导致了政府行政工作高成本、低效率。

缺乏行政法治意识是导致行政成本攀升的又一观念困境。法治观念在形成过程中会受到人们头脑深处根深蒂固的非法治观念的排斥。法治观念的形成过程,也就是非法治观念被清除的过程。新的法治观念只有在清除旧的非法治观念的基础上才能建立起来。在缺乏法治传统的中国,非法治观念更为深厚,直接表现为裙带关系、同乡观念、宗法观念等,这些消极的思想观念在行政管理领域就表现为有法不依、执法不严、以权代法、以言代法,造成资源的浪费和成本的提高。

(二)政府缺乏成本控制的动力

政府是一个非市场机构,其公共支出完全来自于税收,因而它没有硬预算的约束机制,同时,确定和度量非市场产出的困难和非市场产出的垄断性,使得非市场生产缺乏“基准线”和“终止机制”。一方面,政府部门缺乏竞争机制。在私人部门,竞争是组织运营成本下降的动力所在,而在公共部门,显然是没有这一动力的。依据公共选择学派的政府理论和官僚理论,政府官员作为理性的“经济人”,受到“无限责任”的驱使,总会把社会中新出现的问题和事务纳入到其控制的范围中来,追求自己所属部门预算规模的最大化,容易产生机构扩张与财政幻觉。另一方面,政府部门缺乏降低成本的内激励。从客观上看,政府部门的活动容易不计成本,而即使计算成本,也难以精确化;从主观上看,政府机构工作大都具有垄断性。政府可以利用这种垄断地位,在供给公共产品时提高服务价格,还可以利用其垄断地位封锁一部分公共产品的生产职能和资源成本等信息,从而使大众无法了解成本,不能准确评估其运行效率。

(三)组织、管理方式不科学

政府权利过分集中,传统的科层制度也妨碍了信息的畅通,社会组织和公众难以形成对政府利益的有效约束,对话地位不对等、公民政治参与、监督制约机制不完善、办事效率低下等都造成了构建廉价政府的管理困境。

此外,与行政成本直接联系的我国的财政预算也存在漏洞和浪费现象。财政编制制度仍采用基数预算法,即以各地区、各部门上年的实际支出为基数来制定当年的预算,这一方法使得各地区、各部门为争取更多的预算而超支使用经费,在制定预算过程中讨价还价,造成支出膨胀。此外,财政预算制度设计的不当,预算外资金和预算内资金分割开来,而官员的追求预算最大化行为会造成无端的政府成本的耗费。

三、降低行政成本:廉价政府建设的路径选择

(一)树立正确的政绩观念,强化法制意识,走出成本控制的观念困境

要转变领导干部的价值观念,实现管理思想的现代化。要树立现代管理的效率观、价值观、利润观、竞争观、时间观、系统观,以高效的意识进行高效的管理,促使行政机构的领导者以“最小费用”的策略替代“最大化部门预算规模”的策略,使有限的财力最有效地转化为行政处理能力,从而降低行政成本。同时,要把行政效率和行政成本作为考核各级政府、各级领导和行政人员政绩的主要标准,并把考核工作制度化,把考核结果作为奖惩的主要依据。加强公务员的行政文化学习和各方面的培训,形成良好的行政氛围和科学的个人行政价值观,加快行政制度的民主化和法制化进程。

强化法制观念,需要有相应的制度做保障。建立现代法治社会,在全社会创造严明清正的法治环境,政府首先是法治和负责任的,要由政策治国转向制度治国。政府权利依法设定,并在法律规定的范围内行使,以减少随意性带来的成本;政府行为依法运作,并按照法律规定的方式和程序来运作,比如政府在增设或撤换各种行政机构时严格依据法律,实现政府机构、职能、编制的法制化。通过相应的制度的施行,使得控制政府成本成为政府工作人员的一种自觉行为。我们可以通过颁布《节能法》、《反浪费法》等一系列相关法律,对造成各种严重浪费的人绳之以法,把强化法制意识提高到法律规范的高度。

(二)推行公共服务市场化,积极开展政府绩效评估,走出成本控制的动力困境

引入竞争机制,推行公共服务的市场化。一方面,通过推行公共服务的市场化,在公私部门之间、政府与市场之间形成全面的合作伙伴关系,政府可以集中于公共服务的掌舵职能,缩小直接公共服务的职能,缩小政府的干预范围,政府机构、人员、财政经费如得到相应缩减,可以直接降低政府的规模成本。另一方面,打破公共领域的垄断性,允许私人产品生产部门从事公共产品或代理公共产品的供给。形成推动公共部门与私人部门的竞争,降低公共产品的生产和供给的成本,提高公共部门和整个社会公共产品的供给。对部分公共产品进行市场化管理,既可以解决公共产品生产资金不足的问题,减轻纳税人的负担,提高经济效益,又可最大限度地满足人们对公共产品的需求和消费。20多年的中外政府治理实践都表明,在一些政府部门引入市场竞争机制,如公共组织间的竞争、公私部门间的竞争以及引入第三部门等都是降低行政成本的一个有效办法。

积极开展政府绩效评估,完善各种监督机制。有怎样的考核指标体系,就有怎样的政府业绩,也就有怎样的行政成本构成。评估政府的业绩,应区分政府的短期行政成本和长期行政成本。对短期行政成本,应综合考虑政府管理密度和服务半径,突出量化考核,考核人均行政成本、公共服务平均成本、新增 GDP行政成本等;对长期行政成本,应结合生态环境评价、产业政策落实情况等,主要考核长期负债率、有形公共产品长期维持成本、无形公共产品长期成本等。对政府长期行政成本的考核比较困难,对其评价,需要较长的时间。健全对政府成本的监督机制,需要改变传统的对下不对上的监督机制,建立横向的监督体系,使监察、审计等监督部门真正具有足够的权利独立行使监督职能。在行政系统之外,建立包括有执政党、国家权利机关、司法机关、民主党派、社会团体、人民群众、新闻媒体等在内的多层次、多渠道、网络式的监督机构,发挥监督的整体效应,使行政机关及其工作人员置于各方的监督之下,公开行政,才能遏制浪费和腐败,控制和降低行政成本。

(三)推进政府管理机制创新,构建公共财政框架,走出成本控制的管理困境

建立在传统的官僚制基础上的政府业务流程已变得不适应环境变化的需要。为了整合被分割得支离破碎的业务流程,增强工作流程的柔性和效率,打破政府内部传统的职责分工与阶层界限,实现计划化、串行化、部门分散化向动态化、并行化、部门集团化、电子化的工作方式转变。一方面,积极推进电子政务。在行政机关内部实现信息化管理,从收集信息、处理信息和反馈信息都将以更快捷、更经济的方式进行。虚拟办公、无纸办公的出现,将减少办公楼宇的建设和维修费用,减少购置办公设备和财政支付。在决策阶段,电子政务的实施还消除了信息源与决策层之间的人为阻隔,数据传输更为准确、全面、及时,避免了数据传输过程中的失真现象。此外,电子政务的推行也减少组织内部和外部的行政沟通成本。政府的管理和服务借助信息手段集成,运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限,使公民可以从不同渠道获取政府的信息及服务,不受传统的经过层层关卡书面审核的作业方式所限。另一方面,建立政府超市。把与市民利益密切相关的行政服务职能集中在一起,建立统一的对外办事机构,通过舒畅便捷的办事程序提高效率、降低成本消耗。政府超市加强了行政职能履行过程中各部门间的协调与合作,避免部门间的推诿、扯皮现象,提高行政过程的透明度,杜绝乱收费、乱罚款、暗箱操作以及权利滥用行为。

构建公共财政框架是管理层面上控制成本的又一方法。一方面,改革财政编制制度,推进部门预算和零基预算。我国长期使用的的预算方法是基数预算法,这一方法使得各地区、各部门为争取更多的预算而超支使用经费,在制定预算过程中讨价还价,造成支出膨胀。零基预算可以有效克服基数预算的缺点,是控制无效支出的有利手段,已被经济领域中的各类工业组织以及许多国家和地区采用。作为一种管理政府资金、控制行政成本、提高行政效率的重要工具,预算方法应随着经济的发展而更加完善。另一方面,清理预算外收支,减少不合理收费,对预算外收支进行综合财政管理。提高行政支出特别是各种非预算资金的支出效率,必须全面清理预算外收支,减少不合理收费,将数额庞大的预算外资金和制度外资金统一到预算控制之内,对预算外收支进行综合财政管理,形成真正完整统一的政府预算。

[1] 赵兴.“廉价政府”:建立节约型政府的目标[J].马克思主义与现实,2007(6):110-113.

[2] 李靖,文宏.“我国构建低成本政府的内在困境分析[J].学习论坛,2005(4):37.

[3] 查尔斯·沃尔夫.市场或政府[M].北京:中国发展出版社,1994:144.

[4] 世界银行.1997年世界发展报告:变革世界中的政府[M].北京:中国财政经济出版社,1997.

Decrease the adm in istrative costs: the route of building the cheap government

HUANG Jian-yu
(Fujian Institute of Econom ic M anagem ent,Fuzhou350001,China)

This article analyzes the relationship between the cheap government and the low administrative costs; it explains the cause of the high administrative costs such as concept,forces,management.This article also gives the solving strategy,for example,establishing the correct concept,strengthening legal awareness;implementation of market-oriented public service,carrying out assess ment of government performance actively;refor ming the governmentmanagement innovation,promoting new public finance framework.

cheap government;perfor mance concept; perfor mance evaluation;mechanism innovation

D035

A

1009-8976(2010)03-0032-03

2010-04-12

院级科研青年项目(项目编号:2009C015)

黄剑宇(1981—),女(汉),福建福州,硕士主要研究政府经济学。