试论土地利用方式调整与土地节约利用——以渝北区深入推进节约集约用地的实践为例

黄宗华

☆经济研究☆

试论土地利用方式调整与土地节约利用
——以渝北区深入推进节约集约用地的实践为例

黄宗华

人多地少是我国的基本国情，“十五”期间，全国人口每年递增1000多万，耕地每年递减1848万亩，为此，党中央国务院把确保18亿亩耕地划定为发展红线，必须确保，决不能突破。2008年1月3日，国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》，明确规定了一系列节约集约用地的具体措施。节约集约用地，已经成为我国未来一段时期经济社会发展的一项刚性要求。重庆渝北区是北部新区所在地、是重庆两江新区的主要空间载体，近年来一方面依法保证重庆实施内陆开放高地的用地需求，另一方面大力探索土地利用方式调整，取得了保障经济发展必须的用地需求，又在节约用地方面取得了显著成效。

一、节约集约用地与土地利用方式关系的思考

为什么要开展节约用地？理由并不复杂。这个理由就是，用地需求与土地供应双重“刚性约束”。中国仍然、并将长期处于社会主义初级阶段，发展始终是执政兴国的第一要务。要发展、特别是欠发达地区的发展不能绕开工业化的必经阶段，发展中用地需求也是“刚性”的。但是，中国人多地少的基本国情也是“刚性”的，不可能宽松地进行发展所需的土地供应。所以，政策选择只能是依法、按权限与程序提供从紧的发展用地，同时要求节约用地。

对于承担区域发展责任的第一线领导干部来说，就是要从双重“刚性约束”的理论视角增强执行节约用地的自觉性。从渝北区的经验看，节约用地完全可以转化为我们的自觉行动。因为，节约用地的政策如果自觉去执行它、千方百计地探索各种节约用地的机制、措施、路径，可以产生巨大的经济社会效益。

二、用地需求与土地供应双重“刚性约束”逼迫渝北走上节约用地之路

渝北区近年来之所以开始探索通过转变土地利用方式，实现节约用地目标，一开始受那种“要好多地，供多少地”的错误认识影响，对节约用地总是处于不那么理解，执行不那么自觉。供地法律与程序都是“高压线”，用地需求又急如星火，才逐步自觉走上了探索节约用地之路。

渝北区的土地供应与需求的矛盾在全市来看也是突出的。从2000年至2009年期间，全区耕地减少8901.89公顷，基本农田减少6317.49公顷，建设占用耕地总量达到5820.02公顷。目前，全区农民人均耕地面积仅为0.8亩，比全市的1.53亩少0.73亩。从土地的物性数量来看，龙溪板块发展已基本告罄，无地可用。两路板块双凤桥、双龙湖、回兴街道也已所剩无几，发展的目光已经投向悦来、石坪、木耳、古路、龙兴等地，加之龙兴工业园、保税港区、重庆会展城、机场扩建、渝利铁路等重点基础设施项目的刚性用地，以及已经启动的两江新区建设，全区的土地资源已日显稀缺。从土地的实用标量来看，受土地利用总体规划的制约，我区到2020年实际可用的建设用地量只有25平方公里（扣除北部新区、龙兴工业园、保税港区）。

为此，渝北区的土地可以说是寸土寸金，必须将节约集约用地纳入全区未来发展的重要战略部署，统筹贯彻落实到全区发展、改革的大局之中，充分保护和利用好每一寸土地，渝北区才能实现科学健康发展。

三、渝北区土地利用方式调整的主要内容

发展质量取决于发展方式。土地节约利用也一样，本质是一个土地利用方式问题。可是，过去我们简单地把土地节约利用理解为减少数量。从土地节约的量来看，一切合法合程序的发展所需的土地供应量就是“节约量”。土地节约利用的实质是把合法合程序取得的发展所需的土地供应量用好，发挥最佳经济社会效益。渝北区正是基于这样的认识探索土地利用方式调整的。渝北区目前土地利用方式调整的主要内容是：

（一）优化供应结构，提高利用效率

一是严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，控制建设用地总规模和土地供应总量，优化土地利用布局和结构。二是坚持土地“净地”出让，实行土地出让成交价“收支两条线”管理，交清土地成交总价款后核发《国有土地使用权证》，土地用途和建设规模等规划条件凡经土地出让合同约定一律不得更改。三是严格执行工业项目产业政策及用地定额标准，对同一企业有多处土地，部分土地尚未落实项目投资建设的、已批土地尚未建设的、项目已建成或在建但投资强度低于规定标准的，一律不安排新的用地。四是切实保障农转城安置房廉租住房、经济适用住房以及危、旧房拆迁安置房等民生项目的划拨用地，同时重点抓好中低价位、中小套型普通商品房土地供应。

（二）坚持集约节约，盘活存量资源

一是强化招商项目用地管理。先后出台了《渝北区工业项目准入管理暂行办法》、《渝北区招商引资项目投资审计监督管理暂行办法》，对各类项目的投资规模、投资强度、产出强度等作出明确规定。项目建成投产后，由区审计监督管理领导小组进行审核，凡擅自减少投资规模或未按投资约定实施项目建设的，一律追偿已享受的各种优惠，并削减土地供应。二是加大闲置土地清理处置力度。采取强力措施，对全区闲置土地进行全面清理，2010年已处置闲置土地91宗、314公顷，收取闲置费100万元，收回土地所有权8宗、200亩，提升了土地资源的利用效益。三是加强工业用地集约评价。在全市率先完成了重庆空港工业园区土地集约利用评价，掌握了工业用地集约利用状况，强化了建设用地跟踪管理。

（三）深化土地改革，转变用地方式

一是盘活农村闲置建设用地。出台了农村建设用地复垦操作办法，编制了集体建设用地规划，在依法、自愿、有偿的基础上，选定茨竹、兴隆、大湾镇作为项目区，有序实施农村建设用地复垦工作，努力缓解土地供需矛盾。二是推进国土整镇（村）整治。配合国家现代农业园区拓展，积极筹集资金争取国土整治试点，以点带面促进城乡统筹发展。三是规范农业产业化用地。突出规范管理与主动服务相结合，积极研究种植业、养殖业项目用地管理模式，化堵为疏，支持农村产业化发展，帮助农民增收致富。

（四）推进土地整理，落实占补平衡

层层签订了耕地和基本农田保护目标责任书，分解下达指标任务作为各镇街、区级相关部门年度目标考核主要内容之一，将耕地和基本农田保护等国土法规纳入全区干部培训内容，在《今日渝北》、渝北电视台开设了“国土资源管理知识专栏”，在重要街道路口设置了永久性标语。为切实增加耕地面积，提高土地成熟度，增强后备资源，我区计划两年内投资4000万元实施13个区级土地开发整理项目，开发整理土地32100亩，预计可新增耕地3200亩。同时，通过缴纳耕地开垦费、异地平衡等措施，认真履行耕地占补平衡义务，确保全区耕地和基本农田总量动态平衡。

（五）强化监督检查，构建长效机制

出台了《关于建立土地执法长效机制严格土地管理的决定》、《关于加强土地动态巡查监管的通知》等文件，从建立土地法律法规常态宣传、土地共同监管、违法用地发现、联动查处、耕地保护及违法案件查处考核、责任追究机制等方面，作出了一系列明确规定。同时，通过日常监管抽查、定期通报督促、年终考核评比等措施，确保各项规定要求落到实处，严肃查处“以租代征”、侵占基本农田、以新农村建设之名非法圈占土地、未批先用、少批多用和违规出让国有土地使用权、违法违规修改或调整土地利用总体规划，以及严重浪费、闲置、破坏土地资源的行为，提升了全区土地节约集约利用和管理水平。

四、渝北区深入推进土地利用方式调整、深化节约集约用地实践的构想

土地是不可再生资源，是发展之本。渝北区虽然在构建土地利用新方式、土地节约利用方面取得了一些成效。但是，土地节约利用的状况离党和国家的要求差距仍然不小，同时，土地利用的潜力还没有充分挖掘出来。所以，我们决心立足长远发展，进一步强化工作措施，构建土地节约利用的长效机制，力促土地资源进一步实现节约利用。主要构想是：

（一）强化宏观调控，优化土地利用布局和结构

要控制建设用地规模和土地供应总量。科学编制土地利用总体规划，确定合理的城镇用地规模，增强公共设施的共享程度。相关的行业规划的编制和实施，必须与土地利用总体规划相衔接。要严格控制工业用地，禁止“以租代征”；加强镇村规划，按照有利生产、方便生活的原则，逐步调整镇村结构，优化布局。要优化城乡土地利用结构和布局,合理控制城镇基础设施、社会各项事业建设和行政办公用地规模，严格控制高档别墅、高尔夫球场等用地。

（二）建立土地利用方式的评价考核制度、合法用地使用空间探索制度

要全面掌握城镇和开发园区存量土地面积、类型、用途、权属与分布等状况，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。要鼓励增资扩建，凡工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率的，不再另行收取土地出让金。要通过“易主”、“易位”，促进零星分散土地的有效盘活利用，报经市政府批准后，按程序推进农民集体建设用地复垦，努力增加“地票”，缓解建设用地供需矛盾。

（三）要探索土地利用方式调整标准化制度

要坚持“以项目定用地、以投资额定用地量”的方针；编制项目建议书、可行性研究报告时，应增加土地节约集约利用的内容。要提高工业项目用地的投入产出率和集约利用水平。实行单位面积土地最低投资限额，工业项目单位面积土地的投资额不得低于规定的最低限额。鼓励企业投资建设多层标准厂房，严格限制单层建筑物。

（四）要发挥市场对于建立节约集约用地长效机制的基础作用

要按要求对所有出让土地实行招拍挂，严禁土地交易暗箱操作，要完善出让程序，规范出让行为，强化出让监督。所有协议出让土地，严格执行规定程序和限价标准。要建立土地供应公示制度。除涉及军事秘密外，要将出让、租赁或划拨的土地以及改变为经营性用地的土地位置、用途、面积、土地使用条件、价格等在网络、报纸上公示，公示期满无异议的，方可签订国有土地使用合同,出让结果也要向社会公开。

（五）强化园区管理，促进开发园区节约集约用地

园区是区域发展的“增长引擎”，也是用地“大户”。所以，要把园区的节约用地始终作为重点来抓。园区发展规划，应按程序向上级重新申报核准，依法报批园区发展规划。规划一经批准，必须严格执行，绝对不能随意突破。确定项目准入后，在签订土地出让合同时，要将节约集约用地约束性指标写入合同书，项目竣工后严格进行审计验收，达不到原合同书要求控制指标的，收回已经享受的各种优惠政策。要开展园区节约集约用地评价。

（六）强化农村管理，提高农村地区节约集约用地水平

要科学编制镇村土地利用规划。按照统筹安排城乡建设的总体要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理编制镇街土地利用总体规划和村级规划，并做好两项规划之间的衔接。规划要合理确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。要盘活农村存量建设用地。根据城镇化建设目标，按照集约用地的原则，制定村院改造和零散住宅整理归并的总体方案，并按计划、分年度组织实施；要实行“建新退旧”制度，经批准新建住宅后，建房户必须将原旧宅基地退出，逐步消灭散、乱、差的“空心村”。要创新农村居民建房模式。鼓励农民进城购房或按规划建高层楼房，节约的宅基地指标可用作小城镇发展的建设用地指标。

（七）强化执法监管，严肃查处违法违规用地行为

要加快完善土地管理长效机制和土地违法行为联动查处、动态巡查机制，加强面上督查，有效预防和及时制止各种违法用地行为。要严格考核各镇街耕地和基本农田保护目标任务完成情况，凡突破指标任务、违法占用耕地及基本农田制止率低于100%、年度新增建设用地突破控制指标的，依法严肃追究直接责任人和相关领导的责任，责任单位在年终目标考核中实行一票否决。

作者：重庆市渝北区常务副区长

责任编辑：宋英俊