程序消解不满：林地拍卖的运作逻辑——基于凤城市南庙村的调查

邢成举，张晓娟

（1.华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 410074；2.南开大学 哲学系，天津 300071）

程序消解不满：林地拍卖的运作逻辑
——基于凤城市南庙村的调查

邢成举1，张晓娟2

（1.华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 410074；2.南开大学 哲学系，天津 300071）

在林权改革的过程中，林地拍卖成为各级地方政府尤其是村委会获得村庄公共项目和服务的资金来源。村民对这样一种集体资源的处理方式是极其不满的，但是村里却没有人因为此事而上访或是跟村干部翻脸。在调查中发现，在林地拍卖的过程中，当地政府制定了一套形式上公正、透明的林地拍卖程序，这套程序让村民的不满无形中消解了。村民在起点上就认同了程序设计，所以村民不会对程序本身产生什么质疑。林地拍卖要更好地使更多的村民受益，就要在程序设计的起点上关注大多数的村民，只有这样才可以达到村民与政府在林地拍卖中的双赢。

林权改革；程序公正；集体资源；市场化；农村纠纷

一、林地拍卖的地方实践及村民不满的由来

按照辽宁省林业厅关于林权改革的文件精神要求，从上至下的林业相关部门都制定了林业林权改革的具体政策和措施，大范围的村集体林产权改革在2008年开始进行。在林权改革之前，村里比较流行的林地处置方式就是林地的拍卖。南庙村的林地共分为四类：国家公益林、地方公益林、人工林和商品林。其中村两委（村委会和村党支部）拍卖的主要是人工林。该村的人工林主要有两种流向：一种是用林地顶替无法发给村干部的工资；另一种就是进行林地的拍卖。第一种林地流向村民相当不满，在村民们看来这实际上是村干部的有意安排，因为原来顶替给村干部的林子现在的价值已经是原来的近10倍了，所以村民们都觉得村干部是有意将村集体的林子变成自己的私有财产，对此村民至今仍耿耿于怀，但是没有村民针对这种历史问题纠缠，也没有为此事而上访的。因为在20世纪90年代前后村中经济困难，无法按时发给村干部工资，所以这样的做法也是无奈之举。本文主要讨论的是第二种形式的林地走向。林地的拍卖也引起了很多村民的不满，但是这种不满很快就消解了，而其原因则正是接下来我们要讨论的内容。

南庙村的集体收入主要来自卖林子的收入和以前的一个煤矿缴纳的年费，村里的公共品供给，民办教师、村干部工资，村里的办公费用都是从其中支取的。村中林木拍卖走的是资本和权力下乡的道路。据村民说买走林地的基本上都是本镇的煤矿主和镇上林业站的干部。我们可看到，土地改革和林地拍卖走的是不同的道路，前者依旧按照集体主义的逻辑进行，但后者则是按照市场经济的原则进行的，所以弱势的村民在林地拍卖过程中一定是处于不利位置的。那么，是如何让村民接受了这样不利安排的呢？林木拍卖的程序实际上起到了非常关键的作用。

二、林地拍卖中的地方程序设计

村镇对人工林的拍卖有一套看似公正、透明、合理的程序：首先是村两委会议提议，两委的成员必须都同意进行拍卖林地才可以进行下一步行动；其次是相关部门的评估，这里面主要涉及的是乡镇林业站的专业技术人员对将要拍卖的林地进行面积测量、林木蓄积量测量和林地单位面积拍卖价格的确定；再次是村民代表会议的决议（村民代表2/3以上的人员同意才能进行拍卖）；再其次是镇政府的审批，因为是集体财产和自然生态的组成部分，所以必须要有地方政府的同意；随后是限期公告，通常的时间为半个月；最后是村委会公开招标，出价最高者可以获得将要拍卖的林地（主要包括该林地上所属的林木资源和70年的林地使用权）。

在林地拍卖的明文程序之外还有一条不成文的规定，即拍卖林子时本村的村民有优先购买权，其次是本镇的人，最后是镇外的人。但是调查发现，村里拍卖的人工林地较小的面积也在100亩左右（也有价格在8万元左右的），总价格15万左右，很少有村里人买。因为村民没有这么多的钱。即便有钱，也不敢买，因为不知道政策走向，担心买了之后再被国家收回。村民缺乏对政策的把握和信息，一方面是因为知识有限，对相关的政策了解很少；另一方面则是镇村对林木买卖的相关政策宣传不够，林木和林地政策相关信息不透明，很多村民接触不到关涉林木政策动向的最新信息。另外，弱势的村民因为自觉没有实力和煤矿老板及干部竞争，故基本上没人参与此类的竞标。

三、林地拍卖的归属结果及村民不满消解的原因

据村民讲，村里的好林子都被林业站的干部及亲戚、镇里的煤矿主买去了。他们要么是财力雄厚，要么是掌握了政策资源。然而，程序上的公开、透明与开放再加上本村村民购买优先权的规定使得村庄里的每一个人在形式上都有参与招标的权利。这样就在无形中化解了村民的不满，并使村民将这种不满指向了自身的“没本事”。

村民本身处于不平等的经济和社会结构中，这种不平等在土地调整和林权改革中又再造了新的不平等。虽然村民对村庄中的改革事件有抱怨，但是，由于程序表面上的公开、透明和开放，多数人很快就又认同了改革所产生的既定秩序和格局。正是这样的程序安排使得村民对林地的拍卖即使有不满也无话可说。除了村民在程序的起点上就接受了市场化的道路之外，程序过程中的村民代表参与也让村民获得了形式上的决定权，虽然实际过程中村民代表并不能起到什么作用，但是其形式上的合法代表性是不容置疑的，除非是村民拿到了村委会和村民代表合谋的证据，不然村民代表的决议是具有正当效力的。

另外，村民不满的消解还有一个重要的因素就是村民对林地缺乏集体财产的意识。本地的林地在田地实行联产承包之前也曾分包到各户，所以村民对于林地并没有形成集体平均主义的意识，对林地在增加村民收入方面的功能考虑较少，因此对于程序的起点设计他们并没有提出异议，在后来使用市场化原则进行林地拍卖时，村民在程序设计的起点上就已经认同和妥协了。这也反映出经济中心的行为逻辑也控制了村民的头脑。其实，我们由此还得出一点浅显的关于农民公平观念的看法：农民的公平观念主要看中的是结果层面的公平，比如拍卖林地村民没有好处这就是不公平；但是同时村民也看中程序公平，程序的公平在这个村庄林地拍卖的过程中让村民无话可说。这样一来村民就把公平的实现最后转化为对自己经济和社会交际能力的全面衡量，如果自己在这方面没有优势，只要程序公平，即使结果不利，村民也会接受这样的现实。但是村民忽略的一点是，程序的设计在起点上是不公平的。总之，由此可以推导出，农民的公平观念也处于一个转变的过程中，正在从平均主义向效率和经济主义转换。

为什么林地拍卖不能在村庄内部进行呢？村两委和镇政府的做法使我们看到，林地拍卖的投标人是指向村庄之外的。村两委卖林子是为了消除村级债务，保障村中的各项支出，这一点无可指责，但是为什么不能进行小块林地的拍卖呢？林地的拍卖一般都在100亩左右，最便宜的也要8万元，村民购买就很困难，若是几千元一片的林地，村民是会很积极地参与投标的，但是在程序设计上却并没有这样的考虑。在林地拍卖的面积方面体现的是镇村的共同谋划，这里面自然是有利益考虑的，同时也有权力与资本的交易。然而，村委会这样的选择在村民们看来也有他们自己的苦衷，因为“上面有人在施加压力”。

四、结论

将以上论述的内容加以归纳，即为：程序形式上的透明、开放与公正消解了村民在拍卖林地过程中产生的不满；程序设计起点上的市场化逻辑也暗合了村民对当前社会发展逻辑的判断以及村民自己经济实践中的中心原则；而程序设计中缺失对村民的考虑则成为村民忽略的内容，这样程序就消解了不公和不满。这不能不说是地方治理策略的成功。但是，也是村民面对强势的资本入村及权力与资本合谋的现实的一种无奈的选择。其实，从国家林权改革的最初动机上看，该政策是希望村民全体都可以从中受益的，同时国家的森林保护和生态环境建设也可以在村民的参与下持续地发展，但是实践结果却是村民并没有从政策中受益。所以要实现村民在林权改革中受益就要在政策和程序的设计起点上多为村民着想，只有这样才可以实现政府和村民的双赢。

C912.82

A

1008-8466（2010）01-0022-02

2009-10-15

邢成举（1984— ），男，河南栾川人，华中科技大学中国乡村治理研究中心硕士研究生，主要从事农村社会学研究；张晓娟（1987— ），女，河南鹤壁人，南开大学哲学系硕士研究生，主要从事比较逻辑研究。

董金荣］