淄博市城乡社会养老保险制度衔接问题的调查与思考

于清波

淄博市城乡社会养老保险制度衔接问题的调查与思考

于清波

介绍淄博市开展新型农村社会养老保险试点工作。针对制度衔接中存在的问题，提出从提高思想认识，消除体制障碍，加强政府责任，提高管理水平等方面来进一步做好两种制度的衔接工作。

城乡社会养老保险制度；衔接；体制障碍

淄博市从2008年开展了新型农村社会养老保险试点工作，无论是在筹资模式，还是在账户管理方面都进行了一些改革，为农村社会养老保险制度（简称“农保”）和城镇企业职工社会养老保险制度（简称“城保”）两种制度的顺利衔接奠定了良好的基础。

一、淄博市城乡社会养老保险的发展及现状

（一）新型农村社会养老保险试点工作进展顺利

淄博市根据民政部的《农村社会养老保险基本方案》，于1993年制定出台《淄博市农村社会养老保险暂行办法》。该办法按照民政部规定2～20元的10个等差定额月缴费标准，以个人交纳与集体补助相结合方式筹集资金，实行完全个人账户的模式。由于制度设计缺陷带来的社会保险性质不明确、保障水平低等问题，按照上级的统一要求，淄博市农村社会养老保险业务于2002年进入了停止整顿阶段。虽然这次农村社会养老保险工作开展得并不是很顺利，但却是一次用社会保险方式解决农民养老问题的有益探索。按照中央精神和淄博市的实际情况，2008年淄博市政府出台了《关于开展新型农村基本养老保险试点工作的意见》，确定从2008年10月1日开始在全市部分区县开展新型农村基本养老保险试点工作。新型农村基本养老保险基金由个人缴费、集体补助和政府补贴组成，实行个人账户与社会统筹相结合的模式。新制度加大了政府财政的补贴力度，尤其是对年老、独生子女家庭等一些特殊群体给予了养老补贴。到目前为止，已有51个乡镇 （街道）开展试点，参保人数达51.81万人，适龄参保率达49.97%。

（二）城镇企业职工社会养老保险制度逐步完善

淄博市于1994年对企业职工社会养老保险制度改革进行探索，1997年根据省政府下发的 《山东省统一企业职工基本养老保险制度实施办法》，对全市的企业职工基本养老保险制度进行了规范和统一，实行统筹账户和个人账户相结合的模式，筹资由政府、企业和个人三方共同承担。2006年淄博市出台《淄博市完善企业职工基本养老保险制度实施意见》，进一步加大对非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保的工作力度，扩大了基本养老保险覆盖范围，并逐步开始做实基本养老保险个人账户。至2007年底，全市参加企业职工社会养老保险的人数达62.5万人。

二、存在的主要问题

（一）思想认识不够统一，对农村社保存有偏见

城乡分割的社会养老保险制度是统筹城乡经济社会发展的一大障碍，因此，城乡社会养老保险制度衔接是一种必然趋势。目前对这一问题的认识偏差主要体现在两个方面：一方面，部分领导和部门对“农保”的认识和重视程度不够，在实际工作中以农村有土地保障、经济条件不足、政府的财力有限等种种理由，认为进一步提高农村社会养老保障水平的条件和时机还不成熟，要促进城乡社会养老保险制度的衔接是不可想象的。另一方面，由于原来“农保”政策的变化，“新农保”刚刚起步，广大农民对它的稳定性和持续性还存在一定的疑虑，阻碍适龄参保率的进一步提高，影响了城乡社会养老保险制度的衔接。

（二）制度设计不同，保障水平差异较大

在账户模式和筹资方式上，“新型农保”将原来的完全个人账户改为个人账户和社会统筹相结合的模式，个人缴费、集体补助和政府补贴中的缴费补贴全部记入个人账户，而领取补贴、养老补贴、计划生育养老补助计入统筹基金。在模式上已经与“城保”接近，但是统筹基金的筹资方式与“城保”不同，“城保”主要由企业和政府承担。这将会直接影响城乡社会养老保险关系的迁转和衔接。另一方面，由于农村居民和城镇居民的收入差距较大，两种保险制度采取的缴费标准也不同，上级政府对农村社会养老保险的财政支持力度还比较小。因此，“城保”与“新农保”相比养老金水平仍属于较高水平，成为许多农民参保的攀比对象。

（三）保险关系转移存在制度壁垒

淄博市的社会养老保险在一定程度上打破了城乡户籍和职业的限制，如农村企业职工可以参加“农保”，也可以参加“城保”。然而由于制度壁垒（城市制度优惠、保障水平高、政府给予兜底；而农村各方面制度都比较欠缺）的存在，使得不同制度之间难以转换和衔接。同时，由于待遇标准和计发办法不同，在利益的驱动下，农民对由“农保”折算到“城保”心甘情愿，而由“城保”折算到“农保”就不很乐意。实际上，相当一部分参加“城保”的交不起较高保费或者无法连续缴费的农民或农民工，想把保险关系转会“农保”，却感觉“农保”不划算，干脆就终止了保险了关系。

（四）多元化制度供给造成保障资源的浪费

尽管目前“农保”、“城保”以及被征地农民社会养老保险制度（以下简称“土保”）重点保障的人群不同，但在农村的实际情况中，有时候会存在身份交叉、重叠的情况，由此产生多种制度在同一个参保对象上聚焦。这样，一方面使保障对象无所适从或交费负担加重，另一方面造成管理混乱和不必要的人力、财力等的浪费。如：一位参加“农保”的农民，由于政府征地，他成为被征地农民，便自动进入了“土保”，失去土地后，他又进入企业工作，按照规定，他又必须参加“城保”，这样无疑造成重复参保的问题。尽管对因农民身份转化而引起的保险制度转化有相关的规定，但多数农民由于没有吃透社会保险只能参加一个的制度精神，总是带着侥幸心理，希望从不同的保险中得更多的保障。这样，一方面增加了社会保障工作部门的管理成本和业务纠纷，另一方面也造成了退保的麻烦。

三、城乡社会养老保险制度衔接的对策

（一）提高思想认识

实现城乡社会养老保险的衔接，是城乡社会养老保险乃至所有的保障项目一体化的必要前提。社会保障制度是一项社会公共福利制度，是一种政府行为，如果政府相关部门和相关领导对其重视，愿意投入物力、精力和时间，则这项工作就一定能开展。根据淄博市的基本情况，在社会经济总体水平相对较高、政府的财政支持能力相对较强、农民支付保险的能力也相对较高的条件下，进行农村社会养老保险的完善与创新是可能的，在全国率先促进城乡社会养老保险制度的衔接，也是可行的。淄博市城乡社会养老保险制度的衔接能否快速实现，与相关部门和领导的认可与支持有着极大的关系。另一方面，居民对城乡社会养老保险制度的衔接是否有足够的认识，尤其是流动劳动力对社会养老保险制度权利的认识程度，也是影响政府推动城乡社会养老保险制度衔接的重要因素。

（二）消除体制障碍

城乡社会养老保险制度的衔接会涉及许多相关制度，如劳动就业制度、户籍制度、土地制度、社会福利制度等，它们的开放程度直接决定着城乡社会保险制度的接轨进程。因此，必须加大对劳动就业制度、户籍制度等的改革力度，为城乡社会养老保险制度创作良好的体制环境。

劳动就业制度的改革，应在现有工作基础上继续加大城乡一体化的力度，使就业培训制度向农村延伸并且覆盖到每一个有培训需要的农村劳动力，使他们能够得到像城镇劳动力一样的技能培训机会，提高他们的就业能力，创造城乡劳动力的公平竞争环境。户籍制度的改革，继续放开城乡户口的限制和束缚，取消城乡户口制度，对于户口管理实行属地原则，即按照劳动者就业地进行户籍管理，这样可以促进劳动力的流动和保险关系的转移。

（三）加强试点，规范要素

城乡社会养老保险关系衔接是社会发展的必然趋势，是新时代的新生事物，没有现成的理论和经验可借鉴。因此，必须经过深入试点，总结经验和完善理论后再进行推广。

建议试点地选择经济条件较好、城镇化相对发达、有一定的“农保”工作基础和经验的地区，如淄博市的开发区、临淄区等。试点的重点任务是要对参保对象、保险费折算、账户转换养老金计发标准和待遇等基本要素进行规范和不断调整，对衔接办法进行完善，以适于向全市推广。

（四）政府责任和财政负担能力

在试点的同时，还要加强理论与实证研究，着重对政府的投入能力与政府应承担的养老责任及其财政总负担水平进行科学的预算；在不影响参保对象的养老水平的情况下，尽可能地降低和减轻财政的负担，尤其要尽可能地消除因精算误差而带来的政府兜底责任；要根据当前各地经济发展水平、地方财政状况、经济发展趋势等综合因素测算政府财政的投入能力。

在设计城乡制度衔接方案时，尤其是对“农保”制度的创新和“城保”制度的完善，要立足于较高的精算技术。同时，二者衔接的折算办法，要规范、科学，尽可能地消除各个环节的计算和精算误差。

（五）加强网络服务平台建设，提高管理效率

社会养老保险实行信息化和网络化管理，不但能够提高管理效率，而且能够增强准确性。因此，加大各地社会保险信息服务设施的软硬件平台建设和网络化管理，迫在眉睫。此外，为了有利于养老保险费的迁转，最好与各地社会保险的开户行建立网络关系，对每位参保对象建立社会保障卡，卡随人，账户金额随卡，动态迁转，减少人工程序，节约资金、时间和人力成本。为此，应该出台一个关于社会保险管理的统一政策和办法，各地市都应该积极配合，使城乡社会养老保险制度衔接付诸成效。

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F840.67

A

1673-1999（2010）10-0068-02

于清波（1979-），男，山东淄博人，中共淄博市委党校（山东淄博255033）助教，研究方向为社会保障学。

2010-02-06