唐清两代监察制度比较研究

廖东岚

唐清两代监察制度比较研究

廖东岚

以分察百僚、巡按郡县、纠视刑狱和肃整朝仪为主要内容的行政监察制度是我国古代封建王朝政治制度的重要内容，行政监察的主要目标是维护皇权，维护封建统治秩序。在我国两千多年的封建历史中，由于各朝代所面临的实际情况不同，行政监察制度也各具特色。其中唐、清两代作为我国经济、政治、文化发展的鼎盛时期，其监察制度也十分具有代表性，本文将这两个朝代的监察制度进行整理，比较其优点和不足，不仅能使我们对两代的监察制度有更深入的理解，也能为我们完善当今监察制度提供经验和教训。

一、两代监察制度比较

（一）共同点

1．监察职权的依附性

无论是唐代还是清代，拥有最高检察权的都是皇帝。这是中国封建监察制度最根本性的弊端，也是这两个朝代监察制度最根本性、最明显的弊端。中国封建社会里，皇帝拥有国家最高立法权、司法权、行政权。因此，国家的一切法律制度的制定与废止，一切机构的设置与裁撤，一切官吏的任免与升降，一切政令的制定与实施，都在相当的程度上受皇帝个人的意志所左右，封建人治严重制约着监察系统效能的发挥，监察官行使职权需要皇帝的保护，御史弹劾的效果也完全取决于皇帝。例如，清顺治时张煊弹劾陈名夏，因谭泰反诬，皇帝听信谭泰之言，最后陈名夏无罪，自己反而含冤而死，虽死后平反，但终究还是死了。唐睿宗时侍御史杨孚弹劾权贵反遭毁谤，唐睿宗因此感慨说：“鹰搏狡兔，须急救之，不尔必反为所噬。御史绳奸亦然，若非人主保卫之，则亦为奸惫所噬矣”。[1]对于监察官员或谏官，不同素质的皇帝会有不同的态度。遇明君，监察机关尚可成为“纠百官罪之司”；倘遇昏君，则成为包庇官邪和制造罪恶之司了。

2．监察机构的独立性

唐朝中央监察机构与行政机关分离，组成独立的监察机关，地方监察机构一般也不隶属于地方衙门。这种监察体制有利于监察机构独立行使监察权，排除同级或上级行政长官的干扰。而在领导体制方面，唐朝自成系统的独立垂直领导体制，即中央监察机关直属于皇帝，对皇帝个人负责；地方监察机关直属于中央监察机关，对皇帝和中央监察机关负责，实行垂直领导，不受其它部门，尤其是不受被监察部门的阻扰，使监察机关能有效地发挥其职权。

唐朝监察机构的独立性表现在：一是监察权力的纵向独立性易于摆脱横向干扰，形成依法监察的制度基础。二是监察权力的纵向负责制，容易制约监察者，促使其依法监察，秉公执法。监察机构虽设长官，但其下属御史各有专职，不受长官指挥，更不受同僚的牵制，事权也是独立的。三是监察权力的纵向组织性，易于摆脱横向人事干扰，避免监察者及其亲属的陷入，使监察者高屋建瓴依法监察。

清代的监察机构实行独立建制，不附属于其他衙门，与其他的衙门机构具有平行的地位。其中，地方最高检察官总督、巡抚在组织系统上隶属于都察院，省级设十五道监察御史和提刑按察司，均为都察院之派出机构，与地方衙门无从属关系。提刑按察司与十五道监察御史一起实施对府（州）县衙的监察。这些地方机构具体执行监察事宜，但在逐步被赋予奏折权后，也获得了与帝王直接沟通的特权，就一些具体问题对皇帝行使谏诤之职。

3．监察职权的广泛性

唐朝御史台对行政、司法、财经、治安、礼仪、军队等拥有广泛的监察权。唐朝门下省的封驳审议和给谏制度也是其监察职能扩大的表现。门下省侍中和谏官的监察特点是对决策的事先监察，这有利于防止决策的失误，其监察对象除中央主要官员外，还指向皇帝。而六察官的出现确立和御史台对六部的检察权，不仅监察六部官员的行为，还监察部门的会议、决策是否有误。《唐六典》规定：监察御史“凡尚书省有会议，亦监其过谬”。[2]而御史中丞参与重大案件审理的“三司推事”的设立则表明，唐代的监察权力已经进入到司法领域。

清代都察院监察官员的职权更为广泛。在决策方面，左都御史位列九卿，作为议政大臣可以直接参与决策。国家政治之得失，各监察官可以上书直陈。其监察范围涉及国家政治、司法、财政、经济、军事等各个方面。而在检查对象上，就个人而言，自皇帝以下，上至宰执大臣，下至普通官员，无所不在其监察之列。就机构而言，从中央部院到地方诸县衙门，无所不在其管辖之中。

（二）不同点

1．封驳权的强化与削弱

唐代谏官虽分别隶属于中书、门下省，但由于门下省的主要执掌是匡正政治上的阙失，以谏诤封驳为己任，所以它是极有实权的中央言谏机关。唐代赋予它的权利很广泛，它的职权包括：封驳诏敕，制约皇权；审核副署中央各部门上奏的一切文书，并提出处理意见，如有不当有权驳回；负责献纳谏诤；还负责监督朝廷礼仪大事和皇帝起居事宜的注录。给事中不仅可以封还诏书，而且还可以直接在诏书上面写批语，涂改而奏还，这就是所谓的“涂归”制度。因为制度的支持和鼓励，唐代出现了很多刚正劲直敢于履行封驳之权的给事中不少，著名的如许孟容、袁高、李藩、吕元膺等。

清代谏官在封驳奏章方面的权力大不如前朝，基本上名存实亡。在清入关后始设六科，且六科给事中品级逐渐提升。自六科设立后，六科给事中谏诤活跃，且谏言大多被皇帝采纳。但雍正元年，下诏将六科并入都察院，六科给事中“掌言职，传达纶音，勘鞫官府公事，以注销文卷，有封驳即闻”。[3]六科的主要任务是“科抄”，其次是监督各部工作，注销文卷。这样，六科给事中的职权与监察御史基本相同。而在军机处设立后，基本取代内阁成为中枢机构，六部的重要职权已被剥夺。所以，以监察六部为主的六科的封驳就限于一般性文件，重要机密文件则直接由军机处发出，六科无权封驳。后来，密折制度盛行，百官之间彼此监视，便于君主直接控制。如此给事中驳正百官有违章奏的机会丧失，不得不沦为一普通的监察官。

2．对社会监督控制

唐、清两个朝代的社会监督主要通过御史的“风闻言事权”实现。所谓风闻言事权，即御史无须有确凿证据，可凭传闻弹劾其他官员的权力。但是两个朝代的风闻言事权的具体实施又有所不同。唐代（除武周时期）风闻言事之后通常要求核对事实，入言不符实，要对妄言者进行惩罚。而清代风闻言事作为监察御史的特权，“即所奏涉虚，亦不坐罪”。[4]

在对社会舆论的态度上，唐清两代相差较大。唐武则天时期，为了广开言路，在朝堂置铜匦。“匦”相当于今天的检举箱。四匦分设朝堂的的东、南、西、北四面，分别涂上青、丹、白、黑四色。向四匦内所投的内容分别是：事关养民劝农、论时政得失、陈诉冤屈、告天文、秘谋等。设专人受理所投书状，并据状申奏。清代时，为了维护封建集权，统治者十分重视对社会舆论的监督和控制，将监察的触角延伸到思想文化领域，弹劾所谓“学术不正”，屡兴文字狱，残酷镇压思想上、文字上稍有“越轨”的士人。康雍乾三朝的文字狱可谓是愈演愈烈，仅记载的就有108起。对知识分子的打压最直接的后果就是中国文化赖以传承的基础——文化典籍遭到严重破坏。还有，士大夫们的话语权受到严格限制，严重打击了他们诤谏皇帝、上书言事的积极性，皇权专制因缺少了一个有力的监督力量而更加肆无忌惮。

3．监督官员的设置

无论是唐代还是清代，对监察官员的选拔都十分严格。在官员的设置上，清代比唐代监察官数量明显增加，且其设置带有民族性。清代虽由满洲统治，但出于政治稳定和现实发展的客观需要，在官吏额设时十分注重满、汉、蒙等族的比例均衡。都察院各官设均等数量的满（蒙）、汉（军）若干人。清初满官品秩高于汉官，后满汉品秩划一。其中最高长官也满、汉各一人，二人自顺治十六年（1659年）后同级，共同决策，共同领导。但是，满汉官选人途径不同、地位不平等，即使在满汉官平级后，也不代表汉官就可以与满官平起平坐。而满官在选授、升转等方面也优于汉官。汉科道在选授环节上有严格的出身、资俸限制，而满科道却基本不受此限制，一般论俸升补，即使“汉军御史亦可不由科目”，这表明只要是旗人就比汉人优越。

二、启示

两个朝代的监察制度是我国古代检查制度史上的典范，虽然各有优劣，但是在我们现代检察制度建设过程中，也有许多值得借鉴的地方。

第一，监察系统应该是垂直独立的监察组织体系。唐、清两代监察制度一个最明显的特点就是监察机构独立，自上而下垂直监察。我国监察机关实行的是双重领导体制，而且在实践中更偏重受制于横向的权力体系，地方化倾向严重。监察机关无法对本级人民政府及其领导实行监督。而双重领导体制导致检查工作没有得到有效的发挥。一方面监察机关作为一级政府权力机关，其使命即是对行政人员的行为进行监督和制约，使其存在积极监督的动力，但从其机构设置而言，又受制于政府机关的控制，会产生消极监督的行为。因此，我国应改双重领导体制为垂直管理体制，将横向制约为主，垂直领导改为辅为垂直领导为主，横向制约为辅，构建一个在拥有立法和监督双重职能的人大的直接领导下，直接对人大负责，不受党政部门、行政机关干涉的监察机构。为了保证检察机构的独立性，还应赋予其财政上的自主权、录用人员的自主权，使监察机构摆脱上级机关、地方当局的控制和影响。

第二，要赋予监察工作人员重要的身份保障，使其全面发挥作用。唐清两代监察官员的监察权依附于皇权，在行使职权时有充分的身份保障和权利保障。监察官员除了拥有广泛的监察权外，还拥有一些在实际工作中需要的特殊权力，例如两代都盛行的风闻言事权，清代的密折奏事权等。我国现今监察体制下的监察人员的地位同其他国家工作人员一样，这就使得监察人员在行使职权时顾虑重重，因此有必要加强监察职业保障。首先，建立对监察人员严格的弹劾制度。监察人员一经任用，一般不得随意将其罢免、转职、停职、减薪，只有依照法定条件和法定程序，才能予以弹劾、撤职、调离或退休，使监察人员免受外部干扰而依法行使职权。其次，赋予监察人员与其特殊责任相适应的某些特权，从法规和制度上确保监察机构的权威性。对于监察机关做出的处罚决定，监察机构有权强制执行。最后，在收入和人身安全及合法权利上给予充分保障。监察人员的薪金待遇应由独立的财政拨款系统管理，自上而下的在全国监察系统进行分配，免受行政、财政部门通过财政权来施加影响。而在监察过程中遇到抗拒和报复陷害行为，应依照有关法律予以严格保护。

第三，重视对监察官或监察机构的监察。唐、清两代的监察御史有着很大的监察权，这些权力使用好了是治吏的利器，然而，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。[5]监察权如果没有界限，不加约束，同样会导致权力的滥用。唐、清两代，纠举弹劾并非监察官专擅的特权，监察系统以外的官员同样可以对滥用职权的监察官提出弹劾，行政机关和司法机关同样制约和监督着监察权力的使用。同时，相关法律法规也对监察官员的选拔、任用和监察行为进行了严格的规定。我国目前在对监察机构和监察人员的监督和制约方面仍存在许多不足。主要体现为：认识上的缺乏，“监察权”这个理念无论在监察机构还是在行政机构都没有得到足够的重视，对于监察权的误用和滥用大都采用司法审判的事后补救方法，而没想到事前和事中预防监督这种方式。

第四，注重提升社会舆论的监察能力和监察权。在吸纳社会舆论，广开言路这个方面唐、清两代的监察制度都有所体现，但是唐代相对来说能较好地利用社会舆论监督力量。目前在我国，社会舆论这一监督力量没有得到充分利用。一是社会组织独立性差，受到政府的管理和牵制，没有能很好地起到监督的作用。二是社会舆论组织行使监督权时容易受到被监督机构的压制和报复。

要解决这些问题，首先制度建设要先行。其中包括社会舆论监督的外部制度环境和舆论监督的内部制度建设。外部制度环境就是舆论监督的外部制度环境须符合一定的要求才能够保障舆论监督发挥正常的功能。例如，公民拥有真正的选举权利，可以罢免在舆论监督过程中被揭露出来的腐败或不称职的官员，或在新的一轮选举中放弃对他的支持。内部制度建设就是与舆论监督直接相关的法律制度应当能够保障舆论监督发挥正常的效果。同时，舆论组织通常既没有丰厚的资金支持也没有权力的保护，因此，法律法规必须保护舆论监督者的合法权利，使其在没有后顾之忧的情况下行使监督权，才能真正发挥舆论监督的作用。

第五，监察人员的设置和任用不应有民族或者其他方面的区别对待。唐、清两代对于监察官员的选拔和任用都很严格，特别是作为少数民族的清朝，十分注重满汉官员设置平衡。但是，“崇尚满洲”这一观念在满人心中根深蒂固，即使在制度上有所规定，但在具体实施时还是给予了满官多方面的特权。这一状况使得当时许多勇于直谏的汉官遭到打压和迫害。目前我国在公务人员的录取和设置上没有民族歧视，但是些所谓的“关系户”却是破坏监督机构公平公正性的最大因素。因此，监察人员的选拔、任用除了在素质上严格要求之外，还应注重程序上的公平公正。

注释：

[1]司马光.资治通鉴[M].北京：中华书局，1956年

[2]《唐六典》卷13《御史台》

[3]《清史稿》卷115《职官二》

[4]《大清会典事例》卷754《宪纲·谕旨一》

[5]孟德斯鸠.论法的精神

[1]陈仲夫．唐六典[M]．卷13御史台．北京：中华书局，1992年

[2]清朝通典[M]．卷26《都察院》

[3]赵尔巽．清史稿[M]．卷115《职官二》．上海：上海古籍出版社，1986年

[4]大清会典事例[M]．卷754《宪纲·谕旨一》

[5]司马光．资治通鉴[M]．北京：中华书局，1956年

[6]孟德斯鸠．论法的精神[M]．北京：商务印书馆，1997年

[7]杨军．周湘荣．论清代监察体制的三重性[J]．湖南工程学院学报，2005，12

[8]华晓皓．清代监察效能初探[D]．江苏：苏州大学硕士论文，2009年

[9]王芳．唐代监察制度研究[D]．辽宁：大连理工大学硕士论文，2005年

[10]胡沧泽．唐代监察体制的变革[J]．福建师范大学学报，2001，3

[11]陈彬．阜元．论清代检察制度的两个问题[J]．四川师范大学学报，1997，5

[12]梁娟娟．清代谏议制度研究[D]．山东：山东大学博士论文，2009年

[13]刘战．谢茉莉．试论清代的监察制度[J]．辽宁大学学报，2001，5

[14]马艳丽．明清御史制度比较研究[D]．吉林：东北师范大学硕士论文，2008，5

[15]李巧．试论清代监察制度的建制及其监察机能萎缩的原因[D]．河南：郑州大学硕士论文，2004年

作者：广州大学行政管理学硕士研究生

责任编辑：张 波