美、日地方政府债务管理及其对我国的启示

马金华， 李国锋， 谢兴春

（1.中央财经大学 财政学院副教授、博士后、硕士生导师，北京 100081）

（2.中央财经大学 财政学院博士研究生，北京 100081）

（3.中央财经大学 财政学院硕士研究生，北京 100081）

美、日地方政府债务管理及其对我国的启示

马金华1， 李国锋2， 谢兴春3

（1.中央财经大学 财政学院副教授、博士后、硕士生导师，北京 100081）

（2.中央财经大学 财政学院博士研究生，北京 100081）

（3.中央财经大学 财政学院硕士研究生，北京 100081）

地方财政困难和债务危机是当前我国财政领域的一个突出问题，通过分析我国当前地方政府债务管理的现状，详细阐释美国和日本的地方政府债务管理特点和方式，认为我国应该从制度上建立健全完善的地方政府债务管理组织架构、债务预算管理模式和债务信息公开披露制度等。

地方政府；债务管理；启示

目前，地方政府举债在当今世界各国已是一种普遍现象。虽然我国法律上不允许地方政府直接发行债券，但地方政府举债在实际中却也普遍存在。如何加强管理地方政府债券成为一个焦点问题，研究美国和日本的地方政府债务管理，将对我国的地方债务管理具有重要的借鉴意义。

一、我国地方政府债务管理现状分析

地方政府债务是指地方政府作为债务人承担的债务。它与中央政府债务相对应，是地方政府在经常性财政收支不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，根据本地区社会经济发展状况和资金短缺程度，在承担还本付息责任的基础上，按照有关法律的规定向社会发行的债务。我国各级地方政府债务的内容可以从以下五个层次的债务来初步理解：（1）地方政府的债务收入，是指地方政府各职能部门通过信用手段取得的财政收入。（2）准地方政府性债务，主要是指各级地方政府职能部门所属机构或单位举借的用于地方公共支出的债务。（3）地方政府的欠款和挂账。地方政府的欠款和挂帐实为赤字，因而是必须由地方政府加以弥补的债务。（4）地方政府担保的债务。它是指各级地方政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或债券的发行，包括经地方政府批准，由国有经济单位以政府专项预算等作担保的各种借款。（5）社会性负债。主要是指地方国有企业难以偿还的债务或社会保障资金的缺口，以及某些金融风险的转嫁。

（一）我国地方政府债务的整体特征

尽管我国的预算法不允许地方政府举债，要求地方政府必须做到收支平衡，略有结余，但事实上，地方政府的债务却客观存在。虽然近几年地方各级政府都在努力控制、化解地方政府债务，但地方政府债务增长的势头仍在继续，并呈现出如下整体特征：

第一，债务总量不清，资金数目庞大。从一些数据来看，中国地方负债数目惊人，2009年10月，据国家发改委透露，全国地方政府债务超5万亿元。造成巨额的地方政府债务最根本原因是我国地方政府债务在20多年的经济体制转轨中逐渐积累，其来源复杂，既有地方政府举借和担保而产生的直接债务，又有经济社会风险向政府转嫁而形成的或有债务，常年日积月累形成庞大的数目。债务总量不清的主要原因首先是或有债务自身的特点，在技术上，不易准确把握其数量，在管理上，没有统一的管理机构甚至统计口径。

第二，或有债务所占比重大，潜在的债务风险巨大。在我国地方政府债务的构成中，或有债务占极大比重。近年来各地为加快经济发展，用于加大基础设施建设、支持国有企业改革、社会保障制度的改革等方面的投资迅速增加，政府在这些领域的贷款担保增速较快，产生大量政府隐性债务和转轨成本，形成大量难以化解的或有债务。

第三，主体分散，涉及面广。地方政府的举债行为普遍化，不仅各个省、自治区、直辖市不同程度地负有不同种类的债务，各个市、县、乡镇各级基层地方政府均有不同形式的举债或欠账行为。从政府债务涉及的行为主体看，既包括政府和政府部门，也包括地方金融机构、企事业单位、职工个人和农民，可见债务渗入各级地方基层政府，成为不可忽视的财政问题。

第四，转化率高。近年来，一些企业经济效益普遍下滑，致使由政府担保的债券及各种贷款的出现难以偿还的问题，政府隐性或有债务转化为显性直接债务的概率急剧上升，财政运行风险加大。

第五，债务利息高，贷款周期长，偿债率高。地方政府债务中有一部分借贷款的利率远高于一般的市场贷款利率，这是因为地方除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款，这些款项借贷时通常利率较高，造成我国政府部门债务利息较高，我国地方政府债务中长期贷款所占的比重较大，主权外债和国债转贷资金贷款的期限大多在10年以上，且在地方政府债务总量中也占有较大比重。我国地方政府直接显性债务就占财政收入的20%以上，超过了债务偿债率的安全界限，使政府背负着沉重的负担，影响政府财政政策的良好执行。

（二）我国地方政府债务管理的基本特征

面对如此庞大的地方债务，地方政府债务管理问题就具有举足轻重的地位。但现实是当前我国地方政府性债务管理严重滞后于地方政府债务发展的需要，成为地方政府债务面临的最大风险。从债务资金运行的各环节看，我国地方政府债务管理主要呈现以下基本特征：

首先，举债分散，决策不严。由于缺乏国家统一的规范，各级地方政府的举债决策分散，有的项目的举债决策权在国家发改委，有的分散在各主管部门，有的则由举债单位自行掌握，体现更多的是行政长官的意志。举债主体主要考虑的是如何快速有效地筹集资金，而没能长远地考虑偿债能力和财政的承受能力。同时由于《预算法》中对地方政府发债权的禁止，地方政府举债也就不需要通过财政部门的审核，脱离了地方人大的监督，更没有严格统一的管理。因此，不规范的举债形式大量存在，这加大了管理难度。

其次，债务管理机构分散，管理基础薄弱。目前各级地方政府均缺乏一个统一的组织机构来全面管理地方政府债务。尽管地方财政部门在制度上被明确授予全面管理政府债务的职能，但事实上地方财政部门只对部分直接由财政部门偿还的债务如：国债转贷、外债、专项借款、农业综合开发贷款、财政周转金等进行管理。不仅如此，财政部门内部的债务管理职能也被分割到多个处室，它们之间又往往缺乏密切配合和协调。在财政部门外，一些政府部门具有某些债务的管理权，如发改委对投融资领域政府债务的管理权，一些地方临时成立的各类与债务管理有关的领导小组，贷款资金管理委员会等享有部分债务的管理权，等等。分散的管理很难对债务的风险有一个统计表的准确的认识，无疑加大了地方政府债务管理的风险，减少了债务管理决策的科学性。

再次，偿债意识不强，偿债制度不健全。在偿债问题上，债务拖欠已经成为地方政府通常采用的手段，拖欠的债务也成为地方政府债务存量的重要组成部分。地方政府利用各种手段逃避或转嫁偿债义务，如频繁变换银行账号、隐藏收入、行政干预法院公正执法等；有的地方政府为转嫁其所属国有企业的债务负担，通过破产、分立重组、合资、租赁等方式帮助地方国有企业逃避银行债务；某些地方政府还借地方银行的股份制改革或民营化之机，通过行政手段，向民营企业转嫁本应由地方政府承担的金融风险。当地方政府的债务无法拖延时，地方政府往往从其他支出渠道临时抽调资金、或者通过举借新债，或挤占、挪用专项资金，甚至以向公务员集资，拖欠公务员工资的方式来偿还。各级地方政府缺乏真正的偿债管理制度，除一部分省市政府建立起偿债准备金外，大多数县级政府至今仍未设立偿债准备金。当债务无法偿还时，地方预算资金更加紧张。

最后，管理手段单一，法律法规有待完善。目前从中央到地方对于地方政府债务管理都采取了一系列的措施，但主要沿用的还是传统的行政手段。近几年来，通过颁布法律规章来规范债务管理是我国部分地方政府采取的一种管理方式，其中关于乡村两级债务化解的管理办法占到了较大比例；其次是外债管理办法、专项借款管理办法和偿债准备金管理办法；而对地方政府债务进行全面管理的法规则较少。而且法规或办法几乎都是由地方政府制定并颁布的，法律效力和强制力低，执行上大多进展比较缓慢。

由于我国缺乏严格有效的地方债务监管机制，地方政府举债的不规范行为给地方财政造成了巨大的隐患和风险，扩大了地方财政运行的不确定性，带来潜在的财政金融风险，甚至影响政治及社会的稳定。

二、美国和日本地方政府债务管理情况

据统计，世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。总的来说，地方政府举债方式主要有两种：一是发行地方政府债券；二是向金融机构借款，但一般都要求地方政府不得向其所属金融机构借款。在允许地方政府举借债务的同时，无论是联邦制国家还是单一制国家，都建立了较为完善的地方政府债务管理体制和风险控制体系。现将美国、日本两国地方政府债务管理情况介绍如下。

（一）美国地方政府债务管理

美国州和地方政府主要通过发行市政债券举债，同时辅之以银行借款和融资租赁。美国市政债券是以政府信用作为担保，由州、城市、城镇、县及它们的授权代理机构发行的债券，用于一般市政支出或特定市政项目融资。市政债券始于19世纪20年代，当时美国城市的大规模建设需要大量资金，但由于美国联邦预算和地方预算是各自独立编制，地方政府不得不自行设法融资，地方政府的发债积极性非常高。后来，随着美国西部开发和铁路建设的推进以及大规模的基础设施建设，地方政府债务急剧增加，市政债券市场迅猛发展。

根据信用基础的不同，美国市政债券分一般责任债券和收益债券。一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保并以政府财政税收为支持的债券，通常以政府的税收能力为偿债基础。而收益债券由为建设某一基础设施而依法成立的地方政府代理机构、委员会或授权机构发行，通过有偿使用这些公共设施的收入来偿还债务。收益债券的风险往往比一般责任债券的风险大，利率高。市政债券市场已经成为美国各州、县政府以及下属机构筹集公共事业所需资金的重要市场，与股票市场、国债市场以及企业债市场并列为美国四大资本市场。市政债券的发行方式主要有两种：公募和私募。市政债券具有以下几个显著特点：（1）税收减免。在美国，市政债券的突出特点就是其利息收入可免缴联邦税或者州所得税，对于高税收入者意义重大。（2）期限长。市政债券的期限可长至三四十年，这样可以更好地同基础设施项目相匹配。（3）信用度高。在美国，市政债券的信用等级只低于联邦政府债券，是一种准国债。随着保险公司的加入，市政债券的投资更加安全和可靠。从1940年到1994年，美国市政债券的违约概率仅为0.5%。（4）市政债券的税后收益率比联邦债券高。通常来说，债券信用等级与债券利率呈反方向的变化关系，债券信用等级越高，债券利率就可以定得越低。虽然联邦政府的信誉要高于州和地方政府，但由于市政债券享受了免税待遇，市政债券税后收益率要高于联邦政府债券，所以市政债券的利率低于联邦政府债券的利率。（5）流动性高。美国的市政债券市场己经具备相当的深度和广度，它在转让过程中随时可以被吸纳和接受，具有很强的流动性。（6）与保险结合。美国市政债券的发行业务与债券保险相结合。如果债券发行者在债券到期时无力偿还债务，通过市政债券的保险，便能够保证债券到期时投资者获得所保债券的本息，这样大大降低市政债券持有者的投资风险，并能保证市政债券的顺利发行。

美国政府为了有效应对地方政府债务风险，逐步形成了以法律法规行政监控、信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度为主要内容并接受监管机构监督的风险控制框架。美国的市政债券具有完善的信用评级制度，投资者通常依靠评级机构的信用评级来判断一种市政债券的信誉。政府也建立了严格的信息披露机制，市政债券的发行者必须向投资者提供准确有效的信息，保证投资者能够合理地理解和评价所要购买的债券。同时，政府也建立了市政债券的保险制度，市政债券的保险是指在债券发行人实际未支债券本息时，由保险公司承担偿付的义务。美国市政债券的保险业务始于1971年美国市政债券保险公司的成立。目前已有数十家专业的市政债券保险公司，并成立了行业性组织“金融担保保险协会”。

（二）日本地方政府债务管理

日本是一个单一制国家，地方政府债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。在日本，地方政府分为都道府县和市町村两级政府，地方公债是日本地方债券制度的主体，是地方政府直接发行的债券，是日本地方财政收入的第三大来源。目前，日本地方政府债务的发行主体为都、道、府、县以及市、町、村等。除此之外，一些特别地区、地方公共团体联合组织以及地方开发事业等特殊地方公共团体也可以发行地方公债券。

日本地方公债大体可以分为普通债券和公共企业债券两大类。普通债券是由日本地方政府直接发行的债券，其中既有都道府县发行的，也有市町村发行的。公共企业债券是由一些特殊的国营法人发行的债券，这种债券一般都是由政府担保支付本息，所筹集的资金一般也用于执行政府的经济政策。日本地方政府公债的发行方式分为证书借款和证券发行两种。证书借款指地方政府不发行债券，而以借款收据的形式筹借资金，这是其地方公债发行的主要方式。证券发行主要有募集、销售、交付公债三种形式。政府规定，地方政府债务可以用于资本性支出、建设性支出及其他特定用途，但不能用于经常性支出。

为了防止地方政府滥发公债，日本政府对地方公债的发行实行严格的地方公债计划和协议审批制度。日本地方公债发行的批准权在中央政府，由大藏大臣与自治大臣协商来制定，具体由负责地方政府事务的自治大臣审批。日本对各地方政府举债实行严格的协议审批制度，以控制债务规模。《地方自治法》第二百五十条规定：现阶段地方公共团体在地方政府债务的发行方式、利率、偿还方式等方面，必须获得自治大臣或都道府县知事的许可，其具体程序为：地方政府要求发行债券时，要事先向自治省申报，提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，在同大藏省协商后，统一下达该地区的发债额度。自治省与大藏省不仅共同制定政府发债计划，还确定发债方针。发债方针的重点是确定当年不准发债的地方政府和限制发债的地方政府的名单。

同时，为了保证政府公债资金的顺利发行和合理有效利用，日本公债资金的来源和使用过程都要受到审计机构的监督。日本审计机构主要由国家会计检察院和地方监察委员会构成。会计检察院是日本的最高审计机关，属于国家行政序列，但独立于内阁，不受政府干涉，负责对中央收支决算及法律上规定的会计事项进行审计监督；地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，对每一审计对象，监察委员会分别出具一份审计报告，直接提交给国会或委托审计的政府部门。因此，审计对政府控制债务规模和防范债务风险具有重要意义。

三、美国和日本地方债务管理对我国的启示

鉴于我国目前地方政府债务管理中的诸多问题，应该借鉴美国和日本在地方政府债务管理中的成功经验，从制度上防范和控制财政风险，加快地方政府债务管理体系建设。

（一）建立完善的法律法规体系

从美、日两国的特点来看，完备的法律法规对地方政府债务管理来说是必不可少的。地方政府从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还都应该有明确的法律规定。我国应该制订《公债法》或《地方公债法》，并相应修订现有的《预算法》和其他相关的财政法规。按照市场经济体制与分税制的客观要求，在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，逐步建立规范的地方公债制度，允许地方财政发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金，是规范我国地方政府债务融资行为的必由之路。同时，为了确保债券发行及依照法定程序进行，我们可以借鉴美国等国家经验，运用市场约束手段对其举债后的行为进行监控，依靠债券市场中信用评级机构以及金融中介、社会结构的力量，对地方政府信用进行评级，对于监控地方政府债务风险也能起到积极作用。

（二）建立完善的政府债务管理组织架构

根据国外的经验，为了确保政府债务安全运行，应该建立完善的政府债务管理架构，它一般由以下几个机构组成：债务管理决策机构、债务管理执行机构和债务管理监督检查机构。债务管理决策机构是地方政府债务管理体系中的最高权力机构，应该由政府主要领导或者分管领导担任主要负责人，成员由政府各部门领导组成，主要负责审定本级政府债务管理工作的方针、政策和规章制度；审定政府债务的规模结构、举债投向和风险控制目标；决定政府债务管理工作中的重要对策和措施。财政部门是政府债务管理中的执行机构，应该严格执行管理决策机构的决定，保证公债的顺利发行和资金的合理利用。为了防止公债的滥发和资金的滥用，应该分别建立内部和外部监督检查机构，对政府债务的运行情况实行监督检查，使公债的发行达到预期的目的。

（三）建立完整的政府债务预算管理模式

在我国，地方性债务的管理权，并没有随着地方债务的发放权，发放到地方政府。由于地方政府能力有限，不可能应付地方性债务管理中出现的所有问题，所以中央政府必须加强对地方政府债务管理，把地方政府债务风险纳入财政预算管理。编制政府债务预算是将政府债务纳入预算管理核心内容。政府债务预算是财政复式预算的有机组成部分，它主要包括两个部分：一是举借政府债务收支预算。它反映预算年度直接或转贷举借政府债务资金的来源和结构投向情况。二是偿还政府债务收支预算。它反映预算年度政府用于偿债的资金来源和支出情况。鉴于当前地方政府债务形成机理较为复杂，全国不仅缺乏统一标准的预算编制依据，而且地方各级现有政府债务的统计数据也不完整，为此，编制地方政府债务预算的前提应由各级财政部门对本级政府债务先进行清理核实，开展试点或者试编工作。可先将政府偿还刚性债务的外国政府贷款、国际金融组织贷款、国债转贷款、中央专项借款和农业综合开发借款等列入地方政府债务预算的试编范围。对列入预算的偿债资金实行专项管理，保证政府债务偿还工作的有序进行。

（四）建立科学的政府债务预警体系

从国外的实践看，建立监测债务风险的指标体系对债务管理具有重要意义。合理确定地方政府债务规模是管理地方政府债务的有效手段，并可以在此基础上建立科学的风险防范和预警机制。当前，我国局部地区已经存在发生债务危机的隐患，为避免这种隐患转变为现实的风险，应当尽快采取强有力的控制措施，建立预警机制。地方政府的债务预警指标体系设计可以分为：直接显性债务预警、直接隐性债务预警、或有显性债务预警、或有隐性债务预警。其中后三者的难度较大，主要是获取准备的债务数据十分困难。但先建立并运行直接显性债务预警系统还是可行的因为直接显性债务与财政预算支出关系密切，无论是相关指标还是分析风险所需的数据都具有现实意义，这可以用反映财政收支状况及债务状况指标来设计。然后视地方各级政府债务管理程度逐步建立完善其它三种政府债务预警系统。

（五）建立健全地方政府债务信息公开披露制度

健全地方政府债务信息公开披露制度，提高财政透明度，依靠社会公众的力量对地方政府举债行为进行监督。从美国、日本的经验看，如果公众对政府的收支状况一无所知，公众就难以约束政府将资金投向可以使官员的家族或朋友获利，或者承诺支持他们竞选运动的项目。建立债务信息公开制度，将要求地方政府编制资产负债表，将其负债及其偿还情况向公众公开、透明化，通过政府会计制度改革，对地方政府债务进行更为科学合理的确认及计量，再配合以相应的问责制度，从而为督促其更科学、有效地运用债务资金，防范债务风险起到积极作用。

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The Debt Management of Local Governments of the United States and Japan and Its Enlightenment to Our Country

MA Jin-hua LI Guo-feng XIE Xing-chun

Local financial difficulties and the debt crisis is one of China’s current outstanding problems in the financial area. This paper analyzes China’s current status of local government debt management,explains in detail the United States and Japan, local government debt management characteristics.China should establish and improve the system of government debt management, organizational structure,budget,debt management and debt information the public disclosure system.

local government;debt management;enlightenment

F812.2

A

1673-8616（2010）01-0041-05

2009-11-15

中央财经大学211工程三期资助项目《我国地方政府性债务问题研究》的阶段性成果

[责任编校：李君安]