我国预算改革历程——从国家预算走向政府公共预算

鄢圣鹏

（北京物资学院，北京 101149）

我国预算改革历程
——从国家预算走向政府公共预算

鄢圣鹏

（北京物资学院，北京 101149）

国家预算制度改革一直是财政制度改革的难点所在。本文分析了我国预算改革的背景、准备工作，重点检讨了我国原有的国家预算制度，简述预算改革的历程，进而提出预算改革可能存在的问题及解决办法。

预算制度；国家预算；公共预算

在我国财政体制改革过程中，国家财政逐步向公共财政制度转变，必然要求国家预算向政府公共预算的转化。从预算制度的演变过程来看，我们可以把预算制度改革分为两个大的阶段，即国家预算的强化阶段和政府公共预算的建设阶段。第一个阶段是指从1978年改革伊始到1994年，是国家预算制度逐步明晰并法制化的时期。第二个阶段是从1995年《预算法》实施以来至今，是预算制度的改革阶段，也是国家预算走向政府公共预算的阶段。

一、国家预算制度的强化阶段

从1979年开始，我国正式恢复了年度国家预算的编制、报告、审批和决算制度，并一直延续至今。预算制度的恢复最初是拨乱反正、恢复经济秩序的需要，实际上也是恢复并实行传统国民经济计划的需要。它使政府活动和国家财力分配纳入国家计划，从而恢复了国民经济计划和国家财政的联系，即传统的“计划定盘子，财政拿票子”。预算报告、审批制度的恢复使政府行为，特别是政府的经济行为纳入各级人民代表大会的监督视野，既使国家预算恢复了法制程序，又使国家财力分配具备了相应的法律要求。

但在体制改革初期，由于规范财经秩序的法律、法规建设滞后，财政监督机制缺乏，监督力量比较薄弱，导致改革之初的财经秩序混乱。国家预算在编制、执行中出现了大量截留收入、挥霍浪费财政资金的现象。在恢复预算编制、审批和决算制度之后，政府逐步加强了对国家预算的管理。

1981年1月14日，国务院发出《关于抓紧核实1980年财政收支数字的紧急通知》，通知对预算编制中出现的问题进行了规范，抑制预算编制的随意性。通知要求严肃财政纪律，正确反映1980年财政收支情况，努力缩小财政赤字。1982年4月20日，国务院批转了财政部《关于在国营企业恢复财政驻场员制度的报告》，传统体制下的财政监督制度得以恢复。

按照1982年12月4日五届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国宪法》第91条的规定，1983年9月15日正式建立国家审计署。审计署的职责是审计中央财政预算执行情况和其他财政收支；中央各部门、事业单位及下属单位的财务收支；人民政府预算的执行情况和决算；中央银行的财务收支和中央金融机构的资产、负债和损益状况；国务院各部门管理的和受国务院委托由社会团体管理的社会保障基金、环境保护资金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支；国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支；其他法律法规规定应由审计署进行的审计。审计体系的建设使国家预算制度进一步得到加强，对各级政府和预算单位严格按照国家预算安排执行收支起到了较好的作用。

1983年2月28日，财政部发布《预算外资金管理试行办法》，明确各级政府、主管部门和国营企业预算外资金的性质和范围，规定各类预算外资金的核算与管理办法。4月6日，国务院批转国家计委等部门《关于编制综合财政信贷计划的报告》，明确要求将预算外资金纳入综合财政信贷计划。7月3日，国务院和中央纪律检查委员会联合发文，制止向建设单位乱摊派费用。同年10月6日，国务院批转了财政部《关于开展财务大检查的报告》，准备通过全国性的财务大检查，严肃财经纪律，整顿财经秩序。1985年7月29日，国务院发布《中华人民共和国国家金库条例》，确定中国人民银行经理国库，不设中国人民银行机构的地方，由人民银行委托当地的专业银行办理国库事宜，并对各级国库的组织机构、职能和业务操作流程做出了明确的规定，由此初步建立了双重代理的委托国库制。同年8月19日，国务院发出通知，决定从1985年开始，在全国范围内开展税收财务物价大检查。一年一度的税收财务物价大检查由国务院和地方各级政府统一领导、各级人大和政协参与，财政部门牵头，税务、计划（物价）、审计等部门共同组织，每年第四季度开展一次。①同时，体制改革初期每年都由国务院或者财政部发布关于预算编制、平衡以及限制年终单位突击花钱、滥发奖金的通知。

随着国企改革的进一步深入，财政体制改革和财政支出范围的变化，国家预算制度的强化由行政化管理，即通过“红头文件”管理向法制化方向转变。1988年，财政部向国务院报送了实行复式预算的初步方案，1989年全国人大常委会正式提出了实行复式预算制度的意见。1991年10月21日，国务院颁布了《国家预算管理条例》，该条例于1992年1月1日正式实施。《国家预算管理条例》的实施可以认为是传统预算制度的顶峰，同时又是国家预算向政府公共预算转变的先声。该条例是在我国40年的国家预算管理经验基础上，结合体制改革和经济发展的实际需要制定的。条例规定我国的国家预算实行中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）和乡（民族乡、镇）五级预算体系。②在五级预算体系中各级政府、各级财政部门的预算管理权限和职责有了相对明确的划分，同时规定了各级预算的收支范围。有必要指出的是，条例规定国家预算要充分体现国家财政的社会管理和经济建设的双重职能，从1992年起国家预算按复式预算形式编制，即分为经常性预算和建设性预算两部分。③

体制改革过程中，国家预算的编制是在“一要吃饭，二要建设”原则指导下进行的。④所以，我们可以说强化了的国家预算仍然是政府加速工业化前提下的建设性预算，仍然属于传统体制下的预算制度。明显的变化是出现了价格补贴，同时社会性支出比重上升。而预算收支分类仅涵盖部分政府收支，体制改革过程中出现的大量的预算外资金、制度外资金游离于国家预算之外。收支分类也难以细化，预算管理关注的仍然是资金规模和财政计划的平衡。

从国家预算管理方面来看，虽然明确了各级预算管理机构，其权限、职责划分有了法律保障，但监督机制和监督体系的建设也只是在财政系统内部恢复并强化了行政监督；是在整个国家政治框架下，在行政部门内部建立了审计机构。从实际的监督行为来看，采取的做法还是动用行政力量，甚至是采用群众性运动来实施监督。例如全国性的税收财务物价大检查。各级人大对预算的审批、监督仍然是形式化的。预算资金的管理不仅其过程脱离了财政监督和预算审计，而且其绩效一直没有成为监督目标。13次税收财务物价大检查的结果可以说明这一点，政府投资效率低下的事实也可以证明。

以上诸多事实表明，我国经历了国家预算的强化阶段，出现了很多问题，由此国家进行预算改革已成必然。

二、预算制度改革的背景

经济体制改革以来，在财政体制改革进程中国家预算制度的大一统特性逐步被突破。20世纪80年代的“分灶吃饭”体制下，中央和地方各级政府的财政收支要求自求平衡，导致地方政府关注自己预算的编制，对预算的主动权越来越大。其后实行的财政包干更是强调地方财政收支的独立性。地方预算的逐步独立使层层汇总的国家预算仅具有各级政府预算加总平衡的形式，中央政府不再有对地方预算的修改和决定权。传统体制下中央决定国家总预算，按计划指标层层分解、修改并最终决定地方预算的行为被各级政府自求平衡的行为所替代。

1992年，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1994年我国初步建立了适应市场经济体制要求的分税制，使中央和地方政府的事权、财权和税权相互匹配。在分税制下，地方政府预算的主动权和自主权更大，国家预算制度的弊端也更为明显。在市场经济体制下，政府职能的转变成为改革的必然要求。在政府职能转变过程中，建立政府预算的法律约束制度，使政府预算具有相应的合法性和权威性，也就成为政治体制改革和经济体制改革的必然要求。

1995年1月《中华人民共和国预算法》正式颁布实施，同年11月出台了《中华人民共和国预算法实施条例》，这标志着国家预算制度的终结。⑤按照《预算法》，中央政府预算由中央各部门预算组成，中央政府向全国人大提交本年中央和地方预算草案和上年预算执行情况的报告，但全国人大只审查、批准中央政府预算草案和执行情况的报告，不再审查、批准地方预算草案和执行情况的报告；地方各级人大审查、批准本级政府预算草案和执行情况的报告；各级人大审批本级政府预算的决算报告；各级政府预算的调整必须编制预算调整方案，并经同级人大常委会审查批准才具有法律效力；各级人大可以撤销本级政府和下一级人大及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。《预算法》规范了各级政府在预算编制、执行上的职责和权限，明确了各级人大对本级以及下一级预算的审批、修正权限，使政府行为初步纳入法制轨道。《预算法》的实施也为预算制度改革提供了法律依据。

在政府和市场的关系渐渐明晰，各级政府的事权、财权相应分离以后，约束政府行为，监督政府预算的民意随着政治体制改革进程的加速而逐步显现。社会对政府职能的“缺位”、“越位”日益敏感，对游离于预算之外的和不按预算行政的政府行为的监督成为预算制度改革的直接压力。人大代表和政协委员通过各级人大和政协提出的改进预算制度的提案和议案，社会舆论通过媒体反映的问题和财政民主化意识形成了预算制度改革的推动力。

1999年6月，审计署代表国务院在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议作了《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作的报告》，对中央预算编制、执行和审批提出了具体的改进意见。⑥同年12月25日，全国人大常委会发布了《关于加强中央预算审查监督的决定》。《决定》明确提出：要先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算；各部门、各单位应当按照预算法的要求编制部门预算和单位预算；财政部门应在全国人大会议举行的一个半月前提交中央预算的初步方案，由财政经济委员会进行初步审查；全国人大关于中央和地方预算的决议，国务院应当贯彻执行；加强对预算超收收入的使用和预算外资金的监督；加强对预算调整方案、中央预算执行情况的监督；严格控制不同预算科目之间的资金调剂，预算支出严格按预算执行等等。根据《决定》，全国人大常委会预算工作委员会要求财政部在向全国人大报送2000年预算草案时，要同时报送中央各部门预算收支材料。2000年，财政部选择教育部等部门，开始了部门预算编制的试点。

2001年12月10日中国成为WTO正式成员国。入世对政府预算制度的改革形成了外部压力。首先，WTO的透明原则要求政府部门向公民公开政务信息，以有助于公民做出符合自身利益的判断和行为。这就要求政府的财政政策和预算安排也要公开透明。其次，WTO规则要求政府预算应规范完整，为公民提供公平、公开、透明、竞争和有序的社会经济环境。按照这一要求，就必须改革与WTO规则不一致的财政法规。反映在政府预算制度上，就要将制度外、预算外资金纳入预算管理，实现政府预算的统一性和完整性；也要改革财政资金的缴库和拨付方式，建立现代国库制度。WTO成员国于1994年达成了《政府采购协议》，按照该协议对列入协议的机构清单以及产品清单，且采购金额在“门槛价”以上者，必须公开、透明、无歧视地向国内外厂商开放。我国承诺最终会加入该协议⑦，并最终开放政府采购市场。这就要求建立规范的政府采购制度。

决策层对传统预算制度下出现的问题有清晰的认识，这就是财政支出改革明显滞后产生的弊端使政府行为难以纳入法制化轨道，财政决策的科学化流于形式，预防和治理腐败缺乏制度保障。在内外压力下改革传统的国家预算制度，得到了中央决策层的大力支持。在明确建立社会主义市场经济体制的改革目标之后，财政制度的改革目标也逐渐明晰，并最终确定为建立公共财政制度。从1994年最初提出这一目标模式，到1998年正式明确这一目标，决策层对于公共财政制度的认识，也从模糊走向清晰。对于公共财政制度，决策层的基本认识是“满足社会公共需要为目的的公共财政，具有明显的‘公共性’特征。它必须置于人民群众的监督之下”，其运行实现法制化，财政收支决策实现科学化。⑧这一框架的建设有四个要点，其一是保证必要的公共支出应当作为财政的首要任务，应合理确定公共支出范围，并实施坚决有效的管理。其二是依法调节收入分配，增强社会保障能力，促进市场竞争公平有序。其三是通过预算、税收、国债等政策工具，调节宏观经济运行，为经济的可持续发展创造条件。其四是在市场对资源配置起基础性作用的前提下，纠正市场缺陷。⑨建立公共财政制度，就必须建立公开、透明、完整的政府预算，作为财政管理的基本制度。决策层认为预算制度的改革对于防范和治理腐败、改革政府财政收支结构、约束政府行为和推动政府职能转变都将产生影响，改革预算制度成为建立公共财政制度紧迫而重要的任务。朱镕基提出“要加强财政支出管理”；“办好政府应办的事情，提高财政资金使用效益”；对挪用财政资金“必须严加监管和查处”。⑩李岚清提出要建立严格的财政预算管理制度，“在编制现有的以税收收入为主体的预算的基础上，逐步将非税收入纳入预算管理，最终实现预算内外资金的统筹使用，建立统一、规范和更为全面的国家预算”；“改革预算编制方法，细化预算编制内容，实现零基预算和部门预算”；“建立国库集中收付制度”；“推行政府采购和招标制度”。⑪这足以证明决策层对建立公共财政制度的认识已经十分清晰，对下一阶段财政改革的安排也取得了共识，对预算制度的改革是支持的。

地方政府的改革实验也起到了推动作用。经济体制改革以来，地方政府的自发行为成为整个体制改革的“社会实验”，既为自上而下的改革提供了借鉴，也为改革的扩散提供了示范。预算制度的改革最早产生于地方政府的自发性行为。比如，1996年3月，上海市财政局在上海市胸科医院采购设备时试行政府采购制度，比原计划节省外汇5万美元，节约率达10.4%。⑫1998年8月河北省制定《改革预算管理推进依法理财的实施意见》，率先试行部门预算制度改革，并在取得成效后试行国库集中收付制度建设。1999年10月河北即组建财政厅总预算执行处，按照预算编制与执行相分离的原则改革省级财政资金拨付制度。⑬安徽省则在建立公共财政制度方面先行一步，1998年即在五河、霍山、南陵三县试行公共财政支出改革。在改革取得一定经验后，实施范围逐步扩大到全省，改革对象也由支出改革向全面建设公共财政制度推进。安徽的成功做法是将公共财政制度建设和预算制度改革、行政体制改革以及事业体制改革结合起来，使预算制度改革和公共财政制度建设有了配套体制的改革，改革的效果相应地明显。⑭

三、预算制度改革的准备

1990年9月，中央发布了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，开始对“三乱”进行综合治理。《决定》明确提出，取消各种形式的罚没收入提留分成办法，将执法部门所需办案和业务经费列入财政支出预算，对集资的资金，实行收支两条线管理。收支两条线管理从早期在财政部门施行扩大到对所有政府部门以及司法部门的非税收入的管理。⑮1993年10月，中央批转了财政部《关于治理乱收费的规定》，要求对收费资金原则上实行收支两条线管理，并逐步纳入预算管理。同年，中央办公厅和国务院办公厅转发了财政部《关于对行政事业性收费、罚没收入实行预算管理的规定》。该《规定》明确界定了行政事业性收费和各种罚没收入的范围，要求对行政事业性收费和罚没收入使用统一的票据，严格执行收缴分离的原则，实行收支两条线管理。在治理“三乱”的过程中，初步形成了对非税收入实行“收支两条线”管理的制度。

1994年建立“分税制”以后，我国的财政、金融体制发生了许多重大变化，国库管理方面的问题引起了财政部门和中国人民银行的注意。从1995年起，在世界银行、国际货币基金组织的帮助下，财政部先后召开了3次国际研讨会，积极借鉴国际上的先进经验。同时财政部和中国人民银行、国家税务总局合作，联合发布了一系列关于帐户管理、对账办法等方面的文件，为下一步推行国库集中收付制度做了一些准备。

1996年，财政部通过参见亚太经合组织的政府采购专家活动、出国考察、举办国际研讨会等方式积极了解其他国家政府采购制度，开展对地方财政部门试行政府采购制度的调查，对在我国实行政府采购制度的可行性进行了系统的研究。1998年7月，国务院办公厅发布《关于印发财政部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，明确规定拟定和执行政府采购政策是财政部的主要职责之一，为推行政府采购制度奠定了基础。

1997年财政部出台了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则（试行）》，和一系列预算会计规章制度，并于1998年正式实施了统一的预算会计制度。

与此同时，政府预算理论研究在我国也取得了长足的进步。关于与社会主义市场经济体制相适应的财政制度和财政模式的研究，关于财政制度转轨、政府职能转变，以及建立公共财政制度等方面的研究逐步深入。1998年政府提出了财政改革的明确目标是建立公共财政制度，政府预算研究开始深化。⑯1998年开始的第三次行政体制改革也为预算制度改革提供了契机。到1998年，在预算制度改革全面开展前，政府预算制度改革已经具备了理论基础和一定的实践经验。

四、预算改革的难点及方向

政府预算是年度财政收支计划，⑰计划本身要求预算的编制是科学的，即预算形式（表格和科目）设置是可操作的，足以反映全部的收支并细化收支项目；收入预测和支出安排数据是可信的，足以使政府行为符合市场的要求，使政府活动有充分的资金，提供纳税人需要的公共服务。政府财政收支计划应涵盖所有的政府收支活动，即预算应具有完整性。⑱预算的完整性原则要求，预算收入应反映所有的政府资金来源及其具体的数量，预算支出应列示全部的资金支出项目和数量。这就使政府在预算之外的收支活动难以存在，所谓的预算外、制度外收支只表明政府有超越法律之上的经济行为，即超越公共选择和法律授权的行为。预算计划必然是事前确定全部的政府收支，所以预算执行及其监督就要求按照事先确立的项目和具体的数据来约束政府行为，在过程中和事后按预算考核政府行为的合法性。约束政府的预算是在一定的权力制衡机制下，按照编制、执行和监督相互独立的原则，在不同机构间配置权力和职责，并向社会公开，以此保证纳税人贡献得到合理使用，并取得预期的效果。

而从前边的分析来看，我国的预算制度不仅涵盖范围有限，不能将全部的政府收支活动纳入预算，置于约束之下，即使是正式预算在编制、审批、执行和监督诸环节都存在很大的弊端。归纳起来，预算编制粗放，既没有细化到部门和单位，也没有细化到具体的使用方向和项目，导致审批、执行和监督困难。预算编制仓促行事，时间短、方式落后，导致政府预算的效率差。审批无定期，预算年度以及预算周期与审批、执行不相适应，导致预算执行出现3月左右的真空期。国库资金分散收付，既不能集中管理资金收付，又难以监督资金使用。预算资金使用单位自行使用资金，而没有形成透明的政府采购制度，导致弊端丛生。大量的政府部门和单位都有收入权，而且一些政府机构的附属单位还可以“自筹经费”活动。新的预算外机构、制度外机构不断产生，新的预算外、制度外政府收支行为难以杜绝。

如果单从预算制度上分析问题，未免有失偏颇。机构丛生和部门职能交叉，是我国政治体制和行政体制改革滞后产生的问题。尽管传统的专业经济管理部门已经撤销，但部门间职能交叉、重叠的问题没有根除，对各级部门、单位的官员缺乏问责机制，预算执行中产生的问题就难以纠正。预算审批、监督机制的问题，比如人大对预算的审批、预算审计体制的建设，都和我国的政体有关。政府职能转变滞后，政府主导的经济发展战略仍然坚持加快工业化，“以经济建设为中心”，各级政府越位进入市场就是难以避免的了，进入竞争性领域，以公权牟利也就难以受到约束。

针对以上弊端，改革传统的国家预算制度，需要有政治体制改革、行政体制改革的先导，还需要有政府职能的进一步转换。当前开展的预算制度改革是在财政系统内部，以及政府行政系统内部实施的改革。改革的主要内容是改变政府预算编制的形式、方法，即遵循市场经济国家的一般做法，编制部门预算；改变国库分散收付格局，建立国库单一账户制度，形成国库集中管理财政资金收付的格局；改变预算资金使用单位直接自行使用资金的方式，建立政府采购制度；最后是改变政府机构自收自支的传统做法，实行“收支两条线”管理，将预算外、制度外乃至预算内资金的收付纳入国库和财政管理范围，综合治理“三乱”。⑲而更为艰深的改革尚未展开，通过预算来约束政府的努力还有待加强。所以，可以认为预算改革的进展是积极的，但改革的总体目标还有必要修正，改革的范围有必要扩大。我们离真正的“预算国家”还有一定的距离。

[1]项怀诚编著：《中国财政管理》，北京：中国财政经济出版社，2001年版.

[2]项怀诚主编：《财政支出管理》，北京：经济科学出版社，2000年版.

[3]张馨等著：《部门预算改革研究——中国政府预算制度改革剖析》，北京：经济科学出版社，2001年版.

[4]亚洲开发银行编著、财政部财政科学研究所译：《政府支出管理》，北京：中国财政经济出版社，2001年版.

[5]经济合作与发展组织编著、财政部财政科学研究所译：《比较预算》，北京：人民出版社，2001年版.

[6]国际货币基金组织编著、财政部财政科学研究所整理：《财政透明度》，北京：人民出版社，2001年版.

[7]张馨主持：《构建公共财政框架问题研究》，北京：经济科学出版社，2004年版.

[8]马海涛主持：《国库集中收付制度研究》，北京：经济科学出版社，2004年版.

[注 释]

①从1985年到1997年共进行了13次全国税收财务物价大检查，1998年后以日常监督检查取代了税收财务物价大检查。13年大检查共查出各种违纪资金2044亿元，上缴国家财政1331亿元。参见项怀诚主编：《中国财政管理》，北京：中国财政经济出版社2001年版，第464页。.

②条例规定，不具备设立预算条件的乡（民族乡、镇）可以经省、自治区、直辖市人民政府批准，暂不设立预算.

③复式预算的编制实际上并没有完全实施，到2001年前后基本上恢复了单式预算.

④“一要吃饭，二要建设”是陈云1982年1月25日提出的，该原则成为此后中国计划、财政工作的根本方针.

⑤《预算法》中使用的是“政府预算”而非“国家预算”，相关预算文件直到1998年才放弃传统的“国家预算”，改为“政府预算”.

⑥这就是媒体所说的第一次“审计风暴”.

⑦2002年，中国正式成为《政府采购协议》的观察员.

⑧贾康认为项怀诚在1994年即提出建设公共财政的目标；李岚清在1998年底明确提出了建立公共财政框架的要求。参见贾康：《关于建立公共财政框架的探讨》，见财政部财政科学研究所编：《中国财经前沿问题讲稿》，北京：经济科学出版社2006年版，第236页.

⑨在后续的讲话中，李岚清提出了五个方面的原则，即补充了“加强和改善中央财政的作用，建立和完善中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度，促进地区经济协调发展。”参见李岚清在2000年7月全国财政工作会议上的讲话，转引自项怀诚主编：《财政支出管理改革》，北京经济科学出版社，2000年版，第12—13页.

⑩参见朱镕基在2000年省部级主要领导干部财税专题研讨班上的讲话，转引自项怀诚主编：《财政支出管理改革》，北京经济科学出版社，2000年版，第6页.

责任编校：徐 晓

F810.3

A

1009-2277（2010）05-0026-06

2010-09-03 修改：2010-09-07

鄢圣鹏（1970—），北京物资学院教师，中南财经政法大学财税学院博士研究生，主要研究方向为财政史和比较财政。