从“群众参与”到“公民参与”——转型期我国城市社区参与模式的“革命性”转变

虞崇胜 , 张 星

（1.武汉大学 政治与公共管理学院教授、博士生导师，湖北 武汉 430072）

（2.武汉大学 政治与公共管理学院硕士研究生，湖北 武汉 430072）

从“群众参与”到“公民参与”
——转型期我国城市社区参与模式的“革命性”转变

虞崇胜1, 张 星2

（1.武汉大学 政治与公共管理学院教授、博士生导师，湖北 武汉 430072）

（2.武汉大学 政治与公共管理学院硕士研究生，湖北 武汉 430072）

“群众参与”模式是建立在国家与社会高度统一、国家对资源的高度控制和垄断基础上。“群众参与”往往是出于国家政权建设的需要或者更准确地说是社会整合和社会控制的需要。而在社会转型期，国家与社会逐步分离、市场经济唤醒了民众的利益意识和权利意识、“单位人”开始向“社区人”转化。在实行社区自治，建设基层民主的背景下，政治、社会、经济的诸多变化要求社区参与模式的“革命性”变革，即从“群众参与”走向“公民参与”。

群众；公民；群众参与；公民参与；社区自治

“所谓城市社区自治，是指不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程。”[1]从政治学意义上看，参与一般包括三个基本要素，即“谁来参与”（参与的主体）、“参与什么”（参与的客体）和“怎样参与”（参与的途径或者说模式）。要准确把握社区参与的概念，就需要以这三个要素为基础，分析探讨社区参与的内在结构。社区参与的（微观）主体是“群众”还是“公民”，社区参与的模式是“群众参与”还是“公民参与”，不仅涉及的是“谁来参与”的问题，而且可以说是与整个参与的过程密切相关，决定着参与的性质和质量。本文通过“群众”与“公民”概念的辨析以及结合历史与现实的具体分析，笔者发现：“群众”无法成为社区自治的主体，而“公民”才是政治语境下“社区自治”的主体；社区自治需要的是“公民参与”而不是“群众参与”。

一、“群众”、“公民”与“社区自治”的概念分析及相互关系

从政治学的角度看，“‘群众’是‘人民’的不彻底的具体化，是‘臣民’向‘公民’的过渡环节”。[2]在中国古代社会的语境中，“群众”概念指许多人的聚合体。群众概念是单纯的描述性概念，并不含有价值判断，没有褒贬，甚至也没有政治意义，并不特指某种政治角色。在政治内涵上，当代的群众概念在一定程度上继承的是传统社会的“民”的概念，在中国古代政治中，“民”常被视为国家之本。如《尚书·五子之歌》中说：“民惟邦本，本固邦宁”。但在实际政治运作中“民”又是作为“君”的对立面出现，处于受治者的地位。“‘民主’即‘民人之主’，就是‘君主’”。[3]即在政治共同体中，“君”为“民”主，“民”是受治者。当代的“群众”概念更多地继承了传统“民”的概念中消极、被动、受治者的涵义，在权力结构中处于在下者的地位。在一定意义上可以说，它是传统的“民”的臣民内涵的延续和蜕变。在我们日常所见的几对关系中，如政党—群众、政府—群众、领导（领袖）—群众、干部—群众等，群众总处于在下者的地位。不过与古代社会的“民”相比，在其上者已经不是传统的君主和朝廷，而是党（先锋队）、政府、领导（领袖）、干部等。从理论上说，他们不是群众的主人，不是外在于群众、与群众对立的，而是与群众一体的，代表着他们的利益。这样看来，当代中国政治话语中的“群众”概念是传统文化中的“民”与西方传来的“人民”相嫁接后，安顿在传统术语“群众”的外壳之中而形成的。[4]

从一般意义上讲“公民”是指具有一个国家国籍，依据法律规定享有政治权利和承担义务的人。政治学意义上的“公民”概念，是指参与公共事务从而在政治国家中具有自主性的个人。“公民”的概念诞生于古希腊的城邦政治中，其发端伊始就与特定的权利、平等等价值相联系。如亚里士多德认为“凡有权参加议事和审判职能的人，我们就可以说他是那一城邦的公民”。[5]从中世纪末期起，个人开始从整体中分离出来；到17～18世纪社会契约论者那里，独立、自由和平等的个人成为国家的基础，也是构成人民或政治共同体的基本单元。这样，理论上抽象的自然人，在政治生活中具体化为公民；法理上人民的最高主权，与实际政治生活中公民对最高统治者的选举和控制相结合。因此，“公民”被认为是人与人之间的交往中除“市场”外的一个重要空间——“政治”空间的“人”。在这个空间里，“公民”是政治权利和义务相统一、具有独立政治人格和独立政治行为能力的主体。

在中国，“公民”一词是“舶来品”。中国古代并没有公民的概念。在辛亥革命成功后，人民主权的观念虽然深入人心，但在《临时约法》和其它相关法律文件中曾将“国民”与“人民”混用，“人民”具体所指不详。[6]人民主权在实践中没有具体落实为公民的政治权利。在革命战争年代及社会主义建设初期，“人民”是用来区分“敌”、“我”；“群众”作为“人民”的具体化，是用来依靠、领导和教育；而“公民”却是缺位的。因此，美国芝加哥大学政治学教授邹谠认为：中国与西方建立国家的基础不同，西方资产阶级国家是建立在公民概念的基础上，而中国革命是建立在群众公民的基础上。[7]

通过以上分析我们可以看出，在中国的政治语境下，“群众”通常是“人民”和“公民”的代言词，而实际上“群众”概念是与“公民”概念有着很大的不同。其最大的不同在于两者的政治地位不同，公民是国家的主人，全体公民构成国家的主权者；国家是公民的共同体，每个公民是其平等的一员（党员、官员、干部、群众首先都是公民）。而“群众”并却不是政治共同体中平等的一员，而是被置于“上—下”关系模式中的下位者。在参与政治的过程中，它是消极被动的一群、是政治动员的对象。而对于社区自治而言，“基层自治的先决条件是：个人必须自主……个人是自主的社会才可能是自治、国家才可能是共和的”。[8]如此，缺乏独立政治人格和平等的政治地位的“群众”是难以成为“社区自治”的主体的。

二、传统的社区参与模式——群众参与

中国共产党的历史，既是一部革命史，也是一部动员史。在革命战争年代，由于革命和战争的需要，中国共产党独创了群众参与模式，发展了一套完整的动员技术。[9]群众参与是政党和国家动员之下的组织化参与，群众作为支援战争和发展生产的人力资源，也作为改造与治理的对象，被纳入国家政权建设的过程之中；群众参与所发挥的功能主要不是让群众参与对自己利益有直接或间接影响的政治决策过程，也不是对官僚制进行质疑与制衡，而是发挥社会化和社会控制的功能。新中国成立后，这种参与模式被运用于社会治理的各个方面，社区参与也被打上革命时期国家动员、群众参与的传统烙印。1954年12月，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，以法律的形式把这种由居民自发创造所建立起来的群众性组织加以固定，并对居民委员会的性质、任务、组织结构、与有关部门和单位的关系以及工作方法、经费来源等作了具体规定。至1956年，全国各城市都普遍建立了居民委员会。但这一时期的社区参与沿用革命战争时期的群众动员方式，居民参与有很大程度是出于利益刺激、出于对体制和精英的认同。基层政府动员群众参与，其目的在于将群众纳入到国家治理体系中，支持现有的体制和政权，而不是赋予群众参与政策的权利、形成制约和监督国家的能力。1953年后，中国的政治体制与经济体制也开始向苏联体制靠拢，具有党政一体、政经一体、政法一体和政社一体等四个方面特点的高度集中的政治—行政体制逐渐形成。[10]计划经济体制的政治后果之一在于国家成为社会管理的惟一主体，并通过行政体系对经济社会生活实行全权化管理，各类全能型的“单位”组织则是实施这种管理的基点。单位组织通常具有三种社会职能，即政治统治、社会资源分配和社会分工。[11]在计划经济体制下，国家占有大部分社会资源并通过单位组织进行分配，直至分配到个人。这就直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩，其功能在很大程度上被社区内的单位所覆盖。而社区内各单位尽管集中在同一社区，但由于隶属于不同行业或系统，彼此之间基本上不发生横向联系；另一方面，几乎所有城市就业居民都被组织在作为政府延伸体的单位中，一切基本生活需要的满足、发展机会、政治荣誉和社会地位的获得均依赖于纵向的单位，而非其居住的社区。其结果是居民只知认同其所工作的单位，而不认同其所居住的社区，离开了单位，人们不仅无生存之资，亦无合法社会身份。

由此，我们可以看出在传统的社区参与模式下：动员群众进行社区参与往往是出于国家政权建设的需要或者更准确地说是社会整合和社会控制的需要；资源稀缺与垄断是国家动员的制度性背景，也是动员成功的根本原因；利益刺激始终是行为的主要动机之一，群众出于对稀缺资源的需要和现实利益的考量，会积极响应动员和参与到各种运动之中，其参与具有被动性、呼应性和追随性等特点；同时，由于群众被安置进一个个封闭的单位，并需在单位内部通过个体化策略来获取生存和生活资源，彼此间存在竞争关系，使分化的个体难以形成集体行动。这些既是“群众参与”的主要特点，也构成“群众参与”得以推行的主要原因。而随着改革开放的到来，社会经济发生的诸多变化使行政权力主导下的“群众参与”难以为继。

三、新的时代呼唤社区参与模式的创新——公民参与

在改革开放、建设中国特色的社会主义的新时代，政治、社会、经济及居民个体都发生了许多变化，这些变化使传统的社区参与模式日益失去赖以存在的基础，要求社区参与模式适应形势的变化而进行变革。

（一）民主政治的发展使公民参与模式获得了成长的空间

传统的社区参与模式是出自国家社会整合和社会控制的需要。而今，社区参与不仅承担着传统的社会整合功能，它还和“社区自治”及培育“公民精神”这两个重大的课题息息相关。①在中国共产党的十七大报告中，首次将包括社区自治在内的基层民主建设作为社会主义民主政治建设的重要组成部分，并首次提出要培育“公民精神”。社会民主政治的发展使仅以社会控制为根本目标的群众参与模式失去了赖以维持和继续的政治基础。在建设社会主义民主政治的过程中，国家与社会的逐步分离，释放了更多的社区自治的空间，这些空间的治理需要公民的参与。公民参与既是减少社会治理成本的需要，也是民主政治自身的发展要求。从政治学上看，社区自治的发展和成熟的过程也是社区民主发展和成熟的过程，而从民主本身的成长逻辑来看，“民主要走向繁荣，就必须被重新看作一个双重的现象：一方面，它牵扯到国家权力的改造；另一方面，它牵扯到市民社会的重新建构。只有认识到一个双重民主化过程的必然性，自治原则才能得以确定；所谓双重民主化即是国家与市民社会互相依赖着进行的转型。”因此，无论是对于推进社区自治还是对于落实基层民主，实现社区参与模式的转换都是必要的。如前所言，社区参与是社区自治的核心内容，没有居民参与的社区治理不能称之为自治，同时社区参与还是社区自治得以发展和深化的动力之源。民主政治的发展使公民参与获得了成长的空间。

（二）从计划经济向市场经济转型使公民参与获得了赖以存在和推进的经济基础

随着社会主义市场经济的发展，一方面，那种建立在权力高度集中基础上的国家分配资源的体制不复存在，驱动社区居民积极参与甚至彼此之间采取竞争性参与策略的利益驱动机制也随之成为历史。这样，社区很难再有丰富的“稀缺”资源吸引居民进行参与。另一方面，社会主义市场经济的发展使社会利益分配结构发生了根本性的变化，初次分配的权力已由国家手中转入市场手中，使人们的利益不再简单地与“单位”或社区捆绑在一起，能实现其利益、获得其所需资源的途径更加广泛，不必再事事求诸于社区。社区很难再以利益为杠杆撬动社区参与这块“大石”，社区不得不认真思考如何在市场经济这一新的利益分配格局下如何调动居民参与。这使居民在社区面前的一贯的弱势地位得以改观，使居民获得了相对平等的地位。为社区参与主体从“群众”向“公民”转换、社区参与模式从“群众参与”向“公民参与”转换提供了重要的经济基础。

（三）经济改革的深入使公民参与获得了赖以存在和发展的社会基础

改革开放30年使国家与社会之间站满了“市民”，“单位人”逐渐向“社区人”转化，随着个人利益意识、权利意识的觉醒，居民的社区参与更多的是建立在自身利益考量和发展需要及兴趣上，而不再主要是出于对体制和精英的认同上。②当下社区参与的主要成员，大部分居民由于自身利益与社区之间的关联不如以前强烈而选择远离参与的态度；而社区弱势群体如失业工人、残疾家庭等则依赖社区的低保和临时性岗位，与社区居委会结成了特定的“支配与依附的权力关系”；退休老人们许多是出于兴趣和希望散发“余热”的心理而积极参与社区活动。经过市场经济的洗礼，公民的利益意识和权利意识逐渐觉醒，他们会更自主地选择参与或者不参与社区活动。同时，他们也必然会要求自主行使其权利来维护和实现其利益，要求涉及他们切身利益的规章、制度反映其利益要求。“群众”在逐渐向“公民”过渡。公民的利益意识和权利意识觉醒，使群众参与模式失去了赖以维持和继续的社会基础，有利于公民参与的存在和发展。

（四）社区的构成的巨大变化使公民参与的形成和发展有更好的组织基础和社会环境

以前只存在单一的单位社区，国家通过控制单位进而控制个人。而现今社区至少包括有自治色彩较浓的邻里社区、行政色彩较浓的单位社区、居住功能较强的混合社区、城郊结合部社区、新开发的居住区等五种类型，各个社区所拥有的资源、所受行政权力影响的程度都各不相同。[15]随着单位制的解体、住房制度改革的深入，单位福利分房也将不复存在，私人购房将逐步增多，单位社区将不再占据社区主导地位，私家房的增多必然导致新兴的住宅小区将成为今后社区的主导类型，传统街坊社区随着城市的更新改造将逐步消失。社区从单一的单位社区向多种类型的社区的发展过程中，因各个社区所拥有的资源、所受行政权力影响的程度都各不相同，各个社区也就难以再采用统一的群众参与模式。尤其是摆脱了“单位”束缚的新型社区，居民即是房主，社区可以说是各个房主共同建立起来的，受行政权力的渗透较弱；社区的事务就是全体居民的共同事务，居民既有参与的平等地位也有参与的利益和情感需要。社区构成的巨大变化，使群众参与模式失去了赖以维持和继续的组织基础，使公民参与的形成和发展有更好的组织基础和社会环境。

（五）新兴的社区组织的兴起为公民参与提供了更广泛的参与场所和更多样的参与路径

与新型社区的日益增加相对应，基层社会中正在发育一些基层组织，如各种社会中介组织、非盈利性机构和物业管理公司也开始进驻社区。特别是在新兴住宅小区中，社区居民在对社区事务的处理上常选择组织业主委员会来进行集体行动，有些社区的业主委员会在功能上甚至有取代社区居委会的趋向。在这些新兴的社区基层组织中，参与者地位平等，参与遵循自发、自愿的原则，这完全符合公民参与的一般特征。同时，这些组织的兴盛，也使公民的利益诉求和情感需要有了更广泛的实现途径。也就是说，居民们的社区参与已不遵循国家权力设定的传统路径、已不再必然经过法定的社区自治机构——居委会。因此，这些组织为公民参与提供了更广泛的参与场所和更多样的参与路径，对传统的社区参与模式、方式和路径构成挑战。

[1]陈伟东.社区自治：自组织网络与制度设置[M].北京：中国社会科学出版社，2004：156.

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[15]于燕燕.社区自治与政府转变[M].北京：中国社会出版社，2005：91-93.

From“Mass Participation”to“Citizen Participation”——The Participating Mode of Urban Community of Our Country Was Changed in Transformation Period

YU Chong-shengZHANG Xing

“Mass participation”model was based on high integration of state and society and nation’s strong control and monopoly of resources.“Mass participation”was the needs of state construction or the needs of social integration and social control,more precisely.In society transformation,state and society are dividing gradually.Market economy awakes people’s consciousness of interests and rights.“Unit person”starts transforming to“Community person”.In the context of promoting community autonomy and constructing grass-roots democracy,various changes in politics,society and economy,ask for revolutionary changes of the model of community participation.That is from the“mass participation”to“citizen participation”.

mass;citizen;mass participation;citizen participation;community autonomy

D638

A

1673-8616（2010）01-0011-04

2009-01-05

[责任编校：张少宁]