我国现行城市房屋拆迁制度的程序缺陷与对策

周军虎

(荆楚理工学院思政课部,湖北荆门448000)

我国现行城市房屋拆迁制度的程序缺陷与对策

周军虎

(荆楚理工学院思政课部,湖北荆门448000)

我国现行城市房屋拆迁制度的程序规定缺少被拆迁人的事前参与,征收缺位,拆迁许可规划缺少程序保障,补偿纠纷裁决缺少中立性。针对这些问题,应逐步对拆迁程序进行完善,寻求解决问题的对策。

城市房屋拆迁制度;程序缺陷;对策

从某种意义上说,程序上的公正优先于实体的公正。从目前我国城市房屋拆迁的实践来看,我国城市房屋拆迁制度存在一定程度的程序缺陷。笔者拟从被拆迁人事前的参与、政府征收管理、拆迁的许可规划、拆迁补偿纠纷裁决四个方面分析拆迁程序上的缺陷,并提出了解决问题的对策。

一、城市房屋拆迁程序上的缺陷

(一)房屋拆迁缺少被拆迁人事前参与表达意见的程序

《城市房屋拆迁管理条例》第8条规定:“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时,应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传和解释工作。”该条所规制的实为房屋拆迁项目已形成决策后的情形,被拆迁人实际上并没有参与决策的机会,被拆迁人至多只能得到一些“宣传”和“解释”,这显然与《行政许可法》的立法精神相违背。

从《城市规划法》的现有规定来看,城市总体规划一般由上一级政府审批,并经同级人大和人大常委会审查同意,其他建制镇的总体规划,报县(市)人民政府审批。城市分区规划由市人民政府审批。只有大、中城市才有必要编制分区规划,虽然理论上分区规划属于总体规划的范畴,但它又是依据已经批准的总体规划编制而成,因此,可以由城市人民政府审批。详细规划是依据总体规划进行编制的,由城市人民政府审批。由于详细规划分成控制性详细规划和修建性详细规划,因此,可以考虑控制性的规划由市人民政府审批,修建性的规划由城市规划行政主管部门审批。由于对真正与房屋拆迁紧密相连、直接影响公众利益的分区规划和详细规划没有规定任何通知、听证和监督程序,公众根本没有表达意见的渠道。

(二)政府征收管理缺位

《宪法》第13条、《物权法》第42条、《城市房地产管理法》第6条明确规定,对单位、个人合法所有的房屋及其他不动产进行拆迁,首先必须对房屋及其他不动产依法进行征收。而《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定:“申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:(一)建设项目批准文件,(二)建设用地规划许可证,(三)国有土地使用权批准文件, (四)拆迁计划和拆迁方案,(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内,对申请事项进行审查;经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。”由此可见,政府在没有对拆迁房屋进行依法征收前,就以行政许可的方式将这一行政行为授权给了拆迁人。这样,在现实生活中,地方政府将本应在征收过程中前置解决的拆迁补偿矛盾推给了拆迁人。

(三)房屋拆迁许可、规划缺少程序保障

依照《城市规划法》和拆迁条例,建设单位要获得拆迁许可,必须先获得建设用地规划许可和用地划拨审批。规划法仅规定了用地规划许可的审批权和划拨土地使用权的审批权。对于用地规划许可的审批没有规定任何程序制约措施;对于划拨土地使用权仅规定经县级人民政府审批,由土地管理部门划拨。规划行为一般被定位为抽象行政行为,当事人无法寻求司法救济,这就是说,现有的规划行为没有救济程序保障。《城市规划法》第22条规定:对总体规划的调整,需人大常委会和原批准机关备案;涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更,才需人大或人大常委会审批。至于总体规划以下的规划的变更则没有任何程序约束,这样,规划的随意变更便不可避免。

(四)拆迁补偿纠纷裁决缺少中立性

拆迁补偿产生纠纷,一般由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。至于拆迁安置补偿纠纷,有的由房地产管理局裁决,有的由拆迁办裁决,有的由城建局裁决。拆迁指挥部、房管局、土管局、城建局和拆迁办以及拆迁事务所等均是政府下属机构或职能部门。补偿安置协商不成,再由有关部门裁决,这种做法实际上缺少中立性。

二、拆迁程序的法理分析

近代立宪主义是与正当程序紧密联系在一起的。“正当程序的实质就是公正价值取向。”“立法正义之舟唯有划过程序公正的河,才能渡上实在正义的彼岸。”[1](P82)所以,没有程序的公正就没有实质的公正。程序的不公正就是非正义的,不能为人们所接受。正如美国联邦最高法院大法官杰克逊所言:“程序的公正和合理是自由的内在本质,如果可能的话,人们宁愿选择通过公正的程序实施一项暴戾的实体法,也不愿意选择通过不公正的程序实施一项较为宽容的实体法。”[2](P47)

西方立宪主义的核心是正当程序条款。对于宪法精神以及权利的实现和保障来说,程序问题确系其命脉之所在。正当程序的总的目的是为了保护个人免受政府权力任意行使的侵犯,和对立法机关、行政机关、司法机关的限制。

正当程序是一个极富弹性的概念,作为一种规范性原则,它被用以判别既有法律规则和程序的适当与否,并引申出新的规则与程序。按照美国学者的归纳,正当程序对于公用征收的一般要求是:财产所有人必须接到政府行为的通知,由中立的裁决者对该问题进行裁决,必须给财产所有人听证的机会,财产所有人必须有机会出示证据和要求证人出席,财产所有权人有权利聘请律师出席,最终的决定必须以听证的记录和陈述的理由为基础。

三、解决问题的对策

第一,将拆迁许可听证写入拆迁管理法规。《行政许可法》第46条规定:“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。”由此,举行拆迁许可听证只有成为行政机关的义务,拆迁人和被拆迁人陈述意见的权利方才具有法律保障,或可借此维护各自利益。

第二,在听证程序的具体设计方面,应当以社会为本位,以法院作为听证机关。开发商在申请房屋拆迁许可后,与其有利害关系的居民如有异议的,可向法院申请召开听证会。之所以以法院而不是以房屋拆迁部门为听证机关,是因为房屋拆迁管理部门基于其自身的利益考虑,很难做到超然中立。作为听证机关的法院应分别听取作为当事人的房屋拆迁管理人、开发商和被拆迁人的意见,制作笔录,做出公正的裁决。

第三,听证的费用主要由开发商负担,这样有利于抑制他们随意申请开发项目,从而保护居民居住地的安全性和稳定性。听证会制度的设立和运作,不仅能使人民看到实体的公益,更重要的是,让他们看到应当是基于正当法律程序所形成的公益。

第四,将政府征收作为拆迁之前的必经程序。在拆迁程序中明确将政府基于公共利益的房屋征收作为拆迁人拆迁的前置必经程序,这样就能将现实拆迁中的大量补偿矛盾提前解决。由拆迁开发商与被拆迁户的对抗转化为地方政府与被拆迁户的利益博弈,更能体现拆迁程序的公正性。

[1]北大5学者就拆迁条例上书全国人大常委会(全文)[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/content_12624856.htm, 2009-12-10.

[2]李祖军.民事诉讼目的论[M].北京:法律出版社,2000.

责任编辑 叶利荣 E2mail:yelirong@126.com

book=184,ebook=184

F293.31

A

1673-1395(2010)01-0023-02

2009212230

周军虎(1972—),男,湖北天门人,副教授,硕士,主要从事思想道德修养与法律基础教学与研究.。