行使“高校办学自主权”问题刍议

苏 雷

（广东工业大学，广东 广州 510006）

自20世纪80年代开始，我国对高等学校就进行了以下放办学自主权为手段、以政校分开为目标的改革，历经20多年的高校办学、管理体制改革，落实高等学校办学自主权取得了重要进展，高等学校获得了较多的办学自主权，但仍有不少问题亟待解决。

一、高校办学自主权的基本内涵

在现代汉语里，自主权是指人或组织拥有法律全权为自己或组织自身的利益而进行活动，不从属于别人或其它社会组织的权威。依此，所谓高校办学自主权就是指高校拥有法律全权为自身的办学与利益而进行活动，不从属于其它社会组织的权威。按照《高等教育辞典》的解释，高校办学自主权是指高校独立处理自己内部事务的权力，如教什么怎样教的权力、制定研究计划的权力、法律规定的有关权力等。它是进行创造性研究和教学活动的必要条件，是分析高校与政府和社会之间关系的关键点，反映了政府和社会对学校活动支持和干预的程度。1999年颁布实施的《中华人民共和国高等教育法》明确规定：高等学校自批准之日起取得法人资格，自主核定办学规模、制定招生方案、调节系科招生比例、设置和调整学科专业、自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动，自主开展科学研究、技术开发和社会服务等。这样，高校有了法律意义上的自主权。

办学自主权是一个相对的、有多层次涵义的概念。所谓相对的，包含两层含义。首先是相对于政府的必要控制而言，政府是对全社会各方面的活动进行协调与控制的机构，作为社会活动的组成部分的高等教育，不可能完全摆脱政府的控制而追求绝对自主权。其次是虽然高等教育有其内在的客观规律，有其独立的一面，但随着社会主义市场经济体制不断完善，高等教育与社会各方面的联系越来越密切，社会参与、影响高等教育办学的因素也越来越多，从而形成对大学的“多元控制”。尽管如此，“多元控制”仍无法替代高等教育的自我控制。高等教育必须享有相应的办学自主权。所谓多层次涵义，是指办学自主权可分为整个高等教育的办学活动与政府控制之间的关系、一所高校的办学与政府控制之间的关系和高校的整体办学与校内各组成部分及教职员工之间的关系三个不同层次。三个层次的划分实质上是享有办学自主权的多主体性的反映。三个层次中最重要的是第二个层次，因为第二个层次的自主权不仅是第一个层次自主权的具体体现，而且是第三个层次自主权的可靠保障。

二、我国高校办学自主权存在的问题及原因分析

1.缺乏科学理论指导。

改革开放以来，我国理论界对高校办学自主权的研究滞后于高等教育改革的实践。有关办学自主权的讨论，根本的落脚点在于通过协调高校与政府的关系以建立现代大学制度，主要目标是使高校成为面向社会自主办学的法人实体，从而增强高校主动适应经济和社会发展需要的能力，集中关注的是高校所受的外部控制和影响。在这种认识支配下，冲破高等教育单一控制格局、实现控制主体多元化成为我国高等教育管理体制改革的首要选择。近年来，高等教育改革重点主要是中央国家机关之间或中央政府与地方政府之间的权力分配，以及在一定程度上淡化政府干预的同时让市场也成为支配大学的一个重要力量。这种受单一的外部性向度的思维方式支配的理论和改革政策，虽然顺应了中国社会在改革开放以后由国家权力一统天下向国家与社会二元结构分化的转变，在相当程度上促进了中国高等教育体制的改革，但由于缺乏对高校内在自主性的必要重视，很少从学术的角度来理解大学的办学自主权，对作为高校办学自主权核心的学术自主权的地位和作用认识不足，忽视了高校内在逻辑或者忽视了大学的“超然性”对落实大学办学自主权的重要意义，存在重大缺陷。

2.难于有效落实。

高校办学自主权是相对政府的必要控制而言的。事实上，在任何国家，政府对大学的控制都是存在的也是必须的，问题的关键不在于有没有控制和要不要控制，而在于政府应该怎样控制和怎样进行管理，寻找一种遵循高等教育发展规律，有利于高校健康发展的管理模式、管理方式和途径，这应是一种宏观的间接管理，而不是以行政管理为主要手段的直接管理。近年来，虽然不少文件中都反复强调要转变政府职能，转变政府管理教育的模式和方式，但由于受制度惯性和思想观念的影响，我国政府职能转变明显滞后，不能适应社会经济发展和高校教育发展的需要，成为高校办学自主权扩大和落实的主要障碍。主要原因在于教育行政部门的职能未明显转变，仍在较大程度上停留在对高等院校办学过程中内部事务的直接管理上，而不是把职能转换为致力于协调高等教育中各种基本关系的宏观管理；高校依附地位没有实质性改变，高校领导体制改革过程中下放的权力主要是向地方转移，而不是放权给高校，加上省级政府机构改革滞后，转变行政职能和提高行政效率都还未有根本改观；宏观调控手段不完备，政府主要还是采用单一的行政手段管理高校，造成政府宏观调控能力不强，效果也不明显。

3.难以充分实现。

建立主动适应经济和社会发展需要的高校内部自我发展、自我约束的运行机制，是高校实行办学自主权的内在条件。而目前我国高校普遍存在自我发展、自我约束不力的情况。第一，高校内部决策和管理机制不健全。高校普遍没有建立重大决策可行性论证和评估制度，管理过程缺乏必要的监督和制约，对实施结果则缺少科学的评估和严格的奖惩措施。第二，学术权力与行政权力关系失衡。正确处理两者之间的关系，建立高校管理中学术权力与行政权力的协调机制，充分发挥学术权力在高校管理中的作用，是保持高校学术组织特性和学术自主权的重要保障。但从实际情况看，我国高校实行的是行政权力模式，行政权力不断膨胀、泛化，过多干预学术等的现象普遍存在，各种学术组织处于行政权力的控制之下，忽视学者对学术事务的管理，学者和学术参与学校决策的途径和方式十分有限，学术自由精神严重缺乏，严重消解高校的组织特性。第三，高校领导者的观念和素质跟不上改革步伐。高校面向社会办学，要求高校领导具有较强的依法办学、民主办学和自主办学意识和能力。然而，由于思维定势和工作惯性的影响，不少高校领导者法制观念淡薄，习惯于决策独断，对形势变化无所适从，致使办学自主权难以充分实现。

4.缺乏有效的法律保障。

高校办学自主权的行使受到诸多因素的影响和制约，必须用法律手段加以保障。从我国现实情况看，虽然《高等教育法》对高等学校的法人地位和办学自主权作了专门规定，其它相关法律法规也为高校办学自主权的行使提供了一定法律保障，但总体而言，我国的高教法制还很不完善，政府行为没有得到有效约束，权力的滥用还在较大程度上存在，高校办学自主权还缺乏实质的法律保障。一方面，我国高等教育方面的立法还有一定缺口，《教育行政法》、《高等学校法》等教育法规至今仍未出台。另一方面，高等教育法律没有得到有效实施，尤为突出的是领导讲话、红头文件与法律法规效力的逐层弱化。

5.缺乏必要条件。

科学的评估监督机制，是高校正确行使办学自主权，促进高等教育健康发展的必要条件。为此，发达国家一般都建立了教育评估中介机构。1985年以来，我国政府也重视发挥教育评估机构的监督作用，并从法律上对建立高等教育评估制度进行了规定，相继建立了一些监督评估机构，开展了评估活动，对高等学校提高办学水平和办学质量发挥了一定作用。但是，由于我国高等教育评估制度建立的时间较短且缺乏经验，教育评估机制还很不健全，不利于政府职能转变。主要表现在单一评估主体造成高教评估的政府色彩过浓，缺乏比较和竞争，降低了评估的客观性、公正性、科学性和可信度；高教评估的理论和方法滞后，有关理论研究还停留在介绍、引进国外的评估理论和方法上，联系我国实际的研究还很不足，适合我国国情的评估理论远未建立；注重终结性评估，轻视形成性评估，评估的服务功能未得到应有发挥；高校内部评估机制不健全，内部评估或有或无，残缺不全。

三、落实我国高校办学自主权的基本对策

1.加大依法治校的力度，真正返权于高校。

要充分认识到落实高校办学自主权是深化高等教育改革，加快高等教育发展，全面适应现代化建设对高素质人才培养的需要。落实办学自主权，不是对高校放任自流，也不是政府无所作为，而是更加有效地发挥政府职能，从而增强学校的自主办学能力，把高等教育办得更好。政府的主要职责是加强政府导向，重点是高等教育的布局，资源的配置，资金的投向；加强监管力度，重点是对高校的办学水平、教育质量的监督和评估。要不断增强依法治校的意识，认真学习有关法规，切实转变政府职能。进一步清理和废止与法律相抵触和不适应社会主义市场经济发展需要的规章制度，真正按照《高等教育法》的有关规定，切实返权于高校。

2.高校要提高自主办学的水平，真正用好办学自主权。

高校要一改过去过多依赖政府、缺乏自主办学意识的习惯，主动提高在市场经济条件下依法自主办学、民主管理的能力和水平。要认真贯彻落实党委领导下的校长负责制，正确处理好党委集体领导和校长负责的关系，明确各自的工作职责和权限，保证党和政府的教育方针的贯彻落实和人才培养各项任务的全面实现。有了好的体制，还需要与之相适应的管理方法、形式和手段，确保高校的民主管理。要通过设立学术委员会，审议学科专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事宜，加强高校的学术管理。要通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和民主监督，维护教职工合法权益。

3.强化监督制约机制，真正使办学自主权落到实处。

政府有没有履行好职责，学校有没有行使好权力，仅有法律的规定远远不够，还需要有履行法律的机制。因此，在政府与学校之间建立一个监督制约机制就显得十分迫切和重要。这个机制既对政府履行职能和学校行使权力进行监督和制约，又对双方之间的矛盾和问题进行评估和仲裁。这个监督制约机制不是一个摆设性的机构，而是具有一定职能和权力的组织。它既不具体干预政府和学校的具体事务，又与政府、学校密不可分，监督和制约政府、学校依法治校的具体过程，保障依法治校的严肃性和权威性。通过在政府与高校之间设立中介评估机构来具体负责高校办学水平和教育质量的评估。这样，政府既可以腾出时间和精力来制定规则，又不被具体事务耗费过多的时间和精力，还可以在对高校实施评估的过程中当好裁判。评估机构则可以根据政府授予的权力和相应的规则集中精力进行评估，避免政府既当裁判员又当运动员，不断提高办学水平和效率。高校则既可以依法办事，遵章行事，又能够获得更为自主的发展空间。

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