应急管理中的人力资源管理研究

彭 毅，徐江洪

（三峡大学政法学院，湖北 宜昌 443002）

应急管理中的人力资源管理研究

彭 毅，徐江洪

（三峡大学政法学院，湖北 宜昌 443002）

人力资源在应急管理工作中发挥着极其重要的作用，是应急管理体系中一支不可或缺的决定性力量，所以各级政府和政府主管部门应该采取多种多样的措施来调动各种人员的积极性和主动性，并在应急管理过程中逐渐建设独具特色的应急人力资源培养体系、配备体系、使用体系和后备体系，在实践中形成相关的机制和制度，为人力资源的发展提供强有力的制度保障，以期实现人力资源的最优配置和效用最大化的发展目标。

应急管理；人力资源；突发事件

应急管理主要是针对那些对社会基本价值观念和行为准则产生严重威胁的突发事件而做出的管理。突发事件具有危害性大、涉及面广、爆发时间短、信息有限等特点。它的发生、发展都会对社会产生严重的威胁和高度的破坏。由于它的发生和发展具有高度的不确定性，潜在的和显性的威胁都相当大，所以其物质后果和对人们心理产生的冲击都将是不可估量的。突发事件的应对需要以政府为主体的公共部门动员全社会的参与，整合全社会的资源来共同应对。政府部门具有强烈的政治性，应从专业领域中退出来。在应急管理中要充分发挥组织者、协调人和领导者的作用，组织和带领其他专业人员、兼职人员，整合社会资源来共同应对突发事件。故人力资源问题将是应对突发事件工作中的关键问题。

一、应急管理体系中人力资源的重要性

人力资源构成人类社会活动和经济活动的基本前提。人类社会的一切活动最终都是由人来完成，人是人类社会一切活动的最终承载者。应急管理是人类社会应对突发性灾难事件的社会活动之一。突发事件的危害性大、涉及面广、爆发时间短等特点，决定了只有充分发挥人类的联合形式——人类社会组织的力量来应对，才能让人类社会安全度过危险期，取得应急管理工作的最终胜利。

1.突发事件的高度不确定性和危害性特征要求卓越有效的应急人力资源管理

无论是在历史上还是在现代社会，突发事件的发生均具有高度的不确定性，没有人或者机构能够事先预测突发事件是否会发生、在哪里发生、发生何种类型或性质的突发事件。突发事件的发生没有固定不变的规律可循，也没有一常不变的应对方法可用。同时，突发事件又具有高危害性的特点，它的发生会给人类社会造成不可估量的或者是难以挽回的损失。要避免和减轻突发事件给人类社会造成的灾难和损失，更好地应对突发事件，必须要在非“战时”加强应对突发事件的人才队伍建设，为突发事件的应对准备充足的人力资源，如兼职人员、专业人员等，并加强对现有应急人员进行合理的布局、调整、分配和应用，优化配置人力资源力量和优化组合人力资源结构，在此基础上建立机动合理的人力资源管理机制和人力资源流动体制。

2.突发事件的复杂性特征要求积极有效的应急人力资源管理

众所周知，突发事件的发生从来都不是以单一的现象出现的，它总是伴随着其他耦合的、衍生的现象在一起。各种现象、因素相互交织在一起，使得应对突发事件的难度空前增大。而现实中的应急管理人力资源则散见于各个分散的部门之中，没有形成规模优势。各部门、地区之间职能交叉重叠现象比较严重，加上各部门中的人员专业技能较为单一，综合能力相对不足以应对复杂化的突发事件，给应急管理工作带来了巨大的潜在的人力资源危机。为了在以后的应急管理工作中更加高效地应对突发事件，各应急指挥相关部门要加强对现有人力资源的整合，建设专门的应急管理人力资源系统工程，形成规模效应。同时，要加强部门之间、地区之间、不同专业领域之间的协同作用建设，推行积极主动的应急人力资源管理。

3.突发事件的专业性特征要求积极主动的应急人力资源管理

任何突发事件的发生均有一定的诱因，在相应的诱因下发生的突发事件就具有了相应的性质，而突发事件的发生总是多种原因或者因素相互交织在一起相互作用的结果。它的应对需要各领域内的专业人员来完成，这就形成了一个突发事件发生后，需要调集相当多数量领域内的专业人才来协同作战的局面。由于各领域的性质截然不同，专业人员在协同作战时的契合度在很大程度上来说还有待进一步提高，同时，突发事件集多种性质于一身的现象要求应急人员同时具备多个专业领域内的专业技能。这与现实中的人力资源现状还有很大差距。为了缩短这种差距，一方面要加强其特定领域内的专业技能，提高其工作的效率和质量。另一方面要加强专业人员的职业再教育力度，使其具有多领域内的专业技能，提高应急人员的综合应对能力。应急管理机构只有积极主动地推行应急工作专业人才建设，才能更专业、更有效地开展工作。

二、现阶段我国应急管理人力资源体系建设中存在的问题

自从2003年SARS事件发生以来，中央和地方政府在相当程度上突出了对突发事件的重视，并意识到了政府应急能力的重要性，开始在指导思想和体制上加大建设的力度。一方面在法制建设上加快了步伐，出台了《国家突发事件应对法》等相关法律、法规，另一方面加强了机构建设和人员队伍建设，取得了不俗的成就。但就目前的情况来看，应急管理中的人力资源建设还存在着相当多的问题，这需要各级政府和相关人员引起高度的重视。

1.思想意识转变不够，危机意识树立不足，各种人员的积极性和主动性相对滞后

任何一个突发事件都会经历潜伏生成期、显现爆发期、持续演进期、消解减缓期和解除消失期这样一个生命周期。现阶段我们应对突发事件主要侧重于事件发生后的应急处置，相对忽略了治理突发事件的最佳时期——潜伏生成期。同时，各种人员的思想意识转变不够，危机观念树立不足，没有发挥思想上的积极性和主动性，没有树立抢占先机的意识。思想意识的不到位导致了行动上的滞后，最终形成了面对危机时的软弱无力和不能及时有效处理危机的尴尬局面，给社会带来巨大危害。

2.人力资源制度建设流于形式，没有发挥出其应有的功效

自从2003年SARS事件发生后，国家和地方各级政府开始意识到应急管理的重要性，并相继出台了包括《国家突发公共事件总体应急预案》和其他子预案、专业预案在内的大大小小几十部预案。同时，从中央到地方都设立了应急管理办公室等相关的职能机构和职能部门，旨在强化应急管理工作。但是从各级政府的预案中可以看出这些预案缺乏地方特色，没有与本地的实际情况相结合，缺乏可操作性。在机构和人员建设过程中，虽然设立了相关机构，编排了相关人员，赋予了相关权力，形成了相关制度，但是有很多应急事务办公室的人员设置过少且是非专业人员，并且人员素质不高。而地方政府应急管理中关于人员设置的制度建设往往流于形式，没有发挥出应有的功效。

3.应急专业人员技能单一，不符合应急管理中的复合型人才要求

突发事件发生后，由于它涉及面相当广泛，单靠一个部门或者一级政府的力量有时是不可能完成一个突发事件的应对的，这还需要公安、消防、通讯、卫生、医疗等多个部门的通力配合，才能及时有效地处理各种类型的危机。但是由于目前我们的教育体制和其他多方面的原因，造成应急管理中各级专业人员的综合能力相对较低。他们大多只是一个简单的专业技术较为单一的应用型或者技术型人才，而不是全方位、多功能的复合型人才，这种现象在现代应急管理中比比皆是。如今，随着我国社会主义市场经济的快速发展，各种危机和风险并不是单一的爆发，而是呈现出一种聚合的爆发趋势。这对我们应急管理中人员的素质和综合能力提出了更高的要求和更高的标准。复杂的现场情况要求每个参与人员都能处理多种情况，具有“一专多能”的素质。否则不但不能有效处理危机反而会使危机进一步恶化，造成意想不到的损失和危害。单一应用型人才与复杂的现场情况之间产生了一定的差距，已经越来越不适合时代的要求了。

4.针对兼职人员的环境和制度的缺失，使得其综合能力相对较低，协同作用发挥不强

没有形成针对兼职人员的征集、培训、使用等相关的机制和体制，没能给兼职人员队伍的培养建设一个良好的制度环境，这些都使得广大兼职人员缺乏培养的机会，造成了其专业素质和综合能力低下的局面。

兼职人员的奖惩和约束机制的缺乏和兼职人员的积极性和主动性未充分调动，使得兼职人员缺乏责任心。

兼职人员与专业人员之间的协作关系建设的不到位，使得兼职人员在应急管理活动中不能充分发挥出其应有的重要协助作用，造成了人力资源的闲置和浪费。

5.专家库建设及运行没有形成长效机制，没能充分发挥其专业优势的力量

从我国目前开展应急工作的情况来看，中央和地方均没形成专家库建设及运行的长效机制。政府在特定的应急管理过程中会组织相关的专家人员参与应急工作，并作为政府的咨询和顾问机构。但当应急活动结束时，专家团也随即宣告解散，等到下一次需要时再来组织各专家、学者发挥其专业优势的力量。由此可以看出，政府运用专家库的重点是在危机应对过程中，而对危机的预测、预警以及恢复重建等方面缺乏对专家库建设重视。政府的上述作为容易打击各专家、学者的积极性和主动性，不利于充分发挥各专家团成员的力量和作用。

三、完善应急管理人力资源体系建设的措施和建议

1.转变思想，树立危机意识，充分调动各种人员的积极性和主动性

从中央到地方的各级政府和政府主管部门的各级各类人员到非政府组织、企事业单位甚至是社会成员个人都要彻底转变思想意识，充分树立危机就在我们身边的意识，从思想上承认危机的存在，并深刻认识到它会给我们的社会造成重大危害，树立直面危机的勇气。

在转变思想、树立危机意识的同时，也要采取各种方式和措施来调动广大群众、社会组织的积极性和主动性。一方面，通过行政强制性措施推行各种各样的教育，让其充分认识危机发生后的危害，从而树立在突发事件发生后他们能积极主动地参与到应急管理中来的意识，变“他要”为“我要”。另一方面，政府通过各种精神及物质奖励措施来调动广大社会成员的积极性和主动性。加强宣传和教育，转变社会风气，树立良好的社会风尚和危机意识，充分发挥政府力量和群众力量的聚合作用，发挥各种人员的主观能动性，发挥意识的力量。

2.加强相关体制和机制的建设力度，建设科学合理的应急人力资源系统

从中央到地方的各级各类政府均应对应急管理的体系和机制建设引起足够的重视，要加大应急管理人力资源体系建设的强度和力度，建设科学合理的人力资源系统工程。

一方面要加强组织机构的建设，形成由中央统一领导的全国应急管理组织体系，形成纵向和横向发展的网络化机构设置，充分结合条块力量。同时应加强人员队伍的建设，各级政府均应设置专门的机构和人员来从事应急管理，形成应急管理人员职业化的发展模式。另一方面要加强相关机制和体制建设力度，形成应急管理的专门制度，如科学合理的人才流动机制。同时加强立法制度建设，用法律的形式赋予应急管理人员相关的紧急权力，给应急管理人员开展工作创造一个相对宽松的政策环境和法律环境。同时要加强监督体系建设，监督应急人员权力的使用状况，以保证应急权力的健康运行。

3.培养复合型专业人才，有针对性地加强对专业人员的职业再教育力度

突发事件的发生，对社会的危害是多方面的，这就要求我们的应急管理人员具备多方面、全方位的知识，形成“一专多能”的复合型人才发展模式。

政府和其他相关部门应有意识地采取诸如函授、脱产培训等多种多样的措施和方式加强对专业人员的职业再教育力度，将现有的应急管理人才培养成复合型人才，提升应急人才的综合能力，并在此基础上形成专门的应急管理人员培养制度。

在提升专业人员各种业务素质的同时，也要加强对专业人员的现场适应能力的培养。加强针对专业人员的现场演练力度，将模拟训练与实践经验相结合，并综合应用现代高新技术，重视借鉴国外先进经验，让应急人员能在现场迅速进入角色并很好地发挥作用。

4.加强针对兼职人员的培训和制度建设，为兼职人员提供强有力的制度保护

政府应该加强对社会的宣传和教育力度，让每个社会成员均掌握必要的应急管理知识和技术，提高社会成员的自身素质和综合能力，同时结合专业人员的力量，在应急管理中形成专兼结合的发展模式和专综结合的发展方向。

还要加强对兼职人员的现场应用能力和协作能力的培训，让其在危机应对中快速地进入角色并充分发挥作用，协同专业人员一起开展工作。借鉴国外先进成熟的兼职人员制度和机制，建设具有中国特色的兼职人员制度、建设兼职人员培养制度、兼职人员征集制度等一整套完善的兼职人员制度体系。为兼职人员参与应急管理工作提供强有力的制度保障，并要切实保障兼职人员的权益，保护兼职人员的积极性和主动性。

5.建设长效的专家库使用和运行机制，充分发挥智囊团的咨询和顾问作用

专家库成员在突发事件的发生机理、演绎机理、传播机理等各方面的研究相对于政府来说更为专业、更为权威，对如何应对突发事件更具发言权。无论是在应急管理的哪个阶段，专家们的作用都将不可替代。政府应该在专家学者的指导下加强对突发事件的监测和预警，在突发事件发生后，政府应在各专家学者的建议和指导下采取更为及时得力的措施开展应急处置工作。

鉴于此，政府对各专家库的建设和使用均应形成长效机制，使之成为一个日常性的政策和制度，并制度化、常态化，为应急管理工作的开展提供强有力的智力支撑，在各专家成员的参与和指导下，政府在应对突发事件时才能更为有效、有针对性地采取措施。

［1］张小明.公共部门危机管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.

［2］姚裕群.人力资源开发与管理概论［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［3］薛澜，张强，钟开斌.危机管理［M］.北京：清华大学出版社，2003.

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1673-0046（2010）3-0050-03