土地流转对农村社会保障的影响机制分析※

赵俊福

（首都经济贸易大学,北京 100070）

土地流转对农村社会保障的影响机制分析※

赵俊福

（首都经济贸易大学,北京 100070）

农村土地的价值既具有经济属性又具有社会属性。土地价值的这种二重性使土地对农民的效用表现为多重性。随着土地流转的出现和规模的扩大，基于土地价值二重性基础上的土地与农民之间的天然联系正在发生着变化，其重要表现就是土地对农民效用的重构。本文正是基于土地价值二重性这一微观基础，具体分析了土地多重效用的宏观表现，及引起土地效用结构改变的因素，并就土地效用重构对农村社会保障的影响进行了探讨。

土地流转；价值；效用；机制；分析

土地对农民的重要意义不言而喻。长期以来，土地就是农民生养死葬的根基，特别是土地对农民的保障作用具有不可替代性。在正式的社会保障制度缺失的农村地区，土地几乎承担了对农民的全部保障功能。但随着工业化、城市化的不断推进，在市场、政策和资本等的共同推动下，农村土地出现了不同方式，不同程度的流转。在很多地区，特别是经济发达的东部农村地区，农民就业多样化，收入多元化，对土地的依靠也呈现出减弱趋势。土地对农民的保障效用减弱，经济生产和投资的效用增强，这使土地对农民的效用结构发生了很大的变化。

从表面上看，在土地对农民效用的结构性变化中，土地的保障功能正在经历从强到弱的变化，甚至在一段时间内，受一些外部因素的影响这种变化还在不断波动。但从深层次上讲，出现这种变化并不是偶然的，在于它有着深层次的原因:一般说来，土地和农民之间的效用关系是由土地价值的二重性决定的，由土地对农民多重效用结构的内部失衡所引起的，是土地对农民多重效用结构重新构造的一个结果。

一、土地价值的二重性

土地的价值不是单一的，从微观上讲，土地的价值具有二重性。土地的价值既具有经济性也具有社会性。一方面，土地能够进行经济产出，土地的价值具有经济属性。同时，土地的经济价值受到土地的用途、位置、土地产出、经营方式等因素的影响。这些因素的变化会影响到土地经济价值的变化，这也是土地对农民的效用结构变化的重要诱因。在土地经营方式上，一些新的经营方式可能会更大地激发土地的经济价值。另一方面，土地具有养育功能、承载功能和保障功能，它既可以作为居民用地、交通、水利用地等，也可以为人类的生存发展提供必需品，同时为农民的生存和发展提供了最基本的保障。可以说，土地的保障、养育和承载功能集中体现了土地的社会价值。

(一)土地两种价值的关系

在经济条件、农业技术、社会制度一定的情况下，土地的两种价值既表现为性质上的统一性，又表现为数量上的对立性。二者统一于土地的价值之中,同时又因为量的对立性及不均衡性的出现推动土地对农民的效用结构发生变化。

首先，土地的经济价值决定了土地的社会价值。土地的经济价值是实现土地社会价值的重要途径。土地在提供了粮食的同时，也为农民提供了基本生存保障。这些都取决于土地的经济产出。土地的社会价值依赖于土地的经济价值。如果没有足够和有效的产出或不能进行产出，土地的社会价值便失去了依托的根基。

其次，土地的社会价值影响土地的经济价值。土地的社会价值中最主要的是农业用地为社会提供粮食以确保社会稳定的价值和对农民就业、生存保障的价值。目前我国农村人口占我国总人口的60%以上，农民主要依靠土地获取就业和生存保障。土地的一个重要任务就是为这些人提供基本的生存需求。如果土地的这种社会价值得不到认可或重视就会影响到土地经济价值的发挥。建国以来，我国通过不断调整土地制度来维护社会稳定，激发农民对农业生产的积极性，促进农业经济的不断发展。反过来，一些不当的土地政策则也起到相反的作用。这正反两方面的经验也都说明土地的社会价值如果得不到重视就会影响到土地经济价值的的发挥。

二、土地效用的多重性

土地的价值的二重性在宏观上表现为对农民效用的多重性。可以说，这种多重效用是土地价值属性的宏观表现。具体说土地对农民的主要效应包括经济收益效用、生活保障效用、就业机会保障效用、潜在的升值效用。

土地的经济效用就是通过农民对土地的经营而获取收益所带来的效用。当前，实现途径呈现出多样性，一方面农民可以自己经营土地获得收益，另一方面可以把土地租给别人，收取一定的租金。此外，农民还可以通过入股分红等形式获取收益。因此无论是自己经营还是转让土地使用权，这些都可以使土地的经济收益得到实现。

土地对农民的生活保障效用可以从这样两个层次来理解。一是农民的生活所需要的一切都来自土地，土地为农民提供了基本的生活需要。二是由于我国社会保障体系的城乡二元体制，农民所享有的各项保障只能通过土地来实现。实际上土地承担了社会保障的部分甚至全部功能。

此外，土地为农民提供了就业机会，具有大幅升值的潜能，这些也对农民产生一定效用。

(一)土地效用结构的变化

不同土地效用的重要性在不同时期是不同的。这其中受到了外界因素的影响。譬如在不同的经济形态下，土地的产权性质不同，其对农民的效用就不同。在传统的自然经济形态下，缺少商品流通，人们过着自给自足的生活。这种情况下，土地的社会价值更为人们所重视，土地对农民的最大效用就是保障生活。当今，进入商品经济时代，土地的属性不再是单纯的社会价值，土地的经济价值受到人们的更多重视，在一些产权形式下，土地成为了一种商品，能够在市场上进行买卖、流通和交换，而且土地的经济价值带给土地的宏观效用也在不断增大，成为土地对农民的最大效用。

从土地功能的变迁看，土地对农民的效用格局总是会经历从均衡到不均衡再到形成新的均衡的过程。也就是说，在一定的时期内土地的多重效用具有内部均衡性。同时，这种内部均衡会受到外部环境的影响。当外部环境出现变化时，原有的均衡被打破，土地的效用格局就会发生变化，最终达成新的效用均衡，形成新的效用格局。譬如，在人少地多、土地产出低、经济不发达的地方，土地的供应与需求趋于平衡，导致土地的保障效用特别突出。相反，人多地少、土地产出高，经济发达的地方，土地供应与需求不平衡，土地的社会保障效用低，土地的经济产出效用就会变得很突出。这样，原有的均衡被打破，新的均衡会形成。经济发展水平对土地经济生产效用的影响也非常直观，在经济不发达的地区，农民与土地的关系密切。他们的生、老、病、死都依赖着土地。土地更多地承担起了保障功能，社会效用突出。相反，在经济发达的地区，农民有机会在非农产业上取得收入，对土地的依赖较少。因此，经济环境的的变化也会带来土地效用结构的变化。但过于强调或不合时宜的强调某一种效用的重要性都会影响到土地整体效用的发挥，不利于形成新的效用结构，甚至产生损害农民利益的情况。

三、影响土地效用发生改变的因素

（一）社会保障对土地保障的替代效用

社会保障作为一项化解、预防贫困以及社会威胁，维护人格尊严的重要方式，越来越多的人认可并加入了社会保障。社会保障权也已经成为一项基本人权，被写入多国的宪法。我国1954年第一部宪法就确认了社会保障权利是公民的一项基本权利。因此从人权的思想上来考量社会保障，它就应该具有全民性、普遍性的特征。农民享有社会保障，纳入到正式的社会保障制度中来，实现老有所养、病有所医，是公民权利的体现。这也表明，法律和制度的规定已经形成了社会保障对土地的保障功能的刚性替代效应。

随着社会保障制度的不断完善，在三方出资模式中，国家财政的稳定支持使社会保障在抵御社会风险上的优势不断显现。它避免了土地保障的不稳定性，甚至可以化解因自然灾害对土地经济生产功能破坏带来的风险，也可避免因农民劳动能力减退或丧失所引起的经济来源断裂，特别是在一些社会保障制度比较完善，保障水平较高的国家，参加社会保障的优势会更加明显。因此，社会保障的优越性也会影响人们对土地保障的选择，使社会保障在保障效果上对土地保障产生柔性替代效应。

在社会保障法律、法规不断健全，保障的覆盖面不断扩大，保障水平不断提高的情况下，社会保障对土地的保障功能的替代效应不断增强，而且这种替代作用越强，土地对农民的生活保障效用就越低。在农民所面临风险更多地被社会所承担和化解的时候，土地所承担生活保障功能就显得不那么重要了。这时土地的经济效用就会变得更加独立，土地的经济生产功能就会更加的突出。在土地摆脱所承担的社会保障负担，更多地用来进行经济生产的时候，土地也就具有了创造更大经济价值的条件，从而具备了流转的可能。因此，从大的发展背景来看，土地的经济生产与农民保障正在经历着一个从结合到分化的过程，功能也逐渐从合二为一到各司其职。

（二）土地保障抵抗风险的能力弱化

进入工业社会以后，随着风险走出家庭，演变为社会风险，土地在抵抗风险上的作用已经不如从前。越来越多的风险已经超出了家庭的承担能力。在多种多样的社会风险中，土地所能具有的这些功能在应对各种风险已经显得捉襟见肘，甚至无能为力。

(三)工业化和城市化的发展

在农业社会、土地对农民的保障效用是不容置疑的。农民没了土地，就缺少了生存的基础。但在工业社会里，土地的经济价值得到了提升，其所带给农民的经济效用也远远超过了其带给农民的保障效用。特别是近些年来，随着我国工业化和城市化的不断推进,农民非农就业的机会增加，非农收入占农民纯收入的比例提高，土地对农民的保障效用也在减小。与此同时，土地带给农民的直接或间接经济效用却不断增加。在城市化不断推进的过程中，大批年轻劳动力离开农村，进入了城市，离土离乡的生活方式也使土地的经济产出下降和保障功能弱化。

社会保障权的普及、认可，土地保障在应对社会风险能力上的不足，以及城市化工业化的持续推进，土地经济价值的提升等都为农村土地的流转创造了条件和机会。尤其是在我国一些经济发达城市的郊区，随着外部资本涌入，土地经济价值的开发，使土地原有的多重效用格局被打破。但就目前农村社会保障建设程度和土地规模化和产业化发展的程度而言，土地新的多重效用格局尚未形成。在土地出现流转，土地经济效用实现的过程中，土地的经济效用挤占，甚至排斥其他效用，特别是对土地保障效用的空间挤占，使农民原有的保障体系遭到破坏，但新的保障体系又没能及时跟上。因此，农民原有的保障体系的断裂，新保障建设的滞后给农村社会保障建设带来了很大的压力和影响。

从根本上说，当前农村土地的流动性加强，土地自我保障功能弱化是以市场经济发展和政策环境的变化为诱因，以土地价值在量上的失衡为动力，在宏观上表现为土地对农民效用的多重性，以及效用格局的重新构造。其中，土地的经济效用、保障效用、升值效用等对农民的重要性发生变化。在市场机制的作用下，土地的经济效用对农民和市场的重要性不断加大，而土地的保障效用的重要性则减弱。这种变化对农村原有的保障体系形成了冲击。特别是在农村养老保障体系不健全，即新保障体系未建立，老保障体系出现衰退，制度裂隙扩大，整个农村养老保障体系出现了青黄不接的情况。

当然，这些影响并不是完全消极的，而是机遇与挑战并存。在看到土地出现流转，土地经济效用得到开发对现有农村保障体系的冲击，也应该看到土地的经济生产功能与保障功能分化在促进农业生产力水平提高，推动制度化社会保障建设上的积极作用。

总的来说，在土地对农村社会保障的持续影响过程中，土地流转就是一剂“催化剂”。它在加速农村土地效用重构，也在加速农村保障体系的重构。

[1]孟勤国.中国农村土地流转问题研究[M].北京：法律出版社，2008,12:1-8.

[2]郑造桓.公民权利与社会保障[M].杭州：浙江大学出版社，2008,5:2—3.

[3]王克强.中国农村集体土地资产化运作与社会保障机制建设研究[M].上海：上海财经大学出版社，2005,4:16-18.

责任编校：邓小妮

F321.1

A

1009-2277（2010）05-0032-03

本文是2009年首都经济贸易大学研究生科技创新项目暨“百项”工程之《土地流转视角下的农村社会保障建设》阶段性成果。

2010-08-25

赵俊福（1982-），首都经济贸易大学劳动经济学院08级社会保障专业硕士研究生。主要研究方向：农村社会保障、社会保障统计。