规范政府行为 提高政府公信力

郝玲玲

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

规范政府行为 提高政府公信力

郝玲玲

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

政府公信力是政府取得政治合法性的内生要求，既体现了政府使公众信任的能力和程度，同时也反映了人民群众对政府的满意度和信任度，是公众衡量和评价政府履行职能状况的重要指标。提升政府的公信力，迫切需要政府通过有界行政、依法行政、透明行政、诚信行政和责任行政来规范自身的行政行为，这是政府推进行政体制改革和完善社会信用体系的必由之路。

政府公信力；政府行为；信用政府

政府公信力是社会信用体系的基石和灵魂。公信力作为衡量政府行政能力的重要指标，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。在我国，政府公信力的建设日益成为国家政治生活的主题，政府公信力的提升为更新政府理念、规范政府行为和健全政府制度等方面提供了新的价值导向和目标要求。作为政府理念和制度的载体，政府行为是建设政府公信力的关键环节。政府行为的失范会直接导致政府信用的丧失，严重影响政府形象，削弱公众对政府的信任程度。

一、规范政府行为是提升政府公信力的必然要求

目前，我国正处于经济体制转变和社会结构调整的转型期，社会发展的广度和深度得到极大拓展，对政府的公共管理能力和信用水平也提出了更高要求。党的十七大报告明确指出，应尽快“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。政府公信力问题又一次成为我们国家政治生活的主题。政府公信力主要是通过公务人员的具体行为表现为行为结果的行政措施来体现的，并直接面对社会公众。因此，提升政府公信力必然要求规范政府的行政行为。

第一，规范政府行为是提升政府公信力的重要方面。政府行为就是政府执行国家职能的行为。政府行为本身就是行政的过程，任何社会制度下的国家，执政党和国家的大政方针最终都要通过各级政府和政府公务人员去实施，公务人员的实施状况与自身行为，决定着政府公信度和形象。因此，政府能否赢得信誉和塑造良好的形象，直接在于政府行政行为的规范化程度。提高政府公信力，建设诚信政府，就是要坚持全心全意为人民服务的宗旨，坚持以最广大人民的根本利益为各项工作的出发点和落脚点，依法执政，以诚为本。落实和体现在政府行为的层面，就是要求政府行政权力的运行不仅在形式上要合乎法律的要求，而且在实质上应当贯彻法律公正、公平、公开的原则，不得滥用权力。政府行为既包括行政决策行为也包含行政执行行为，是政府行政理念和制度的实践行动。[1]在现实中，政策作为政府决策行为的体现，是指导人们经济活动和社会公共生活的“指挥棒”，必须具有科学性、稳定性和连续性。政府出台一项政策，就意味着与公众立下一个契约，这个契约必须得到政府本身和社会公众的共同遵守。政策的执行行为作为政府决策的延续和实现载体，要以行为规范化为首要前提以保证政府执行能力的发挥。政府行为规范化和合法化，政府才有信用可言。政府行为决定着政府信用，政府信用目标又影响和约束着政府行为。

第二，政府行为是公众衡量政府公信力的重要指标。公众视野下的政府公信力主要体现在公民对政府行为的信任程度。政府为表明自己的价值观念、执政思路和工作作风，通过对社会公共事务的规范管理，展示形象，彰显诚信水平。社会公众就是根据这种形象和声誉衡量政府公信力的强弱，并相应做出对政府信任或不信任的选择。政府的行为符合公众的意愿，行政方式合理合法，讲信用重承诺，公众就会信任和支持政府，并且会自觉自愿地配合政府，政府的行政行为就会顺利，同时也能节约行政成本，提高行政效能，并为社会公众提供更多更优质的公共产品和公共服务，政府公信力也随之提高。

二、提高政府公信力要“有所为，有所不为”，保证政府行为的有界性

长期以来，我国政府惯于通过计划手段干预和操纵社会生活领域。这在一定程度上导致政府行政效率低下，行政行为缺乏有效监管和约束，影响到政府形象和信用水平。政府改革和公共行政的科学化，要求政府职能从“全能政府”向“有限政府”转变，从原有的“全包全揽”转变为“做市场不能做的事情”，改变过去由政府单方面行使权力解决社会问题的管理方式，致力于政府与市场、政府与企业、政府与社会之间互动状态的构建与实现，从而达到政府行为的优化。坚持有所为有所不为，将更多的精力集中到转变政府职能和提升政府效能上来。

政府职能的有限性，决定了政府行为的有界性。一是市场调节能够解决的，要充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，政府不要干预，通过企业的自主经营，实现社会主义市场经济的公平和有序竞争；二是政府“管不了、管不好”的社会活动，应积极培养和借助社会中介组织的力量，通过协同和合作的方式，安定社会公共秩序，实行公共治理模式；三是需要政府担当的管理事项，应在明确管理目标和管理规则的前提下，依据相应的法律和制度，通过政策引导、法律规范、信息咨询、公共服务等手段，将政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，逐步建立起职责明确、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制和工作机制，为经济发展提供良好的宏观环境，为构建社会信用体系起示范作用。

三、提高政府公信力要取信于民，维护政府行为的诚信度

具有公信力的政府不等于不犯错误的政府，但一定是诚实守信的政府。提升政府公信力，建设诚信政府要求政府能够取信于民。诚信行政是政府在管理社会公共事务中的自觉意识和行动，也是社会组织和民众对政府信誉的价值判断。言必行，行必果，为人如此，为官为政更应如此。政府信用是政府公信力的核心内容，而政府公信力的本质就是言行果的统一。近年来，“瓮安”事件、“虎照”事件以及“躲猫猫”事件等越来越多的公共事件，一度成为社会关注的热点问题，某种程度上给社会带来了不安定因素。一系列的社会公共事件背后，暴露了一些地方政府在处理公共事件上存在着失信于民、缺乏诚信度的问题。

因此，提升政府公信力，规范政府行为要坚决杜绝一些不切实际的政府承诺，杜绝弄虚作假、欺报瞒报等行为，以诚待民。政府在实际的行政管理活动中，一是要统一思想，内外一致。讲诚信的政府在管理国家社会事务和自身行政管理事务上应该是一致的。政府公务人员应增强信用行政、依法行政的自觉性，在行为上应实事求是，做社会信用的表率；二是要言行一致，取信于民。要通过合理合法的途径和方式实现对社会的承诺，树立诚信政府的良好形象，赢得民众的信赖；三是要前后一致，政策稳定。政府的政策保持一定的稳定性和连续性，不能无端变换，朝令夕改。即使出于客观原因必须变更，也应采取相应的配套措施，减少因政策的急剧变动给公众带来的损失。

四、提高政府公信力要依法行政，强化政府行为的法治性

建设政府公信力的基本前提是政府行为的合法性。[2]改革开放以前，我国政府机关主要依靠行政命令对国家事务和社会公共事务进行管理，政府的行政行为建立在政策的基础之上，往往以自身权威彰显其合法性。随着经济发展和政治体制改革的深入，依法治国，依法行政逐渐成为政府改革的必然选择。党的十五大把依法治国提到了“党领导人民治理国家的基本方略”的高度，特别强调“一切政府机关都必须依法行政”。

依法治国前提下的政府公信力建设，要求进一步提高政府公职人员依法行政的能力，只有通过依法行政，才能为政府行为提供合法性资源。推进依法行政，实现政府行为的法治化要求政府以法律为主要手段对国家事务和社会公共事务进行管理，政府的行政行为要以法律为根据。一是各级政府的行政行为要合法。各级地方政府只能在法律授权范围内运用权力进行政府管理活动，任何作为或不作为的内容都必须依据法律法规进行，任何违反法定权限的政府行为都是无效或可撤销的政府行为。二是政府行为要依据法定程序进行。行政程序化既增加了政府行为的透明度，又保证了行政过程中政府行为的公正合法性，是政府行为法治化的核心和关键。行政程序化就是将政府行为过程置于法律的监控之下，不按程序或颠倒法定程序的政府行为应是无效政府行为。三是政府行为责任要法律化。一方面要通过法律明确地方政府的责任主体、责任形式，确保政府做到权责一致，另一方面要通过法制对政府行政行为的合法性进行监督，对不合法行为通过相应的法律规定予以处理和追究。法治是现代政府的基本价值追求和政府行为规范化的基础。政府行为的法治化是政府行为规范化成果得以持续的保障，也是提升政府公信力的制度基础。

五、提高政府公信力要责任行政，加强政府行为的责任性

公众对政府的信任，需要政府行为的法治化保障，同样也需要政府行为的责任化来培育。政府能否获得公众的信任，关键在于政府是否承担和履行了应尽的职责。政府公务人员行使公共管理权力进行管理，必须对行为承担责任。如果行政活动可以随心所欲而无须承担责任，必然会损害公众及其他社会组织的合法权益，并将整个社会引向无序状态。当前，我国有些地方政府和某些领导干部，为了突出政绩，建起了一批批的“政绩工程”、“形象工程”，某些政府部门尤其是行政执法机关，行政不作为乱作为现象明显增多，使得公众合法权益难以得到及时有效的保障，在相当程度上损害了政府的形象。政府权力滥用的行为实际上是政府行为缺乏责任性的表现。传统的行政是免责行政，对于因为不法或不当行政行为而受到侵害的公民而言，只能通过申诉、上访、上告等单方面的方式请求纠正，无法对行政不作为、乱作为进行责任追究。随着社会转型和民主政治的发展，现代行政逐渐演进为责任行政，即政府机关及其工作人员依法行使行政权力管理公共事务时，相应地必须承担公共责任，只有这样，政府的行政行为才能更趋规范，执政为民、诚信于民，提升政府公信力才不会成为空话。

提升政府公信力，强化政府行为的法制性，要求政府及其公务人员对自身的行为不回避，不掩盖，并且要坚决对失范行为的相关责任主体予以追究。[3]

第一，权责一致，接受监督。明确政府行政机关及其工作人员的权力、职责和义务，按照权力“取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”的要求，加强对行政执法过程中自由裁量权的规范和约束，保证行政行为适当规范、职权行使过程有据可查、结果公平公正。同时加强对权力行为的监控和监督。各级政府及公务人员要自觉接受党委、上级领导和社会公众对涉及财权、物权、事权的重要环节的监督。

第二，有责必问，失责必究。2004年，温家宝总理在十届全国人大四次会议的《政府工作报告》中指出：“要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”政府机关工作人员的行为及其后果违反了行政法或刑法，就必须受到行政处分或刑事制裁，特别是对有失责、失职、渎职行为的主要领导干部进行问责、引咎辞职、罢免等责任追究。对政府机关及其公务员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，要依法予以行政赔偿。

六、提升政府公信力要政务公开，提高政府行为的透明度

讲诚信负责任的政府在社会事务的管理中应当是公开和透明的。公开透明的政府形象和权力运作方式，对于提升政府权威、增加凝聚力的作用是毋庸置疑的。政府是公民让渡出来的权利集合体，代表着每一个成员的利益，政府与公民的委托代理关系决定了每一个公民都有权获得与自己利益相关的政府政策的信息，相应地政府也有义务让社会公众了解政府机构的设置、人员安排、职责权限、权力的运行规则和方式。政府是否对公民公开信息以及信息公开的程度都将直接关系到公民权利的实现，政务公开是联结政府公开与公众知情权的有效纽带，不仅沟通了政府与公众的关系，也提供了双方信任的基础。因此，政府应积极推进政务公开，进一步加大公开和透明的力度，树立政府信用形象，推进信用建设。

第一，切实推行政府信息公开。政府信息公开是政务公开的重要内容。推行信息公开要围绕社会广泛关注、事关群众切身利益的重大事项，扩大公共信息的公开力度，同时要拓宽社情民意表达渠道，建立健全社会热点跟踪机制，及时回应群众呼声，增强公开的针对性，维护人民群众合法权益。

对重大生产安全事故、食品药品安全事件、群体性事件等，各级政府和相关主管部门要及时准确发布权威信息。要正确对待和积极受理公众申请和反馈信息。通过建立政府内部信息处理的沟通协调机制，规范工作规程，明确申请的受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求，合理设置工作程序，明确责任分工，对申请人的申请事项进行科学合理评估，不回避矛盾，并要及时回复。

第二，逐步实现透明和民主决策。政府决策是行政的核心与关键环节，也是提升政府公信力的首要环节。政府作为公共政策的制定者和实施者，其决策行为直接影响经济社会发展全局，关系人民群众的切身利益。[4]

在党的十七大报告中明确提出要推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。这就要求政府在决策过程中要严格依法公开，明确规定公众参与的内容、方式、途径，防止决策的随意性、主观性，引导群众有序参与，切实保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

对重大事项采取集体决策的方式，广泛征求公众和利益相关人意见，健全重大事项决策规则和程序。

积极培育和运用第三方研究咨询组织参与政策决策的评估与论证，不断完善专家咨询和评估制度，对专业性、技术性较强的重大事项进行必要性、可行性、合法性论证，使决策更加科学合理。

要加强沟通，有效回应民意，在沟通中取得共识，在共识中进行决策，在决策实施中实现互信。加强教育引导，加强对公共决策相关知识的宣传，激发公民参与政府决策的主动性、自觉性和主体责任感。

第三，深入推进办事公开。办事公开是政务公开的一项重要内容，也是政府履行管理职能、规范政府行为的基本要求。

推进办事公开，要把公众关注、涉及公众切身利益的热点难点问题作为重点，要对公开的内容和程序进行规范。一是公开的内容要具体。政府各职能部门要根据本部门职责和管理目标，广泛听取公众意见，明确办事公开的内容和程序，做到具体、细化，满足公众的实际需要，充分保障社会公众的知情权、参与权和监督权。二是公开的程序要便于操作。要抓好办事公开载体建设，借助电子化、信息化手段，重点是建设好互联网信息服务平台、热线沟通交流平台、行政服务中心公开办事平台和便民服务网络平台。要不断创新办事公开的措施，切实提高服务效率和服务质量，方便公众。三是公开的过程要开放透明。既要公开办事依据、办事结果，又要公开办事过程，努力实现全面、全程公开，营造公开透明的办事环境。

总之，推进政府行为的规范化建设是提高政府公信力的重要环节，也是当前建设和谐社会必须解决好的课题。建设信用政府，要以自我革新的勇气和实际行动来推进政府公信力的建设。规范政府行为是政府与时俱进、实现改革目标的自律过程，需要政府在公共管理的实践中坚持不懈地努力和探索。

[1]王茜，张子礼.理念·制度·行为——政府公信力的三要素[J].山西师大学报（社会科学版），2007，(6).

[2]李洁.论现代化进程中的政府行为合法性[J].法制与社会，2009，(4).

[3]吴威威.良好的公信力:责任政府的必然追求[J].兰州学刊，2003，(6).

[4]周志忍.政府行为规范化与公共政策[J].国家行政学院学报，2001，(4).

[责任编辑：王慧慧]

D630

A

1008-8466（2010）03-0054-04

2010-03-26

郝玲玲（1981—），女，吉林省吉林市人，吉林大学行政学院博士研究生，主要从事领导科学、政府管理创新理论与实践研究。