皖北乡村治理面临的困境与对策研究

张克荣

（阜阳师范学院 经济与商业学院，安徽 阜阳 236041）

皖北地区包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南和六安，土地面积占全省的41%，总人口接近全省的55%，是安徽省重要的能源基地和粮食主产区，但由于皖北乡村治理中各种问题和矛盾日益突出，该区域经济和社会发展与全省相比还存在一定的差距。同时，皖北农村人口多，农业比重大。以阜阳市为例，阜阳下辖8个县市区，172个乡镇、办事处，拥有584.8万亩耕地，人口930万，其中，农业人口占840.1万，也就是说存在800多万农民的收入增长问题，这对于一个区域来说，不仅会影响农业的自我发展和农村的稳定，而且会影响全省经济社会发展。因此，建立一个治理结构完善的皖北乡村社会，对全省甚至全国都有极为重要的意义。乡村治理是指运用公共权威对乡村社区进行组织、管理和调控，构建乡村秩序，推动乡村发展。一方面，乡村治理区别于村民自治，村民自治在乡村治理视野中只是一种民主化治理模式的设计和实践，而乡村治理是包括自治权力在内的各种权力对乡村社会的治理活动。另一方面，乡村治理又不仅限于村庄内部的封闭式治理。

一、皖北乡村治理所面临的困境

（一）乡镇财政危机严重

多年来，我国把政府价值取向定位成“经济建设型”而非“公共服务型”，为了实现经济的跨越发展，从中央到地方形成一种“压力型”的目标任务体制。乡镇政府为了贯彻、落实党和国家在农村的各项发展目标和任务，就要为国家从村庄里吸取资源。乡镇政府自己的财政支出很大，财源又有限，也只有从农村汲取。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制。根据我们对皖北地区2个县4个乡镇的调研，皖北地区乡镇的乡村两级80%左右的人力、物力和财力在做计划生育工作，提供农村社区公共服务的财力十分短缺。皖北地区乡镇政府既要保证完成上级规定的税收上缴任务，又要保证乡镇自身的工资发放，往往面临着严峻的财政压力。目前皖北地区各乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人普遍较多，乡镇财政面临危机。面对生存困境，我们发现，基层组织正在出现一种令人忧心的变化，在许多情况下，基层组织变成了自己利益的代表。皖北地区乡镇财政危机的出现是多因素共同作用的结果：乡镇政府没有足够的税源，稳定性较差，征收难度大，增收潜力小，因为很多税源已被工商、土地等部门所汲取；与此同时，乡镇必须承担过多公职人员的工资，以及办企业和兴教育而遗留下来的债务。为摆脱财政危机，一些基层组织本身甚至成为乡村冲突的直接制造者。

（二）村党支部与村委会矛盾激化

根据《村民委员会组织法》规定，村党支部是乡镇党委在村级的代理人，村委会是代表村民利益的自治组织，由村民直接选举产生并对村民负责，乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。这一制度安排使村委会更多地成为村民利益的当家人，而非乡镇政府在村里的代理人［1］。在皖北地区，基层党内民主很不健全，村党支部与村委会的关系在某些地方甚至出现两种极端情况：一种情况是村党支部没有重视村委会的法定职权，随意干涉村委会内部事务，使村委会长期无法行使法定职权，党支部书记和成员形式上是由村中党员民主选举产生，但实际上还是由乡镇党委决定和任命；另一种情况是村委会主任认为自己是村民直接选举产生的，自己应当向村民负责而不是向党支部负责，因而不接受党支部的领导，特别在党支部贯彻上级指示时，当这种指示与农民利益发生矛盾时，村委会从维护农民利益角度出发不愿意执行来自上级的指示，自然和党支部的矛盾就进一步加深。村党支部与村委会的矛盾表现了村庄内部自上而下国家授权与自下而上民间授权之间的关系，体现了国家统治权力与社会自治权力的关系。“两委”矛盾从本质上看是村内外交错影响的各种具体矛盾的集中体现，而矛盾存在的关键是村民群众地位没有真正确立。

（三）农村精英外流增加了乡村治理的压力

按常理，流动会促进一个社会的进步和发展。但农村人口流动对乡村治理本身并不都是乐观景象，反而在一定程度上使我国乡村治理陷入一种“治理性困境”，出现了有流动而无发展的乡村发展“空心化”态势［2］。绝大部分农村流动人口是乡村青年劳力和知识精英，并非从绝对意义上讲的剩余的那一部分人。大批农村精英外流，促使皖北地区“乡政村治”下的“草根民主”表现出一种实质枯萎态势，渐发蜕变并引发乡村政权出现一种有增长无发展的“内卷化”趋向［3］。农村人口流动虽然减轻了农村剩余劳动力的负担，但也增加了乡村治理的压力。在每年有超过上千万外出务工人员的皖北地区，人口流动进一步加大了村民收入水平的差异，进而造就了新的村庄精英。这些新的村庄精英以经济实力较强为主要特点，他们的经济收入主要不是在村庄内获得，在村庄的时间不多，与村庄和其他村民之间的关系往往不再是直接的利益关系，从而对于和自己利益相关不大的村庄事务缺乏参与热情。皖北地区人多地少，人口的大批外流和城市化进程的加快，使越来越多的村庄成为典型的“空心化”，进而使民主决策和民主管理面临着“决策什么”和“管理什么”的难题。在这种情况下，支撑村民自治的机制被架空，实现农村社会治理的民主化的自治功能成为空谈。

二、皖北地区乡村有效治理的对策选择——协同治理

（一）协同治理的内涵

乡村治理的现实遭遇使很多研究者开始反思中国的乡村社会到底适宜一种什么样的发展模式。农村税费的改革给中国带来了极大的变化，于是乡村社会的治理不再单纯地从某一方面、某一角度来分析情况，大家开始关注权变的、多元的、互动博弈的治理理念。所谓协同治理，是指由政党、政府、社会团体、机构、公民个人等社会多元要素参与合作、相互协调，共同治理社会公共事务，以追求最大化的治理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。协同治理模式使得各种要素通过某种途径和手段有机地组合在一起，其所发挥的整体功能总和大于各子系统单独的、彼此分开时所发挥功能的代数和，即协同治理过程中利益主体充分利用各自的资源、知识、技术等优势，发挥出对社会公共事务“整体大于部分之和”的治理功效。在这种新的治理模式下，政府与人民的关系是互动的，治理不是单向度的，而是采取互动的方式；政府不是控制社会而是进行治理；不是政府一个权威中心单独治理，而是与社会公众机构、民间组织之间保持协同、合作，以实现公共管理事务效益最大化，达到“共赢”的目的。

（二）协同治理的可行性

单一的治理机制存在着诸多问题，若仅依靠政府或国家，会出现结构性、制度性和政策性等政府管理失效的情况。通常来说，政策性失效会削弱社会安全，但不会直接导致社会不安全。然而，周期性的政策失效必然会导致制度失效，甚至影响到整个治理结构的运行。为解决乡村治理的新问题，由以政府单一主体为中心的传统行政管理范式转向协同治理的范式成为一种必然选择［4］。同时，乡镇政府、村庄精英和普通村民作为我国乡村治理的主体正在逐渐成长和壮大，为我国乡村的协同治理提供了可能。在“乡政村治”的治理格局下，乡镇政府已由原来“三级所有”体制时期农村行政结构的最上级，变成政府权力延伸到乡村社会的最后一级，其功能主要是提供适合本辖区范围内生产和农民需求的公共品和服务、建立健全基层行政管理监督网络、搞好社会治安的综合治理等。村庄精英居于中介地位，其行为状态构成了村庄权力互动的交叉点和集合部。村庄中一些具有经济头脑和一技之长的村民在“让一部分人先富起来”的政策引导下，通过勤劳、努力率先富了起来，村庄精英呈现多元化格局。而普通村民既无力把握村政，又无力把握市场，要具备表达自身利益诉求的渠道和能力，就必须从高度分散的状态中组织起来。因为组织是一个群体权利的保障，可以提高群体在社会规则中的谈判地位，强化农民与政府、社会的对话权能。而且村民通过组织可以获取政治参与意识和能力，提高经济技能。通过组织使农民拥有实现权利的载体，这不仅可以增强其作为一个社会群体主张权利的“话语权”，而且可以在“乡政”和“村治”之间架构有效的沟通桥梁。

三、结语

农村社会治理的民主化是乡镇政权、村支部和村委会的共同诉求。乡镇政权、村支部和村委会之间的利益博弈并非零和博弈，一方利益的增加并不意味着另一方利益的受损。从长远发展而言，乡镇政权、村支部和村委会追求的目标一致，它们之间的矛盾和冲突是暂时的。因此，在实施村民自治、完善乡村治理时，要有长远的、战略性的眼光，采取参与主体多元化的协同治理的乡村治理发展模式是皖北地区乡村治理发展模式的必然选择。

［1］贺雪峰，苏明华.乡村关系研究的视角与进路［J］.社会科学研究，2006，（1）.

［2］徐勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2000，（2）.

［3］钟海，陈晓莉.农村人口流动视阈下的乡村治理困境及对策［J］.西华大学学报，2007，（12）.

［4］张立荣，冷向明.论中国未来政府治理范式的特质与进路［J］.江海学刊，2007，（3）.