金融控股公司监管主体问题研究

古正宇

天津工业大学人文与法学院，天津 300387

金融控股公司监管主体问题研究

古正宇

天津工业大学人文与法学院，天津 300387

2004年6月28日公布的《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》中，首次提出了“金融控股公司”的概念，并对其监管问题做出了原则性的规定。这标志着我国在探索金融控股公司制度方面已经迈出了第一步。鉴于金融控股公司监管主体目前尚不统一，本文立足我国国情，提出了适合我国实际的金融控股公司监管主体。

金融控股公司；监管主体；分业监管

一、金融控股公司的概念

根据我国2004年公布的《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》（以下简称《备忘录》），依据其第8条第1款的规定，在坚持金融分业经营、分业监管的基础上，对金融控股公司的集团母公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对其内部相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。但在该备忘录中未对金融控股公司进行明确的概念界定。

巴塞尔银行监管委员会等组织倡导成立的 “联合论坛”于1999年对“金融控股公司”做出了相对权威的定义。将其定义为：“在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模地提供服务的金融集团公司。”

学界对于金融控股公司所下的定义往往参照巴塞尔银行监管委员会对金融控股公司的定义，将金融控股公司视为金融集团的一种，例如孔令学认为，“金融控股公司是指以股权或委托管理权等其它权利为主要实现形式，在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模地提供服务的金融企业集团公司，即由金融控股公司母公司及其控股管理的所有子公司构成的金融企业集团公司。”

笔者认为，金融控股公司应该定义为：通过股权控制、委托管理等手段，在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模地提供服务的金融企业集团公司。

二、我国金融监管主体变革轨迹

我国现阶段所坚持的监管方针是 “分业经营，分业监管”，这决定了我国现阶段金融监管主体的结构状态——“一行三会”模式，即中国人民银行、银监会、证监会、保监会四大监管主体。但是从我国金融监管主体的发展脉络上看，我国最初的监管主体并不是“一行三会”的形式。具体可以划分成三个阶段。

1983年国务院颁布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，规定中国人民银行是专门从事金融监管、制定和实施货币政策的政府机构。实际上形成了人民银行既是金融业务的经营者，又是金融行业的监管者的局面。而从法律上对人民银行金融监管主体予以确认是1995年 《人民银行法》的颁布，根据当时的《中国人民银行法》第二条的规定，人民银行作为监管主体第一次以法律的形式确立下来。直到1998年《证券法》出台前，我国的金融监管主体一直是中国人民银行，监管主体呈现出一元化的局面。

1998年《证券法》第7条规定“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。”学界一般认为在此规定下我国金融业分业监管的苗头开始显露。证监会和国务院证监委在1998年合并为新的证监会，随后正式接手中国人民银行对证券市场的监管职权。直到2002年10月28日我国才通过立法修改将《保险法》第8条改为第9条，并将条文中的“国务院金融监督管理部门”改为“保险业监督管理机构”，从而使国家对保险业的监管职权在立法上明确统一归入保监会。但此时的“一行两会”的分业监管模式仍然不是完全意义上的分业监管模式。

从法律制定角度看，我国的金融监管完全确立了“一行三会”的分业监管是在2003年。反映在法律上，首先，是2003年12月对1995年颁布的《中国人民银行法》关于中国人民银行“按照规定审批、监督管理金融机构和按照规定监督管理金融市场的职责”的规定进行了相应修改。其次，是在修改《中国人民银行法》的同时颁布了《银行业监督管理法》，根据《银行业监督管理法》，成立了银监会，此乃金融监管机构方面最大的变化。《银行业监督管理法》第2条明确规定，“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作”。《商业银行法》第10条与此遥相呼应，明确认可，“商业银行依法接受国务院银行业监督管理机构的监督管理，但法律规定其有关业务接受其他监督管理部门或机构监督管理的，依照其规定”。从此形成了至今保持的“一行三会”的监管模式，四大监管主体的地位均得到了法律的确认。

三、金融控股公司对现有监管主体模式的冲击

随着金融全球化、自由化浪潮的进一步推进，国内金融业混业经营趋势将进一步增强。国内金融机构之间的并购不仅仅是简单的同业合并，而是银行、保险、证券、信托等跨行业的联合。由于传统法律下的机构监管模式对存在交叉现象的金融创新产品的划分缺乏科学的标准，监管机构行使监管职权时将无所依凭，所以各监管机构对不同金融机构共同参与的某项金融交易活动的监管步调可能会不一致，造成过度监管或监管真空，影响监管效果。混业经营的发展趋势给现行金融监管模式的法律定位带来了最迫切、最严峻的挑战。

（一）金融控股公司所经营的金融创新要求对监管主体的冲击

在混业经营的金融控股公司成为国际金融业发展的主流之后，各国纷纷调整其监管模式的法律定位，以建立鼓励金融创新的监管模式。美国、日本以及一些新兴市场国家先后通过法律放松银行监管法制，同时在某些方面则加强监管。反观我国，目前分业经营为主的经营模式对银行业、证券业、保险业之间业务融合的限制、融资及投资渠道的缺乏及传统单调的业务品种，导致一些具有转移风险及保值功能的金融产品无法在市场上立足，由此不但影响到金融主体的市场行为及策略，而且制约了金融业的业务产品创新和技术创新，抑制了金融业的发展。因此，我国金融控股公司的监管主体需要进行适度的调整，以适应我国国内金融控股公司这一新兴金融企业形态。

（二）对金融监管主体协调机制缺陷的冲击

尽管银监会、证监会、保监会已于2004年6月共同签订了《银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》，就三方职责分工、信息收集与交流、工作机制等做出了详细的规定，确立了对金融控股公司的主监管制度，细化了“监管联席会议机制”的可操作性，并建立了“经常联系会议机制”，加强了“监管联席会议机制”的协调功能。但是这种联席会议制度的效率仍然是有限的。一是对一些可能出现的问题没有做出详细的规定，如讨论议题不能达成一致时，《备忘录》仅规定了“对监管活动中出现的不同意见，三方应及时协调解决”，具体如何处理未见相应的法律法规规定；二是“监管联席会议机制”并不具备决策功能，又缺乏一个类似美国美联储的综合协调机构，三方监管主体达成协议后如何有效地保证实施，目前也没有相应的制度保障；三是缺乏相应的程序规定和操作细则；四是“三会”之间的协调与中国人民银行的关系也未理顺以及欠缺对“三会”协调的监督机制等等。

四、对金融控股公司监管主体选择的构想

（一）法律原则性指导思想

要完善金融控股公司监管主体制度，确定合适的监管主体，不应该单纯从经济学或者金融学的角度出发。应当深入发掘完善金融控股公司监管主体中所体现的法律价值。金融法中，最重要的两个价值理念就是“安全”和“效率”，这是完善金融控股公司监管主体制度所必须尊崇的价值理念。

1.安全理念。维护金融安全是监管机构的基本职责。防范金融危机的监管可以称之为系统性监管。这个任务主要由中央银行承担，各监管机构协助。我国现行的金融法律已经做出了相关规定。《中国人民银行法》第34条规定：“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。”这一规定即出于防范系统性金融风险的需要。

2.效率理念。效率的基本意思是以最少的投入尽可能的获得最大的产出，这是从经济意义上来说的。但是效率不仅是经济学家也是法学家关注的目标，现在法学界也比较普遍的从法律的角度研究效率，称之为法律效率。法律效率即法律效益与法律成本之比。

就金融监管领域来说，金融监管主体的法律定位考虑将金融交易费用降到最低和尽力改善金融监管的运行效率就是应有之意。作为金融控股公司，其混业经营最大的目的在于追求更高的经营效率，以追求更大的利润。因此，对于金融控股公司的监管主体选择应当把握其对金融控股公司的监管效率。

（二）其他国家和地区对金融控股公司监管主体的具体选择

1.美国——牵头监管模式。美国国会1999年11月通过了《金融服务现代化法》，从法律层面上确立了以金融控股公司的形式进行银行、证券、保险等金融业务的混业经营。按照该法案的规定，美联储是金融控股公司的基本监管者（通常被称为伞型监管者），负责从整体层面上对金融控股公司的监管，而金融控股公司下属的银行子公司则仍然由美联储、货币监理署、州银行监管者和联邦存款保险公司共同监管；证券子公司则接受证券交易委员会的监管；保险子公司则接受州保险监理署的监管。

2.英国——一体化监管模式。一体化监管模式是指对金融控股公司及其子公司的监管由一个综合的金融监管部门负责。1998年6月，英国通过了新修订的《英格兰银行法》，从法律程序上将英格兰银行监管银行的职能正式移交给金融服务管理局。1998年7月，英国政府颁布了《金融服务和市场法案》，具体确定了金融服务管理局的职责权限。根据该法案的规定，金融服务管理局负责英国各种银行、投资基金管理机构、清算机构、保险公司、住房信贷合作社和证券期货交易机构等的审批注册、监管和处罚等。至此，英国传统上以自律性管理为主的金融监管体制逐步消失，取而代之的是单一的金融管理机构—金融服务管理局。

（三）我国金融控股公司监管主体的具体选择

根据我国金融业发展的实际情况，可以借鉴美国对金融控股公司监管的经验，对金融控股公司实行综合监管与分业监管相结合的牵头监管模式。牵头监管模式，具体是指在多个监管机构中，由一家监管机构负责对金融控股公司进行整体监管，其他监管机构分头监管。具体可以由人民银行作为对金融控股公司进行综合监管的机关。

我国采取牵头监管的理由主要基于以下几点。

1.在我国目前金融控股公司已经存在的情况下，纯粹的分业监管体制难以对金融控股公司整体经营状况进行评价和对其进行有效的监管，因而有必要指定或设立一家监管机构作为基本监管者，全面负责对金融控股公司的监管，也即对金融控股公司进行综合监管。

2.我国虽然出现了混业经营的趋势，但金融控股公司在我国还没有得到大规模的发展，而且我国金融监管机构目前的监管水平还跟不上一体化监管的需要，因而我国目前还不具备采用一体化监管模式的条件。

3.采用这种牵头监管模式，一方面能弥补我国现行分业监管体制的不足；另一方面又不会带来很大的改革震动，改革成本不会太大。

这种综合监管与分业监管相结合的牵头监管模式在我国的具体安排如下：目前可以由人民银行作为对金融控股公司进行综合监管的机关。在人民银行中设立专门的金融控股公司监管机构，具体负责对金融控股公司从整体上进行监管。而银监会、证监会和保监会仍然根据分业监管的原则对其各子公司实施专业监管。在人民银行对金融控股公司进行监管的过程中，银监会、证监会、保监会应积极配合，协助人民银行履行好对金融控股公司的监管职责。

将人民银行作为金融控股公司的监管主体有以下几个理由。

1.从金融安全方面看：从人民银行的职责上看，它负有维护整个金融体系安全和稳定的义务。由于金融控股公司在整个金融体系中具有非常重要的地位，一旦发生风险，将直接威协整个金融体系，所以由人民银行对金融控股进行综合监管比较适宜。

2.从效率方面看：由人民银行作为综合监管机构，有助于提高对金融控股公司的监管效率，解决监管信息共享问题，能够及时、有效地掌握金融控股公司的经营状况和风险状况，避免对金融控股公司监管的疏漏和重复。同时可以将已经建立起来的监管联席会议制度化，进一步完善相互沟通的机制、方式、内容和规则，协调各个监管机构的监管措施。

3.从我国政治体制看：由于人民银行不是具体监管部门，不存在利益驱动或监管套利，由其监管金融控股公司，可以避免监管部门的权限和责任过于集中以及不同监管部门的利益冲突，而且人民银行可以利用其特殊地位，发挥必要的沟通和协调作用，更好的解决监管合作问题。

通过以上分析，可以得出这样的结论：在我国目前的政治经济体制和金融体制下，人民银行作为金融控股公司监管的主体，是相对适宜的。但是这并不等于说明人民银行作为金融控股公司监管的主体就可以解决一切问题。由于三大监督会与人民银行的关系还没有完全理顺，如何协调四大主体之间的关系，仍然是急需解决的问题。单纯的联席会议和资源共享等方式不一定完全适合我国国情。在面临监管部门之间部门利益之间冲突的问题上仍然需要继续探索。

注释：

理论认为，货币政策与金融监管的职能是有内在冲突的，如果一国的央行同时拥有这两种职能的话，可能会导致道德风险等问题，反而不利于金融业的稳定。因此必须将金融监管职能从央行的职能中剥离出去，央行只需负责维护货币政策的稳定（当然，对这个问题，理论上的分歧是客观存在的，但是不管是否分立，货币政策与金融监管的协调是不可或缺的）。有分析表明，中央银行实施金融监管比中央银行不实施金融监管更容易导致通货膨胀。2003年，中国银行业监督管理委员会成立，监管银行的主要权力从中国人民银行转移到银监会，昭示着我国也接受了这种理论。

[1]孔令学.中国金融控股公司制度研究[D].中共中央党校2004年博士论文，2004：8.

[2]刘刚.混业经营条件下我国金融监管模式的法律定位研究[D].湖南大学法学院，2006.

[3]杨勇.金融集团法律问题研究[M].北京：北京大学出版社，2004：2.

[4]郭道晖.法理学精义[M].长沙：湖南人民出版社，2005：212.

责任编辑：刘 微 陈 岩

Study on the Administration Bodies of Financial Holding Companies in China

GU Zheng-yu

（School of Humanities and Laws TJPU,Tianjin 300387）

The concept of “financial holding company” was first introduced to China through The Memorandum of the Division＆Cooperation of the Financial Supervision Work among the Three Major Financial Administration Bodies issued on June 28， 2004， and the memo also set up the regulatory principles applicable to the supervision of the financial holding companies， which can be seen as China’s first step towards the systematic administration and supervision on the financial holding companies.However， in terms that no single administration body has the absolute authority in this field，this paper tries to set up a framework of the supervision system in accordance with the actual situation in China.

financial holding companies； administration bodies； separating supervision among industries

F830.2

A

1008-9055（2010）03-0038-03

2010－03－04

古正宇（1985—），男，汉族，天津市人，天津工业大学文人与法学院08级经济法学研究生。研究方向：金融。