改革开放后我国农地制度变迁及绩效分析

王艳平

（信阳师范学院 经管学院，河南 信阳 464000）

土地制度是指在特定的社会经济条件下，人们在占有和利用土地的过程中所形成的人与人之间关系的总称。土地制度是一切社会形态中最重要、最基本的制度，它对一个国家一定时期的上层建筑起着决定性的作用。人类社会的发展史告诉我们，农业生产总是在一定的农地所有制下进行的。从历史的发展来看，特定的农地制度总是同特定的农业生产力相适应而形成特定的农业生产方式，并由此获得相应的农业生产率。农地制度并非一成不变，而是处于不断的变迁过程。所谓的制度变迁就是旧制度向新制度演变的过程。制度经济学大师诺斯（Douglass C.North）的解释就是“制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式”。[1]制度变迁也可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。新中国农地制度经历了曲折的变迁过程，每次变迁都导致了农村制度体系和经济结构的改变，并由此导致农业和农村经济经历了兴衰更替的发展历程。

一、农地制度变迁的原因

制度变迁最初是源于需求的发生，即按照现有的制度安排，无法获得更多利益，而改变现有安排，就能获得在原有制度下得不到的利益。引发制度需求的原因早期更多地归结为人口对稀缺资源禀赋所带来的压力所致，晚期则更多地归结于经济发展过程中人的经济价值上升、人口变化和技术变迁引发的相对产品和要素价格变化以及市场规模和宪法程序等。制度变迁主要有三个方面的原因。

1.社会生产力的发展和生产方式的矛盾运动是农村土地制度变迁的根本原因

从生产力和生产关系的矛盾运动来解释制度的变迁，是马克思制度变迁理论的基本方法和基本特点。有什么样的生产力就会有相应的生产关系。生产力决定生产关系，生产关系一定要适应生产力的发展状况，并反作用于生产力。对于生产力与生产关系的矛盾运动推动制度变迁，马克思在1859年《政治经济学批判》序言中作了这样深刻的论述：“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变革，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”[2]其中社会生产力是最革命、最活跃的因素，它始终在变化，即使在上层建筑和生产关系不适应的情况下，也在缓慢发展。正是由于生产力的这种特性，才导致它与生产关系的矛盾以及生产关系与上层建筑的矛盾不断积累，最后通过制度变革来进行调整。与国家一样，制度作为政治上层建筑的重要组成部分，其来源与变迁也要到社会经济生活中去寻找。虽然马克思在探讨制度变迁与社会矛盾的关系时，一般都是在阶级矛盾和社会革命所导致的社会形态的演进范围内展开的，并没有详细讨论同一社会形态内部的制度创新行为及其原因。但马克思的关于制度变迁的根本动力来源于社会基本矛盾的思想无疑为我们理解任何一种形式的制度变迁（包括制度革命和制度创新）的动因分析与一般过程提供了理论上的指导。

2.不同阶级之间的利益冲突是农地制度变迁的直接动因

制度变迁之所以发生，在于新制度下存在着旧制度无法实现的潜在利润，所以制度变迁实质上是一个追求潜在利润的渐进的制度交替过程。制度变迁的目的就是使显露在既有制度安排外的利润内部化。一个有效的制度是能够降低交易成本、促进经济合作、稳定经济预期、克服外部性、提供经济激励的制度，但它是要靠一定的主体去推动和完成的。在马克思主义者看来，制度变迁的主体是代表先进生产力发展的阶级或利益集团，但也从不否认个人在社会制度变迁中的巨大推动作用。在西方制度经济学家看来，制度变迁的主体是在一定成本约束条件下追求利润最大化的“经济人”或“广义企业家”。这里所说的“广义企业家”包括各种政治和经济组织。无论是马克思主义者还是制度学派所说的主体，都有自己的切身利益或代表着一定阶级或集团的利益。马克思有句名言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”因为人们的一切活动“首先是为了经济利益而进行的，政治权利不过是用来实现经济利益的手段。”恩格斯也指出：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”一方面，生产关系体现物质利益关系。马克思经济理论认为，任何生产关系体现着一定的物质利益关系，当生产关系和制度进行调整和变革，必然会改变人们的利益关系，从而也就会推动制度的变迁。另一方面，生产关系又制约、决定物质利益关系。在马克思看来，人们在生产关系中所处的地位不同，特别是对生产资料的占有关系不同，决定人们实际所获得的物质的性质和水平也不同。生产关系的变革、制度的变迁会引起利益关系的调整，而利益关系的调整又反过来要求制度的变迁。[3]

而经济利益是利益结构中的核心内容，因为人们的“一切活动首先是为经济利益而进行的，政治权利不过是用未实现经济利益的手段”。 制度学派则从个人主义出发，认为制度变迁的内在动力是主体对潜在利益的追求。在他们看来，由于市场规模的扩大、生产技术的发展或对现存制度下的成本和收益之比的看法发生改变而出现了潜在获利机会。但又由于对规模经济的要求，将外部性内在化的困难、厌恶风险、市场失灵、产品和要素相对价格的变动以及政治压力等原因，使得潜在“旨在获利能力无法在现存的安排结构实现，才导致了一种新的制度安排（或变更旧的制度安排）的形成”。但潜在利润的出现，并不必然出现制度变迁，制度变迁与否以及何时开始都有制度变迁的成本和收益之比来决定。“一种新的安排只有在下述两种情形下才会发生：一种是创新改变了潜在利润，一种是创新成本的降低使安排的变迁变得合算了。”可见“成本与收益的变动会使制度产生不均衡，并导致了安排的再变迁。”

3.国家对农地制度的变迁具有重要的制约作用

作为上层建筑的国家对农地制度变迁具有重要作用。这种作用表现在两个方面：第一，在经济发展过程中，尽管有时会出现制度不均衡所引起的潜在获利机会，但由于受高昂的谈判成本、“外部性”、“搭便车”等因素的影响，诱致性制度变迁可能不会发生。此时国家作为农地制度变迁的主体，在信息充分、决策理性的前提下推行强制性制度变迁，就可以有效地克服时滞性和外部性问题，大大节约制度变迁的成本，弥补农地制度供给不足。但强制性制度变迁的有效性受许多因素的影响，比如统治者的偏好和有限理性、各个利益集团的利益冲突和意识形态等，如果不考虑这些因素，贸然推行强制性制度变迁就会加大交易成本，甚至引发国家政权危机。第二，国家为了维护自己的统治实现其目标，总要制定一系列具体的制度并通过这些具体的制度的实施和变革来影响包括农地制度在内的经济制度。同时，农地制度变迁离开了国家的支持和认可，必然会受到重重阻力，或被扼杀，或被推迟。

二、改革开放后我国农地制度的变迁及绩效

改革开放以前，我国近20年人民公社时期的农地制度安排使农业增长缓慢，农民增收有限，严重阻碍了我国农业生产的发展。在此背景下，新一轮农地制度变革提上了历史日程。改革开放以来的农地制度安排也是个循序渐进的过程，大体可分为四个阶段。

1.1978 -1983年，由人民公社内部的责任制到全国基本实行土地承包到户

1978年安徽省部分地区率先恢复包产到组、包产到户等生产责任制，揭开了我国农业体制改革的序幕。包产到户，也称家庭联产承包责任制，就是在“三级所有”的基础上，集体将土地承包给各个家庭农户进行生产管理，承包农户保证按集体计划进行生产，同时在分配上采取“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”形式。家庭联产承包责任制实现了农村土地所有权和使用权的分离，农户成为一个独立的经营主体，有利于做到按劳取酬，有效地解决了“搭便车”和监督问题，充分调动了农民的生产积极性，大幅度提高了农业劳动生产率。[4]1978-1984年，我国粮食产量从3亿多吨增长到4亿多吨，棉花从216.7万吨增长到625.8万吨，油料从521.8万吨上升到1191万吨。中国农产品产值以1978年不变价格计算增长了42.23%，其中家庭承包责任制改革带来的增长率为19.80%，贡献率为46.89%。

2.1984 -1993年，土地承包期延长到15年以上

第一阶段涉及的都是方向性的大问题，中共中央无力顾及实际工作中的一些具体操作，各地在政策执行过程中引发了一些问题，最为突出的就是：土地按人口或按劳力均分；承包期过短，土地调整频繁，农民缺乏稳定感，不敢对农地进行长期投入；无承包合同或承包合同不建全。针对这些情况，中共中央1984年初下达了《中共中央关于1984年农村工作的通知》，对土地家庭承包制定了进一步的规范，明确提出包产到户和包干到户不是权宜之计，并延长土地承包期至15年。此后中央又进行了一系列配套制度改革，如农产品体制改革、价格体制改革等。该阶段农业年均实际增长率是4.8%，其中1989年由于外部的政治冲击致使出现了6.6%的负增长。

3.1993 年以后，土地承包期再延长30年不变

这一阶段土地制度变迁的主要内容是在稳定农户对农地承包权的基础上，以延长承包期限、保障农户土地财产权为中心的制度完善工作。1993年11月，中共中央国务院发出《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，决定在原有的耕地承包期到期之后，再延长30年不变；提倡在承包期内“增人不增地，减人不减地”；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；少数二、三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，对承包土地作适度的调整，实行适度的规模经营。经过多次的政策调整，农地的所有权和经营权又有了进一步的分离，农户的土地权益日渐清晰稳定。该阶段农业生产总值先以较高的增长率达到1994年的峰值19.2%后，又逐步减速，但年均增长率仍维持在5.9%，明显高于第一阶段。

4.以2000年全国进行农村税费改革试点工作为标志，农地制度开启了一个新的发展阶段

这一阶段农地制度变迁至今仍在持续中，制度改革主要是在坚持家庭承包责任制的基础上，采取各种措施不断完善这种基本的制度形式，强化农民承包经营权的内涵，保障农民拥有比较完整的土地权利。中央逐步明确农民是独立的市场主体，农民对于所承包的土地除了拥有使用权、收益权之外，还拥有转让权、继承权等，并采取各种措施不断强化农民的土地权利。在外部政策因素的诱导下，该阶段农业总体上呈逐年上升趋势，年均农业实际增长率为9.9%，远远高于上一阶段5.9%的增长率。

[1]道格拉斯C诺斯.制度、制度变迁与制度绩效[M].上海：三联书店，1994：225.

[2]马克思恩格斯选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1972.

[3]刘荣材.马克思主义制度变迁理论及其在中国的应用和发展[J].重庆工学院学报，2009（8）.

[4]邵传林.中国农地产权制度60年[J].经济与管理研究，2009（10）.