我国警察行政自由裁量权的法律控制

赵杰伟

(铁道警官高等专科学校法律系,河南郑州 450053)

行政自由裁量权是现代行政法学的一个基本概念,也是现代行政法学者研究的重点内容之一,可以说行政自由裁量权在国家行政机关执法中被大量行使。随着经济社会的迅猛发展,行政机关的权限不断扩大,随之而来的是行政机关享有的行政自由裁量权也在不断增加。而作为警察行使权重要组成部分的警察行政自由权也在不断地扩张。警察行政自由裁量权的的行使,在客观上有正反两方面的作用。它一方面适应了警察行政权行使及时、高效的特点,便于公安机关行使警察权力,维护社会秩序,保护行政相对人的合法权益;另一方面,公安机关在行使自由裁量权时随意裁量,也很容易侵犯到行政相对人的合法权益。因此,探讨当前警察行政执法过程中警察行政自由裁量权的行使所存在的问题及原因,并探求控制警察行政自由裁量权的措施和方式,对于提高公安机关的行政执法能力和水平,维护社会的公平正义,构建社会主义和谐社会都具有重要的现实意义。

一、警察行政自由裁量权的概念及特征

警察行政自由裁量权是以实现警察职能、发挥警察作用为直接目的,以警察行政权的全面行使为基础而产生的一种自由裁量权。警察行政自由裁量权具有“公共性”这一最基本的特征。但作为公安机关的警察自由裁量权,既区别于一般行政机关的自由裁量权,也区别于司法机关的自由裁量权。关于何谓警察行政自由裁量权,国内外法学家有许多不尽相同的表述。美国警察专家罗斯科·庞德(Roscoe Pound)在 1960年对警察行政自由裁量权作出如下定义:“法律赋予警察机关和警察人员的,根据具体情况凭良心公正地依据法律而采取行动的权利。”[1]庞德认为警察自由裁量权是法律和道德的灰色地带,在这个灰色地带中,在法律允许的框架下,警察可以自由作出选择。这一解释揭示了警察行政自由裁量权具有两个本质特性:其一,它是相对自主的权力,公安机关可以相对自由行使;其二,公安机关必须在法律规定的权限范围内行使警察行政自由裁量权,不得超出法律的框架。通过对庞德警察自由裁量权定义的分析,笔者认为,所谓警察行政自由裁量权是指公安机关依照法律授权,选择行为方式和强度以及自由作出决定的行政权力。也就是说公安机关在法律允许的情况下可以选择作出决定或者不作出决定,如果作出,可以选择合法的作为方式、强度等。根据以上分析,笔者认为,警察行政自由裁量权有以下特征。

(一)法定性

公安机关行使警察行政自由裁量权的权力来源是法律赋予的,公安民警必须在法律、法规规定的警察行政行为的范围、方式内,基于法律、法规的明示授权或消极默许,根据自己对法律、法规的理解和把握,依据立法目的和公正公正的原则,自行判断行为的条件和强度,自行选择行为的方式并作出警察行政决定。

(二)专属性

公安机关及人民警察所实施的警察行政自由裁量行为,是代表国家依法行使的警察行政权力,是专属于国家公安机关的权力。除非法律有明确规定,其他任何机关、社会团体、组织、个人都不具有这些权力或干预公安机关行使这些权力的权力。

(三)灵活性

公安民警在行使警察行政自由裁量权时,可以针对不同的情势及法律后果,运用警察行政执法经验和知识,依据自己的理性判断,在法律规定的范围内自主作出警察行政决定。

(四)效率性

根据公安法治工作的要求,作出警察行政决定必须在警察行政执法活动实践中体现行政效率的要求,体现“依法执法,高效服务”的职业道德要求。法律赋予公安机关自由裁量权的目的一个方面就是为了提高警察行政执法的效率,以更好地保护行政相对人的合法权益。

从以上分析可以看出,警察行政自由裁量权的行使涉及的内容很多。但是,它的核心在于:一方面,警察行政自由裁量权是警察自由裁量的结果;另一方面,这种权力必须在法律允许的限度之内。

二、我国警察行政自由裁量权行使中存在的问题及原因

(一)我国警察行政自由裁量权行使中存在的问题

警察行政自由裁量权是一种国家行政管理权,这是公安机关的固有权力。目前,我国公安机关行使的警察行政权极为广泛,包括治安管理权、道路交通管理权、消防监督权、出入境管理权、户政管理权等等。因此笔者认为在警察行政权领域赋予公安机关以一定的行政自由裁量权,其目的是要求公安机关根据行使权力时的具体情况和具体对象作出符合法律规定的、公平公正的具体警察行政行为,以更好地体现维护社会秩序和执法为民。但是,由于诸多方面的原因,这种自由裁量权又常常被不合理地行使而存在着许多问题,主要表现在:

1.怠于行使警察行政自由裁量权。在警察行政执法实践中,公安机关依法负有作出行使警察自由裁量权的行为的权力而拒不行使此权力。

2.滥用警察行政自由裁量权。警察自由裁量权本身没有问题,问题在于错误的使用[2]。在具体警察行政行为中,公安机关在行使警察行政自由裁量权时不符合警察法律法规赋予权力的目的,通常情况下表现为以权谋私、假公济私、挟私报复等不正当动机。由于警察行政自由裁量权的幅度较大,这就给少数公安民警提供了徇私枉法的机会。

3.警察行政处罚显失公正。即公安机关在法律规定的范围内行使警察行政处罚自由裁量权,所带来的处罚结果表现出明显的不公平、不合理,从而破坏了宪法和法律的权威,损害了公安机关在人民群众心目中的形象,破坏了警民关系的和谐。例如同责不同罚,不同责同罚,适用法律法规条款不全而导致的显失公正等。

4.拖延履行法定职责。公安机关对公民的权利视而不见,或打击违反犯罪行为不坚决,或者对公民的合法权益受到侵犯而无动于衷等等。《治安管理处罚法》第 83条规定:“对违反治安管理行为人,公安机关传唤后应当及时询问查证,询问查证的时间不得超过八小时;情况复杂,依照本法规定可能适用行政拘留处罚的,询问查证的时间不得超过 24小时。”笔者认为,从执法为民的角度而言,公安机关及人民警察对公民询问查证的时间最长不超过 24小时,如果超过了 24小时就是拖延履行法定职责,不符合行政效率的要求。

(二)我国警察行政自由裁量权行使中存在问题的原因分析

在警察行政执法过程中为什么公安机关在行使警察行政自由裁量权时会出现以上问题?归结起来,主要有以下几个方面的原因:

1.警察行政立法不够完备。目前有关警察行政自由裁量权的行政立法如《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等法律法规对警察行政自由裁量权的幅度、范围只是作出了一些原则性规定,不便于公安机关在具体的警察行政执法过程中对这些法律法规具体操作。立法机关面对复杂多变的社会形势和社会未来发展的不确定性,无法制定出来一部非常详尽的法律法规,因此,目前我国的警察行政立法不够完备,很多情形下公安机关无法做到有法可依。

2.人民法院审查行政案件的范围和深度过窄。人民司法审查的范围应当宽窄适中,既不能太宽也不能太窄。过宽容易导致法院过度干涉行政权,甚至造成以法院的判决代替警察行政自由裁量的结果,影响行政效率和行政目标的实现,损害行政权的合法权益。过窄则很难对自由裁量权形成有效制约。虽然我国行政诉讼法赋予了人民法院审查行政裁量的依据,但从实践来看,人民法院对警察行政自由裁量权的审查范围仍然十分有限。

首先,警察行政自由裁量权受司法审查的范围有限。《行政诉讼法》第 2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第 5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”可见,我国《行政诉讼法》规定人民法院只审查具体警察行政行为,不能审查抽象警察行政行为。目前采取依靠权力机关和上级行政机关对抽象警察行政行为进行监督的方式,不能有效地控制警察自由裁量权的滥用。

其次,警察行政自由裁量权受司法审查的深度有限。依据《行政诉讼法》第 5条规定,行政诉讼中人民法院只审查“合法性”不审查“合理性”。《行政诉讼法》第 54条第 4款规定:“行政处罚显失公正的,可以判决变更。”目前出现这样的问题:如果说人民法院只审查“合法性”,那么只要公安机关的自由裁量行为有法律依据,不管在行使时是否损害公共利益、侵害相对人的权益,只要不是“显失公正”,即使造成一定的不利后果,也不构成违法,仅是自由裁量权行使的不当形态。这样由警察行政自由裁量权引起的不当警察行政行为便脱离了人民法院和司法审查。

3.我国的行政复议制度和行政监察制度在控制警察行政自由裁量权上不够完善。1999年颁布的《行政复议法》提供了另一种控制警察行政自由裁量权的途径。行政复议制度的确立对于控制警察行政自由裁量权的行使起到了非常重要的作用,但目前我国的警察行政复议机构属于公安机关的内部机构,没有独立的职权,除了处理行政复议事项外,还要负责其他事项。而且警察行政复议机构对外不能以自己的名义行使警察行政权力,不利于法律责任的承担和行政相对人合法权益的保护。此外,对于行政复议审查的范围法律给出了具体规定,只能审查具体警察行政行为和抽象警察行政行为中的一部分,对另外一些侵犯行政相对人合法权益的具体警察行政行为和抽象警察行政行为不能审查,这就不能很好地保护行政相对人合法权益。另外,公安机关内部已经建立了行政监察制度,由专门的行政监察机关依法对人民警察的违法、违纪行为进行督促监察。但是在监察之后的法律责任的追究上力度较小,不利于对警察行政自由裁量权的控制。

4.警察职业素质不高。很多年以来,公安机关内部在思想认识上长期存在这样一种观点,那就是重政治、轻业务。这就给警务工作造成了重大损害。在这种错误思想观念的支配下,有时候公安机关在选拔人才时,只重视政治条件,不重视专业条件,平时更不注重对公安民警法律意识和法律素质的培养和提高。另外,我国公安民警尤其是基层民警承担了大量的非警务活动,在非警务活动中耗费了大量的精力,没有更多的时间去学习专业知识。并且我国民警的逐级培训体制没有完全建立,即使是警衔的晋级培训也仅是走走过场,学不到真正的业务知识。上述状况导致我国公安民警的整体职业素质一直不高,这严重地影响了警察行政自由裁量权的合理行使。

三、对我国警察行政自由裁量权的法律控制

(一)加强立法控制

1.制定完善的实体法。公安民警在执法实践中缺乏执法依据会产生很多的问题。因此,立法机关应当通过立法行为规定明确的授权目的以及明确的授权范围以控制公安机关的自由裁量行为。目前,立法控制的关键在于立法机关通过立法健全法律体系,对警察行政自由裁量权设立的目的、内容、范围、条件、监督控制方式等实体方面作出明确的法律规定。从而便于公安机关在行使警察行政自由裁量权时,作出符合法律授权的警察具体行政行为。

2.制定完善的程序法。立法机关在制定关于控制警察行政自由裁量权的实体法的同时也要制定行使警察行政自由裁量权的程序法,这就需要在立法上对警察行政自由裁量权行使的条件、范围、幅度等作出准确、科学的规定,并从过程、步骤、方式、时限等方面对警察行政自由裁量权加以限制。要建立和完善警务公开制度、听证制度、告知和说明理由制度、时效制度、救济制度、禁止单方接触制度、回避制度、利害关系人的程序参与制度等。我国以往的许多立法对警察行政自由裁量权行使的条件规定比较粗,只规定公安机关有处罚权,对于适用的条件、处罚的方式等均无规定,这就为自由裁量权的滥用提供了可能。只有制定了完善的程序法,公安机关在进行行政执法时才能按照行政程序更好地行使自由裁量权,作出合理的具体警察行政行为。

3.加强立法解释。加强立法解释,规范抽象警察行政行为。全国人大及其常委会应加强关于警察行政自由裁量权行使的立法解释,警察行政立法部门也应该规范抽象警察行政行为,从源头上尽量减少警察行政自由裁量的空间,使标准更加确定。国务院及公安部等相关行政机关应尽量制定或完善细密、详备的规则,便于公安民警在行政执法过程中具体操作,符合法律规定。

(二)加强司法控制

1.审查范围由具体警察行政行为扩大到抽象警察行政行为。人民法院通过对警察行政行为的合法性进行审查,加强对警察行政自由裁量权违法行使的救济,矫正滥用警察自由裁量权行为。目前我国已构建了警察行政自由裁量权的救济制度,先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等重要法律。今后,司法审查不仅要重视形式上的审查,更应重视实质上的审查,从而使监督行政行为不仅要合乎法律条文的字面含义,而且要合乎蕴涵在法律规范之中的立法目的、法律精神和基本原则。笔者认为可以适当扩大我国行政诉讼的受案范围,赞同将抽象警察行政自由裁量行为纳入我国行政诉讼范围,以达到遏止行政自由裁量权的滥用、保护相对人合法权益的目的。

2.审查深度由具体行政行为的合法性扩大至合理性。我国的《行政诉讼法》仅赋予了人民法院审查具体警察行政行为合法性的职权,至于具体警察行政行为是否合理则不在其审查范围之内。而具体警察行政行为的合理性与否正是靠公安机关通过对警察自由裁量权的行使来实现的。因此,笔者认为,把具体警察行政行为的合理性归入人民法院的审查范围更加有利于控制警察行政自由裁量权的行使,防止公安机关违法执法。

3.改变司法体制。目前,人民法院受行政机关的财政制约和人事制约。笔者建议,法院系统应当实行垂直管辖。地方法院的财政由最高人民法院统一调拨,在人事上实行独立。这样,人民法院法官在审查公安机关的具体警察行政行为时才不致束手束脚。

(三)加强公安机关的内部控制

1.完善警察行政复议制度。第一,我国的警察行政复议机构一般是公安机关的法制部门,属于公安机关的内设机构。笔者认为,警察行政复议机构应当从财政、人事以及权力上独立于公安机关,这样便于警察行政复议机构对公安机关行使警察行政自由裁量权的行为进行监督和控制。第二,警察行政复议的范围只限于具体警察行政行为和一部分抽象警察行政行为。对此,笔者认为,应当把其他抽象警察行政行为纳入警察行政复议范围,以更好地监督公安机关行使警察行政,保护行政相对人的合法权益。

2.完善行政监察的执法责任追究制度。我国监察机关通过对公安机关及其民警的违法乱纪行为进行监察和督促,监督公安机关及民警依法行使警察行政自由裁量权。但在追究执法责任时存在雷声大、雨点小的情况。因此,笔者建议,在行政监察制度里进一步完善执法责任追究制度,做到有权必有责,把执法责任的承担落实到位。

(四)提高警察职业素质

在公安执法实践中,警察行政自由裁量权的行使具有复杂性和广泛性,所以要求民警在行使过程中要具备较强的专业知识和丰富的实践经验。但是实践中民警由于业务素质的局限而不能合理地行使警察行政自由裁量权。因此我们要全面提高民警的业务素质和理论水平。虽然我国对于警察准入已经建立了公务员考试制度,在警察招录上,实行了严格的选拨制度,但是,对于警察职业素质则没有相关的规则进行统一的规范。因此,笔者建议,应当像法官、检察官、律师的准入在全国设立统一司法资格考试一样,对于警察也应该在全国设立警察职业资格考试,实行全国统一命题,统一考试大纲,统一阅卷,统一分数线,无论是刑警、交巡警、户籍警还是其他警种,首先都必须通过国家统一警察职业资格考试,才能上岗。上岗之后,借鉴英国、美国等国家的制度,还要实行定期培训。警衔的晋升以及职务的晋升都要进行培训,对于培训内容要有专门的安排,避免千篇一律。培训的教师既要有较高的理论水平,又要有丰富的实践经验。这样,才能全面提高我国警察的职业素质。

[1]《法学词典》编辑委员会.法学词典 (增订版)[Z].上海:上海辞书出版社,1984.761.