浅析宪法对行政权品格之塑造——以人权保障原则为视角

陈 菲

(山东大学法学院,山东济南 250100)

宪法以人为出发点和归宿,以人的全面、自由发展为目的,通过基本权利表述并将其以根本法的形式加以确认和规范。行政法的使命就是根据宪法的基本原理,对行政权给予严密的监视,并对其加以正确的限制和引导,以此来保证国民的自由、权利和幸福[1]。因此,行政权以宪法为坐标来配置与规范公共权力,理所当然也应承载实现人权保障的功能。宪法塑造了行政权运行之轨道与品格,行政权在任何环节的失范都必然会使宪法和宪政价值贬损[2]。本文将从行政理念、行政立法,尤其是行政执法三个环节来审视宪法的基本人权原则对行政权运行之指引与渗透,以及探究行政法如何通过对制度的架构和行为的制约来保障该原则的实现。

一、人权原则构塑行政理念

人权原则作为政府活动的主导价值观和理论基础具有法律正当性。按照社会契约论的观点,全体公民通过契约建立了政府,政府的权力由人民赋予,并由宪法予以规制。宪法以平等保护每个公民的尊严、权利与自由为其最终目标,因此,每个人的尊严,权利与自由是“政府坐标的原点”[3]。每个公民有充足、正当的理由要求政府平等保障个体基本权利。在人权保障原则和有限政府思想的引导下,政府权力的任何扩张或对公民权利的侵犯都会引起合宪性审查。

宪政的核心价值是保障人权,宪法的基本要义是限制国家权力以维护公民个体权利。在勘定公权力界限、捍卫公民权利的实现手段中,宪法无疑是最好的工具。而行政法作为宪法“具体化”的“技术法”,更是责无旁贷地担负起此艰巨任务。当然,若要完成使命,行政法不仅要规范行政权技术制度安排,还应承载一定的价值诉求。人权保障作为宪法的首要原则,也必然成为行政法的终极价值。缺少人权精神和理念支撑的行政法,可能使本来就处于“此消彼长”状态的行政权力与公民权利面临更加不合理的失衡状态。宪政法治的实践也已证明:只有从人权保障和发展人的权利为出发点,通过一系列有效的宪政体制运作,才能建设一个既受监督,又具高效的法治政府[4]。

整个西方宪政史中有一个始终不变的观念——人类的个体具有最高的价值,他应当免受其统治者的干预,无论这一统治者为君主、政党还是大多数公众[5]。法国是最早确立人权是法的最高价值的国家。《人权宣言》序言中写道:“不知人权、忽视人权或轻蔑人权,是造成公众不幸和政府腐败的唯一原因,所以决定把自然的、不可剥夺的神圣人权阐明于庄严的宣言之中。”人权同样是法国宪法和行政法的核心价值。行政法院在确立案件受案范围时始终坚持的一个原则是:只要案件涉及公权力的行为都纳入行政法院的受案范围,以此最大限度地确保公民权利自由不受公权力的“变相”侵犯,通过行政法治来实现人权的保障。人权保障原则在德国行政法中也表现得酣畅淋漓,德国法院多次采取了行政法学界所提出的有利于保障公民权利的理论的观点,比如法院采用“重要性理论”学说,认为无论在传统的行政领域,还是在日益拓展的给付型、助成型行政等新型服务行政领域中,只要涉及人权的事项都必须通过立法而不能由行政权自行决定。

二、人权原则引导行政立法

立法权往往是多数人利益的表达,它构成行政执法的合法性基础与理由。而另一方面,“人人不是天使”的诚实告诫提醒公民,若想防止立法权异化为“多数人暴政”的合法机制,它也是需要受到约束和指引的。人权保障原则正是弥补和修正该缺陷的最好良药。它是羁束立法权的有力“牵绊”,也是指引立法权正确行使的最根本原则。具体的规制途径包括两个方面,即扩大行政立法的人权保障内容和优化行政立法之程序。

延展行政立法的内容是对人权保障理念彰显的有效方式。19世纪末 20世纪初,社会主义运动的蓬勃兴起,使人权体系内容不断扩大,公民享有的社会权利也急剧增加,宪法中“尊重和保障人权”的内涵得以广泛延伸。公民政治、经济与文化权利的保障条款在宪法中赫然显现。为了适应社会政治经济形势的发展,西方各国行政法治实践毫无例外地通过修正、完善行政立法来完成行政法对宪法承载的固有使命——将宪法的人权理念融入社会生活。

在英国,一战后,议会委任政府的行政立法增加,内容也极其广泛,甚至扩展至下院的传统权利,极大加强了对公民经济、社会权利的保障。在美国,一战后,罗斯福新政推动了一系列社会立法的出台,充分展示了宪法中《人权法案》的内核,切实保障了公民第一代人权——生存权。二战后,国会制定了《联邦政府程序法》,带动了世界范围内公民对政府的“阳光监督”。之后颁布的《情报自由法》又第一次以成文法的形式保障了私人享有取得政府文件的权利,从而在法律上正式确认了公民的又一基本人权——知情权。在法国,二战后,制定了一系列有利于工人和广大人民群众的社会政策,对人权体系中受益权的规定进行了有力补充,使宪法中原本模糊的受益权规定逐渐变得清晰可见。

我国现行宪法以专章规定了公民基本权利的各项内容,旨在表明宪法对人权的重视。行政法在进一步补充、完善宪法时将该理念继续凸显。以《行政诉讼法》的颁布为起点,之后《国家赔偿法》、《行政复议法》等一系列法律法规的出台,为公民权利在受到行政权不法侵害时提供了多元的救济方式和途径。

在“尊重保障人权原则”理念的指引下,行政活动不仅要在形式上符合法律的规定,而且要体现实质的平等性。而体现实质平等的最直接办法是保证行政立法和决策过程的平等。达致该目的的最优途径莫过于让公民最大限度地参与到行政决策、行政立法的过程中,充分落实公民知情权、参与权等基本权利。公民在其权利即将受到不利影响时,能够有效防止陷入事后救济的无奈困境,而在事前或事中就能对后果有一定的掌控和抑制,使损失最小化。现代行政程序的核心——听证制度就是对建构该理念最好的具体制度设计。听证制度是指行政机关行使行政权而作出影响行政相对人权利与义务的决定前,就有关的事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。它本质上是公民基本权利延伸的一种自卫权,公民通过行使参与权来抵抗行政权的公然侵犯,缩小与行政机关法律地位不对等所造成的巨大反差,可有效防止行政权的滥用。

三、人权原则规范行政执法

行政执法是行政权品格的直接体现,也是行政行为价值的必然延伸渠道。行政执法是行政权行使中最广泛、最经常涉及相对人利益的环节。每种执法方式都在不同程度上影响公民权利的享有,甚至有时候是对公民权利的侵犯或限制。因此,人权保障与行政执法自始应当有千丝万缕的联系:人权价值是现代执法机关所保护的核心价值,公共权力的行使必须以保护人权为目的;行政执法过程的合法性是现代政治文明对人权保护的首要标志。行政执法若无人权理念的滋养和支持,即使有再完美的制度设计也会因价值的背离而变异。一切执法过程和手段都必须有助于维护人的自由和尊严,有助于人权的保障与完善,有助于人的潜能发挥与全面自由发展;一切执法都应以公民的福祉或自由为旨归,在执法过程中任何与公民福祉相抵触的行为都应被禁止。

笔者认为,若要在行政执法过程中充分彰显宪法和法律所规定的人权保障原则,执法过程必须坚持以下几个原则。

(一)执法依据合理正当原则

1.遵从法律法规的效力等级,适用正确的法律规范

立法层面法律体系的统一是以法制统一为前提的,执法统一也是实现该目标不可或缺的重要环节。行政执法必须遵循规范的效力等级,尤其是在法律规范发生矛盾冲突或者不一致时,该原则的意义更是显而易见。具体来说,行政机关在选择适用法律依据时应当遵循以下原则:上位阶法优于下位阶法,特别法优于一般法,新法优于旧法等。

2.法不溯及既往原则

该原则是任何一部法律适用都必须遵循的共同原则。“溯及既往”已为现代法治精神所摒弃,它是对人权保障原则的公然侵犯。行政执法当然也应当坚持法不溯及既往的普适要求。若违反该原则,就是对人权理念的背离,给“专横跋扈”的行政执法方式披上了合法外衣。

(二)平等对待相对人原则

“宪法是行政法的基础,行政法是宪法的实施”[5]。两者关系在平等权范畴内再次得到佐证。社会契约的预设为人们面对公权力诉求平等提供了最初的法理依据。“人们尽管在力量和才智上不平等,但相约组成的政府应当以法律形式确认和保护公民平等权”[6]。宪法作为契约的根本表现形式,自然将平等权纳入其人权体系,并作为最重要、最基本的权利之一。宪法平等权在行政执法中则具体化为行政主体负有平等对待相对人的义务,同时公民对行政机关享有“行政相对人平等对待请求权”[7]。

平等对待相对人是各国行政法治和保护人权原则的应有之义。它要求纠纷的裁判者能够在对抗的双方当事人和不同的当事人之间保持一种超然的、不偏不倚的态度和地位,使当事人受到平等对待。具体来说,行政执法中行政机关负有平等对待相对人的义务应当包含以下两方面的原则要求。

1.横向平等——同等情况同等对待,相同或相近情况不同对待则需要合理依据

宪法平等权包含形式平等和实质平等两方面内涵。形式平等是绝对意义上的平等,把具体的人作为抽象的或者一般意义上的人,强调机会平等;实质平等是为了纠正形式平等所招致的事实上的不平等,是对形式平等的补充。作为宪法平等权表达途径之一,行政执法中的“平等对待相对人”要求:首先坚持相同事物应为相同之处理,不同事物应为不同之处理。即相同条件和范围的行政相对人在相同情况下,应当平等适用相同的行为模式,使其享有相同的权利和承担相同的义务。其次,因为行政主体在作出行政行为时面对的是复杂的个体,基本不存在绝对相同的情形,加之随着实质平等理念的引导,在行政法律关系中需要对弱势群体以合理差别的优待,所以,在此过程中平等理念对行政执法主体的自由裁量权提出更高的要求,需要决策者考虑相关的因素,不考虑不相关的因素。没有绝对的合乎理性,得事物本质或其他事理上可以使人明白之理由[8],不得对同等情况的人予以区别对待,否则就构成执法中的歧视或不平等。

2.纵向平等——遵循先例和一致性

行政机关在作出行政行为时,对于同一事件,如无正当理由,应受行政先例或者行政惯例之约束,否则就违反了执法中的平等原则[7]。平等原则主张从纵向维度上约束行政执法的平等性,避免执法歧视。值得一提的是,在运用该原则时,首要是排除违反立法、执法等法治原则的案例;其次随着社会关系的不断变化发展,行政行为需要在合理范围内作出相应的调整,以实现现代法治实质意义的平等。

(三)运用比例原则理性控制行政自由裁量权

行政自由裁量权是现代行政法的核心,体现了行政法作为一门“技术法”的灵活性,然而当行政权的“魔爪”慢慢伸向公民基本权利领域并悄然延伸时,我们应当如何防止其进一步膨胀呢?

毋庸置疑,恪守人权保障原则及“基本权利不可侵犯”的底线,是对自由裁量权最基本的限制,它能使这匹喜好任意奔驰的“野马”不至于完全“挣脱缰绳”。具体途径就是运用比例原则理性规制自由裁量权的行使。行政主体在采取手段和措施时,尤其是当该措施将会对行政相对人造成不利影响时,应当充分考虑使用该手段是否具有适当性、必要性和均衡性,考虑若达致目的,该手段是不是唯一必要的,实施该措施所带来的公共利益增值与公民权利损害程度是否相称,该原则行使是否符合执法的效能原则等因素,以平衡个人利益与社会利益之间的关系。

(四)充分保证行政相对人的程序权利

“只有依靠程序公正,权力才可能变得让人容忍”[9],一切权力不仅要严守法定的边界,而且还要遵循权力运行的程序性规则,唯有如此,公民的基本人权才能得到有效维护[10]。

行政相对人作为行政权的行使对象,其权利极易在行政主体的“恣意执法行为”中被削减。而主张相对人充分行使参与权利是对抗行政主体滥用权力的利器。公民的行政程序性权利抑制了行政恣意,选择了理性执法,可用以对抗行政权的随意性,保障执法的机动性,并追求两者的平衡。通过具体措施和制度的设计建构一个可以保护相对人权利的合理空间,尽可能使相对人参与到行政执法的过程中,行使“被听取意见”的权利,使其不再是行政权随意支配的客体,而是具有独立人格的主体,以顺应行政民主化的世界潮流。

1.获得通知权

这是指行政相对人在符合参与行政程序的法定条件下,有要求行政主体通知其何时、以何种方式参与行政程序的权利[11]。它是宪法中公民知情权在行政程序中的体现,要求行政主体履行相应的通知义务。获得通知权是公民行使陈述权和申辩权的前提,它可以使相对人了解行政主体对其作出的不利决定的依据,从而找到行使申辩反驳的目标。

2.陈述权

这是指相对人就行政案件所涉及的事实向行政主体陈述的权利[11]。陈述权的落实有利于行政主体全面了解案件的事实真相及全部过程,正确处理案件;也有助于维护相对人的合法权益。对于行政主体,则要求其在执法过程中告知相对人享有陈述权,并规范记录其陈述内容,以便日后作为行政案件的证据来源。

3.申辩权

这是指行政相对人对行政主体在执法过程中提出的不利指控,依据其掌握的事实和法律向主体反驳,旨在从法律上消灭或减轻主体对其提出的不利指控[11]。申辩权应包括行政相对人在执法过程中对主体所作出的不利行为的抵抗以及认为权利被侵犯时申请救济的权利。相对人若没有被给予行使申辩权而收到了不利的行政决定,则该行政决定是无效的。因此,行政主体应首先告知相对人有申辩的权利,进而为其提供行使申辩权的便利条件,然后认真考虑其观点是否予以采纳。

四、结束语

诚如德国联邦宪法法院前院长韦纳所言:“每一个宪法时代都有与之相适应的行政模式。” 行政和行政法的品格主要由其所在时期的宪法决定。人权保障作为宪法的最终价值追求,要求行政法不仅在价值层面表达对公民权利的张扬,而且应通过具体制度设计充分展示对人权的关怀,通过人权保障原则渗透、指引和塑造合乎宪政和法治精神的行政权。

[1]和田英夫.现代行政法[M].倪建民,潘世圣译 .北京:中国广播电视出版社,1993.8.

[2]石佑启,杨志坤.论行政体制改革与宪政的互动 [J].法学家,2004,(6).

[3]赵娟.论行政法的宪政基础——对行政法与宪法关系的再认识[J].河北法学,2009,(11).

[4]杨海坤.宪政·法治·行政法治 [J].中国司法,2005, (4).

[5]卡尔·J弗里德里希 .超验正义——宪政的宗教之维[M].周勇,等译 .北京:三联书店,1997.15.

[6]卢梭.社会契约论[M].何兆武译 .北京:商务印书馆, 1997.8.

[7]李元起,郭庆珠.行政性对人平等对抗请求权初探[J].法学家,2004,(4).

[8]陈新民.中国行政法原理[M].北京:中国政法大学出版社,2002.40.

[9]韦德.行政法[M].徐炳译 .北京:中国大百科全书出版社,1997.7.

[10]章志远.行政法与宪法关系之重新审视[J].贵州警官职业学院学报,2004,(6).

[11]姜明安.行政法与行政诉讼法 [M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2007.366-367.

[12]毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译 .北京:法律出版社,2000.13.