我国民办高校的问题及其法律对策

王 艳

(湖南大学 法学院,湖南 长沙 410082)

我国民办高校的问题及其法律对策

王 艳

(湖南大学 法学院,湖南 长沙 410082)

改革开放以来,国家对高等教育管理体制改革及学校自身管理体制改革的深化,高校招生规模的扩大,办学的层次逐渐提高,给民办高校的办学、科研、管理带来了新的发展机遇和挑战。但是在发展的同时民办高校在经营管理中也存在许多的问题,亟待相关法律进行规范。

民办高校;经营管理;产权;法律对策

一、我国民办高校存在的问题

2002年出台的《民办教育促进法》规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分”。“民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权”。“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”此类法律条文都是旨在保障民办高校与公办高校享有同等待遇,但事实上并非如此。我国民办高校的地位与公办高校相比,没有获得同等的发展条件,因此面临许多困境,在竞争中明显处于弱势,主要表现如下。

(一)民办高校与公办高校地位实质上不平等

第一,民办高校的“法人”地位模糊。根据《民办教育促进法》第九条:“举办民办学校的社会组织,应当具有法人资格。举办民办学校的个人,应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件。”以此看来民办高校应当具备法人地位的,但是2001年有关部门制定的《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》,却将民办学校定性为民办非企业单位法人。这一定性并没有因《民办教育促进法》的颁行而修改,一直沿用至今。

第二,在财政方面,与公办高校不同的是,民办高校的办学经费是得不到国家财政支持的,而办学经费是民办教育的基础条件,直接影响着办学水平和教育质量。公办高校有政府投入,面向学生收费低。民办高校经费来源主要是学生缴纳的学杂费,其余则是来源于银行借贷,企业或私人投资。

第三,在生源方面,目前情况下大多数民办高校是没能与公办高校在同等条件下竞争生源的,一般招生顺序为公办重点院校先招,一般院校其次,最后才是民办大学。且大部分招收的是第三批次以下的低分者,这样民办高校就陷入了低质量生源和生源短缺的困境。

第四,在建设用地的使用方面,民办高校在建设用地审批方面障碍重重,是不可否认的事实,其实国内很多民办高校的办学水平和教育质量并不比公办高校差,但是仅仅是因为校舍条件等不达标而影响了其整体水平。

(二)民办高校面临的竞争压力较大

根据中国民办高等教育协会最新的统计数据, 2000年至2008年,我国民办高等教育规模不断扩大,截至2008年底,内地共有民办高校640所,在校生401.3万人,这类数据显示了民办高校的潜力巨大,但同时也说明了民办高校面临着愈加激烈的竞争。激烈竞争的不仅包括地区间的竞争,还包括新生民办高校和老牌民办高校的角逐,甚至还要与公办高校进行较量,这样民办高校的生源竞争从扩招前的民办高校内部之间的竞争,转变为同时与公立高校争抢生源的竞争。[1]面对竞争,各个高校也是纷纷想尽一切办法在竞争中求生存。在招生过程中,为了抢生源,几乎所有的民办高校都打着“雄厚的师资力量、高额奖学金、就业保障”等这些具有吸引力的宣传语,但是有多少承诺和广告是掺有水分的,学生和家长是无从获知的;且近年来民办高校的招生方式也更加多样化,例如直接发放录取通知书到落榜生手里,在全国范围内设置“招生代理”,以争夺全国市场,这些招生方式的合法性也值得深究。

(三)民办高校的产权不明晰

民办高校的产权问题,是影响民办高等教育事业健康发展的一个关键问题。我国的民办高校办学形式多种多样,创办高校的资金来源是多渠道的。从目前来看,主要有政府资助、企业投资、社会捐助、外资和华侨出资办学、公民个人出资办学等形式。

投资者一旦将特定的财产投入一个依法设立的法人组织,该部分财产即与投资者的其他财产区别开来,成为该法人组织的财产,法人组织拥有该部分财产的所有权,投资者则保有基于其投资而带来的利益。[2]《民办教育促进法》中提出学校享有法人财产权,对于明确民办高校的产权起着重要的作用。2007年2月,教育部又出台了《民办高等学校办学管理的若干规定》,明确规定:“民办学校的资金必须于批准之日起的1年内过户到学校名下。”更加明确了法人财产权,可以说是立法上的一大进步。但是为何在实践中,民办高校的法人财产权仍然不能得到真正落实呢?这是因为,《民办教育促进法》关于原始投入资产、办学积累资产和剩余资产归属问题上的规定都是属于原则性的规定,这就必然导致民办学校资产归属变得模糊不清,另外,民办高校享有法人财产权后,投资者投入的资产被规定为不能回收、抵押、租赁转让,而投资者本应享有的收益权又得不到保护。这严重地挫伤了投资者的积极性、堵塞了民办高校融资的渠道,从而影响民办学校的正常运作和发展。

二、采取的法律对策

(一)明确民办高校的“法人”地位

民办高校模糊的“法人”定性引发了一系列权益保护问题,因此应当给予民办高校一个明确的“法人”类型定位。

首先,应当将民办高校区分为营利性与非营利性的,虽然有关法律规定了民办高校的投资者可以取得“合理的回报”,但是这不能否认民办教育的公益性,对于那些非营利性民办高校应当定性为“事业单位法人”,用法律来明确规定民办高校参照“事业单位”进行管理。

其次,政府应当鼓励支持民办高校获取“合理回报”,这是由民办高校的教育成本所决定的,并且保障投资者获得“合理回报”的权利;在民办高校的教师待遇方面,政府应当建立教师统一的权利保障体系,主要是保障其在职称评定、工资待遇、社会福利、住房等方面与公办高校教师一样享有同等待遇,这就要求必须把民办高校教师纳入事业单位编制中来,以此来吸引更多优秀教师进入民办高校,增强民办高校的师资力量。

(二)适当予以财政支援

资金是民办高校生产与发展的基础,因此在财政方面政府应当给予适当支持。国家应适当减少对民办高校的融资限制,拓宽民办高校的融资渠道。对于民办高校的投资者,国家应给予减税、免税等税收优惠政策,以此来鼓励和支持民间力量来投资民办高等教育,而且该项税收优惠政策必须以专门的法律形式来具体规定,要有实际的可操作性。另外在建设用地审批方面应简化审批手续,使民办高校在扩大规模的道路上减少阻碍。由于教育成本的悬殊,不应对民办高校与公办高校的收费标准作统一标准。

(三)明确民办高校的产权制度,加强法律保护

产权是否明晰不仅影响个人、社会投资方面兴办民办高校的积极性,而且也影响民办高校资源配置效率。[3]由于民办高校的资金来源多样化,也就决定了其资产性质的多元化。对于民办高校产权如何保护,笔者认为可以从《物权法》的角度出发,以行政法规的形式进一步明确民办高校的产权,承认创办者投资人对学校的产权,允许创办人对学校的财产继承和转让,政府应当对民办高校的财务予以监督检查,以避免损害学校资产,造成资产流失。此外,应建立一套完善的监督机制对民办高校实行监督,引导自主办学。

[1]李钊.市场风险防范:当前民办高校发展不容忽视的重要问题[J].大学教育科学,2009(2).

[2]韩翼祥,陈世瑛,韩维仙.论民办高校法人治理体制[J].教育理论与实践,2001(3).

[3]高金岭.教育产权制度研究[M].桂林:广西师范大学出版社, 2002.

G648.7

A

1673-1395(2010)04-0252-02

2010-03-11

王艳(1986—),女,四川内江人,硕士研究生。

责任编辑 胡号寰 E-mail:huhaohuan2@126.com