长春市公共危机管理现状及对策措施

邵静野

（中共长春市委党校 公共管理教研部，吉林 长春 130022）

长春市公共危机管理现状及对策措施

邵静野

（中共长春市委党校 公共管理教研部，吉林 长春 130022）

长春市的公共危机管理体系已初步建立，从组织机构、体制机制、预案建设到隐患排查、演练、培训等方面都具备了一定的基础，但在管理理念、物资储备等方面还存在一些缺陷。长春市应强化公共危机“全流程”管理意识；建立危机风险管理系统，科学管理公共安全隐患；完善危机预警信息系统；健全救援志愿者体系，完善应急社会联动机制；构建综合应急物资储备体系；完善市区避难场所和避难设施建设；增加应急培训投入，改革培训方式方法。

长春市；公共危机；全流程管理；志愿者体系；应急培训

近年来，我国公共危机的爆发数量持续攀升，其次生、衍生灾害增多，破坏人类的宜居环境，对社会安全造成严重威胁，影响社会持续、稳定、和谐发展。在中共长春市委、长春市政府的高度重视和科学领导下，在长春市政府应急办和其它各相关部门的积极努力下，长春市的公共危机管理体系已初步建立，从组织机构、体制机制、预案建设到隐患排查、演练、培训等方面都具备了一定的基础，并且在近几年的应急实践中发挥了突出作用，显现出很好的效果。

一、长春市公共危机管理基本情况

（一）体制机制建设逐步完善

一是应急管理组织体系逐步建立。长春市政府早在2005年底就成立了应急管理办公室，长春市公共安全委员会和长春市突发公共事件总指挥部2006年更名为长春市应急委员会，并将驻长某部、长空指挥所纳入长春市应急委员会成员单位，参与应对突发公共事件的领导和指挥。各县（市）、区也都按要求成立了突发公共事件应急委员会，并设立了办公室。长春市公安局、安监局等68个部门和单位成立了应急办或明确了应急管理责任人。二是应急机制逐步完善。长春市应急办制定下发了《长春市应急管理工作制度》，初步建立了应急联动机制。在长春市公安局、安监局、卫生局、环保局、气象局、经委、消防支队设立了突发公共事件应急联动中心，制定了《关于建立长春市应急联动中心实施意见》。加强了与部队的联动，在遇有灾情时，部队可提供爆破和防化等专业支援，必要时，某部空军司令部还可出动直升机支援，极大地提升了长春市应对危机事件的水平，初步形成了政府领导、部门配合、军地结合、社会共同参与的应急管理工作格局。2008年，长春市应急办又制定下发了《长春市人民政府易发突发公共事件处置程序》，确定了13类事件为长春市易发突发事件，并绘制了应急处置流程图，初步实现了应急流程标准化，提高了工作效率。

（二）应急预案可操作性增强

长春市应急办2007年在修订完善《长春市突发公共事件总体应急预案》、制定23项专项预案、发布76项部门预案的基础上，进一步推进县(市)、区及街道(乡镇)、社区(村)级预案的建设。目前，长春市各县(市)区、开发区和各街道、社区结合实际，共制定了区域预案、部门预案、单项预案等各类预案1602个，其中街道(乡镇)、社区(村)级预案1139个，形成了多层次、广覆盖、相互衔接、具有一定针对性和可操作性的应急预案体系。

（三）应急演练培训工作进一步加强

一是应急演练。近年来，长春市进行了大量的应急模拟演练活动，仅2007年就举行火灾事故、疫情处置、危险化学品事故等不同规模不同层次的应急演练百余次。二是应急培训。首先是党政领导干部和公务员的应急培训。在组织人事部门的主持和指导下，中共长春市委党校（长春市行政学院）自2004年起就开始了对长春市党政领导干部和公务员的应急管理培训。到2009年上半年，共培训副局级以上领导干部450人次，正、副处级领导干部520人次，副处级以下公务员1800人次。其次是宣传教育培训。长春市制定并印发了《长春市应急管理科普宣教工作总体实施方案》，深入开展面向全社会的宣传教育，加强对应急预案的宣传和解读，积极普及预防、避险、自救、互救、减灾等应急防护知识，并邀请公共危机管理专家对长春市应急管理工作人员进行业务知识培训。同时，各城区也将宣传培训作为社区应急管理工作的重要内容，通过图书、报刊、广播电视等媒体，借助文艺演出、科普画廊等方式开展宣传，在一定程度上提高了市民的危机意识、防范能力和救护技能。长春市安监局、地震局、人防办也举行了安全生产、防震减灾和拉响防空警报等宣传教育活动，通过上街现场解答和发传单等方式对广大市民进行宣传教育，强化了群众的危机意识，提高了群众的防灾知识水平。

（四）全面加强了基层应急管理工作

一是下发了进一步加强基层应急预案制定与管理的通知，要求应急预案制定到乡镇、街道社区；二是深入基层指导应急管理工作；三是以朝阳区为试点，抓应急管理进社区活动，已经取得了一定的成效，国务院应急办主办的《中国应急管理》杂志还专门刊登介绍长春市朝阳区应急管理进社区经验的文章。

（五）应急实效显著

近几年来，长春市公共危机管理工作成效显著，每年都成功处理大量的危机事件，有效地保护了人民群众的生命财产安全，得到了社会的广泛认可。其中较为典型的事件有2006年的松花江水污染，松原地震，地下电缆起火，麻疹疫情；2007年的“3·04”特大雪灾，“8·10”长余高速公路甲苯泄漏；2008年的风疹疫情，手足口病防控，煤矿事故，“三鹿奶粉”，天然气田井喷，煤气泄漏；2009年的新立城水库源水锰超标事件，四平地震，甲型H1N1流感疫情等。

二、长春市公共危机管理中存在的主要问题

经过几年的努力，长春市公共危机管理工作打下了一定基础，也取得了不少成绩，但应该看到，长春市的公共危机管理工作还存在一些薄弱环节，在实践中也暴露出一些问题，应认真研究，着力解决。

（一）“全流程管理”意识薄弱，重“应对”轻“管理”

这是我国公共危机管理实践中一个普遍性的误区。公共危机管理过程分为监测监控、预测预警、应急处置、善后恢复4个阶段。对于任何类型的危机事件，都应严格按照这4个阶段进行科学的全流程管理，以便及时发现危机，正确研判危机，有效控制危机，科学恢复重建，把危机事件给人类社会生活造成的损失降低到最小程度。但是在危机管理实践中，一些地方和部门的同志虽然特别重视应急处置，但却对公共危机管理流程的其它阶段重视不够，尤其是在监测监控和预测预警方面做得不够，导致公共危机管理工作处于较为被动的局面。

（二）常规性、系统性的监测监控工作薄弱，隐患管理不到位

针对各类危机事件实施监测监控，不仅能防患于未然，而且能掌握应对危机的主动权。但是，长春市的灾害监测监控工作未能实现常规性、系统性、动态性管理，隐患管理不到位。在实际工作中往往是有排查，缺管理。虽然也做了许多隐患排查工作，但要么是不定期的、非常态的，要么就是间隔时间过长，并且对于排查获得的隐患信息未能进行风险评估、风险分级和日常监控，从而也大大限制了应急预案的实际针对性和可操作性。

（三）危机预警信息系统存在弱点

一是预警信息单一。长春市虽然制定了《长春市气象灾害预警信号发布与传播办法》，预警信号可以通过广播、电视、短信等形式发布，但针对气象灾害以外的其它各类危机事件尤其是社会性危机事件的预警信息发布还几乎是空白。二是信息发布范围极为狭窄。即便是针对气象灾害的信息发布对象也仅限于应急委员会成员单位和应急气象联络员，未能覆盖全体市民。三是信息发布手段依赖性强，脆弱性高。电视、短信等信息发布形式的有效性是建立在电力、通讯设施正常运行基础上的，而一旦高强度、高破坏性的灾害发生，电力、通讯等设施瘫痪，信息发布条件瞬间消失，电视、短信等信息发布手段失灵，唯一可用的就只有广播了。

（四）联动机制存在缺陷

主要是没有形成政府与社会的广泛应急联动。在公共危机管理过程中，政府虽然是主导力量但不应是唯一的参与力量。公共危机状态下，政府有效地调动和整合来自各类社会组织和公民的资源和力量，形成合作高效的社会联动机制，既符合现代“治理”理念，又在发达国家公共危机管理的实践中得到了切实有效的证明。德国是公共危机管理方面做得比较好的国家，其最重要的成功经验就是出色的社会动员、社会联动，尤其是应急救援志愿者体系的巨大作用，其志愿者规模和作用令人瞠目，德国总人口8000万，各类志愿者竟达2300万，其中仅消防志愿者就有120万，而专职消防人员却只有3万。相比之下，我国公共危机管理社会动员和联动机制尚未形成，政府社会动员意识和动员能力都很薄弱，长春市也不例外，虽然也成立了一些应急志愿者组织，但从组织程度、专业素质到功能作用发挥等都存在着很大的差距。

（五）物质设施保障不力

一是长春市尚未建立起一个储备充足、运转高效的综合应急物资储备体系。首先是物资贮备分散、能力不足。长春市当前的物资贮备以防汛抗旱、森林防火、卫生医疗、民政救助为主，物资品种不全，能力有限，很难适应综合应急工作的要求；其次是生产、调用、补偿机制不健全。政府没有与足够的物资生产企业建立事前合作机制以及重要物资、大型设备征用补偿机制，一旦巨灾发生，所需物质设施难以得到切实的保障。二是城市应急避难设施建设严重滞后。民政部门辖属的应急避难场所接纳能力有限，而新辟的几个室外避难场所也基本上是有场地无设施或缺设施，难以满足避难需要。

（六）培训工作滞后

长春市的应急培训教育工作与新形势下公共危机管理和城市安全建设的要求还存在着很大的差距。一是培训对象范围窄。长春市现有的应急培训格局是中共长春市委党校（长春市行政学院）在组织人事部门的指导下培训各级领导干部和公务人员；各专业部门各自培训其专业队伍人员；对于广大市民和志愿者等其他社会组织人员则很少培训或没有培训。而现实的经验提醒我们，社会力量在应急工作中发挥着极为重要的作用，有时甚至成为主要力量。据有关部门统计，汶川地震中，各专业救援队伍救出7439人，军队救出1万人，而群众自救互救救出约7万人，可见开展广泛的社会性应急培训确实具有极大的现实意义。二是培训缺乏针对性。以干部培训为例，由于长春市干部培训未实现分类培训，各类干部集中在一个班里培训，大家对应急培训的热情不一样，参与能力也参差不齐，这对于培训项目的设计和实施都带来较大的困难，影响实际培训效果。而发达国家应急培训很重视培训对象的针对性，一般坚持分类培训，根据不同培训对象设置不同的培训内容，设计不同的培训方案，这样，培训的实效性就好得多。三是培训不够深入，缺乏实际操作性。长春市领导干部和公务员应急培训不够深入，主要是受课时限制，由于没有开展专门培训，应急培训课程只在干部整体培训课程中占很少的一部分，因此培训难以深入；而导致应急培训缺乏实际操作性的因素较多，既包括分类培训问题和课时限制问题，也包括缺少必备的培训设施问题。应急培训最有效的培训方式是情景模拟和桌面推演等现代培训方法，而长春市干部培训机构由于经费不足，无法自行建设上述设施，使得一些现代培训方法在应急培训中无法应用，致使案例教学和情景教学因缺乏仿真性而流于“纸上谈兵”，难以达到大幅度提高学员应急实际操作能力的预期目标。

三、加强长春市公共危机管理的对策措施

（一）加强教育，强化公共危机“全流程”管理意识

政府应加大对各级干部尤其是领导干部的应急教育力度，强化其危机意识，尤其是树立公共危机“全流程”管理观念，转变重应对、轻管理轻防范的思想，注重监测监控和预测预警，将危机管理的关口前移，要充分认识到，成功防止危机、将危机消灭在萌芽时期是成本最小、效果最好、成就最大的危机管理。

（二）建立危机风险管理系统，科学管理公共安全隐患

以去年长春市公共安全隐患大排查为契机，对排查出的各类公共安全隐患，能排除的尽快排除，不能排除的应引入风险管理方法，进行科学的风险识别、风险分析、风险评估，分门别类，划定风险等级，分级实施监测和管控，实现对全市公共安全隐患的科学管理，尤其要重视对社会性公共安全隐患的管理。为此，建议在长春市政府应急办下设专门的公共安全风险管理和风险预测部门，安排专业人员专门负责此项工作，随时为有关部门和相关领导提供近期、中期、远期事件风险信息，为领导决策服务。若政府暂时无条件设立此类机构，也可以业务外包的方式，将这项工作交给社会上的此类风险研究机构承担。

（三）完善危机预警信息系统

在危机状态下，有时最简单的保障可能是最可靠的保障，建议在政府的筹划和支持下，尽快保证长春市民每个家庭拥有一部收音机，这样可以弥补现有预警信息系统的缺陷，以保障非常状态下政府与公众的信息沟通以及政府内部的信息沟通，因为收音机是无线接听，对于电路、通讯等条件的依赖性较弱，在非常状态下，只要政府能够保证广播电台的系统正常运转，这一信息沟通渠道就能发挥功能，若将收音机与警报笛声或钟声结合使用，效果会更好。

（四）健全救援志愿者体系，逐渐形成广泛的应急社会联动机制

一是可通过地方规章明确志愿者在应急救援中的职能和地位，建立志愿者权益保障机制、保险机制以及奖励机制；二是政府可通过在个人纳税、公共资源使用甚至就业、升学等方面给予志愿者一定幅度的优先、优惠，引导和鼓励公民积极参加志愿者组织，投身志愿者事业；三是加强对志愿者以及社会公众的自救互救等救援技能培训，提高其应急能力。

（五）建立生产、供应补偿机制，构建综合应急物资储备体系

一是政府应有意识地转变工作方式和工作机制，从过去事后动员型的物质保障机制向事前契约型保障机制转变，引入市场化运作模式。具体来说，就是在对全市公共安全隐患进行风险评估和脆弱性分析的基础上制定物资储备计划，明确哪些领域、哪些地点可能发生哪种灾害或事件，可能造成多大的损害，影响的范围有多大，据此估算需要哪些资源，需要多少，政府有哪些可以利用的资源筹集渠道，在此基础上，政府可与物资生产企业和大型设备供应企业事前签订合作协议，明确购买和补偿标准，确保紧急状态下保障到位；二是充分整合政府内部储备资源，改变各部门各自为战的状况，在综合应急思想指导下，统筹规划，统一安排，构建综合应急物资储备体系；三是可有计划地筹划建立长春市应急物资储备机构，既可以由长春市自行管理，也可以纳入国家物资储备系统。

（六）逐步完善市区避难场所和避难设施建设，切实提供安全保障

一是在安全隐患排查、风险评估和脆弱性分析的基础上，结合居民分布情况，合理布局避难场所；二是在科学的抗破坏测试基础上，充分利用市内现有公共场所，进行适当改造，完善配套设施；三是对于新辟的避难场所，尽快完善其必备设施，使其符合避难需要；四是加强宣传，让广大市民充分了解避难场所的基本功能、位置、交通等情况。

（七）增加应急培训投入，改革培训方式方法

一是扩大培训对象范围，施行分类培训。首先是对领导干部和公务员进行应急能力建设专门培训。为此，长春市政府应急办和长春市行政学院已经设计了较为具体的3年培训方案，正在等待批准实施；其次是对现有的各专业救援队伍进行综合应急培训，对各类应急志愿者进行专业技能培训，对企事业单位管理者及相关人员进行相应能力培训，对社区工作人员进行应急早期处置和信息沟通等方面的培训，对广大市民进行安全意识、安全知识、应急准备、自救互救等方面的培训。二是建立长春市应急培训基地。为适应上述培训工作的要求，尽快整合市内培训资源，适当增加部分投入，完善教学设施，以长春市行政学院为主体建立了长春市应急培训基地，这种运作模式从全国来看也是一个基本趋势，目前，国家行政学院也正在建设国家级的应急培训基地，预计今年7月份即可投入使用，其他一些省、市也在积极筹备。三是改革培训方式方法。从各自为战的专业培训向“专综结合”的综合应急培训转变，从“学理论”的培训逐渐向“学用结合”的实际操作性培训转变，从讲授式培训向演练式、参与式、体验式培训转变，切实提高学员应对公共危机的能力。

D67.34

A

1008-8466（2010）01-0093-04

2009-12-20

邵静野（1972— ），男，吉林梨树人，中共长春市委党校公共管理教研部主任，副教授，吉林大学行政学院博士研究生，主要从事公共管理研究。

王宝珍]