完善涉嫌犯罪人大代表强制措施人大许可制度

文◎刘 岩王 艳

完善涉嫌犯罪人大代表强制措施人大许可制度

文◎刘 岩*王 艳*

任何人不得享有特权，“法律面前人人平等”是法治社会最基本的要求。近年来，人大代表犯罪问题日益显现，严重损害了人大代表崇高而又神圣的称号，但在司法实务中，公安司法机关在办理人大代表犯罪案件时，往往因受制于法律法规的滞后和不健全，不能及时公正有效处理该类案件，某种程度上使某些人大代表成为特权阶层，严重损害了宪法的平等保护原则，不利于法律统一正确有效的实施，也不利于人大代表制度的健康发展。

一、人大许可制度存在的问题

我国法律规定对涉嫌犯罪的县级以上人大代表采取强制措施，必须得到该代表所属的人大主席团或其常委会许可（以下简称人大许可制度）。在司法实践中，对于公安司法机关提请许可对涉嫌犯罪的人大代表采取强制措施和刑事审判的请求，多数人大主席团或其常委会只是形式上审查公安司法机关的手续是否合法、完备，并且一般都予以许可，但也有的人大主席团或其常委会对公安司法机关的许可请求从实体上严格进行审查，并在近年逐渐出现了一些不予许可的决定。从目前司法实践看，我国有关人大许可制度尚不完善，主要存在以下几个问题：一是人大许可的性质不明。二是没有明确的审查许可期限。三是缺乏审查许可次数的规定。四是缺乏救济措施。

二、完善人大许可制度的建议

目前，我国法律关于人大许可制度的规定过于笼统和原则，缺少详细明确的具体规定，操作性不强，既给司法实践带来了困扰和不便，也有悖于制度设立的初衷。因此，有必要从以下几个方面对人大许可制度进行规范和完善：

（一）人大许可采取强制措施不应包含拘传、取保候审和监视居住

《代表法》第30条规定，县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。此处在立法语言上规定不是很明确，导致对所谓“其他限制人身自由的措施”理解不一。按照刑诉法规定，强制措施不仅包含了刑事拘留和逮捕这两种绝对限制人身自由的羁押型措施，还包括了拘传、取保候审和监视居住这三种措施。但笔者认为，人大许可采取的强制措施应该只是刑事拘留和逮捕，而不应包含拘传、取保候审和监视居住。这是因为：从现有的相关规定看，仅强调了刑事拘留和逮捕两种措施。高检院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》详细列举了对人大代表适用的强制措施，其中只规定了刑事拘留和逮捕的具体程序，对于其他强制措施如取保候审和监视居住等并未规定相应的具体程序。拘传、取保候审、监视居住并不会影响履行代表职务。拘传、取保候审和监视居住是一种限制性的非羁押型的强制措施，对人身的限制是非常弱的。根据《代表法》第40条规定，人大代表只有因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的，才暂时停止执行代表职务，对涉嫌犯罪的人大代表采取非羁押型的措施，并不会影响履行代表职务。因此，对于公安司法机关对涉嫌犯罪人大代表采取拘传、取保候审和监视居住，人大许可的意义不大。

（二）人大许可采取强制措施的审查应是事务性的程序性审查

人大许可采取强制措施的审查应是事务性的程序性审查，主要应从以下三个方面进行审查：一是审查公安司法机关提请许可申请是否合法、有关法律手续是否完备，这主要体现的是程序性的方面；二是审查是否有证明犯罪嫌疑人实施了犯罪行为的初步证据，主要是审查公安司法机关是否明显没有证据，是否蓄意报复即可；三是审查一旦许可是否会影响到人大会议或人大常委会议的顺利进行，体现的是一种人大自身工作开展的事务性审查，显然也无需实体性审查。具体而言，即只要公安司法机关的许可提请手续合法完备，没有蓄意报复，不会影响人大相关会议召开的，人大主席团或其常委会就不应拒绝公安司法机关的申请。

（三）人大许可采取强制措施应为一次许可并严格规定审查期限

在案件办理过程中，对某一犯罪嫌疑人所采取的强制措施不可能一成不变，如由拘留变更为逮捕，甚至由逮捕变更为取保候审的均有可能，是否每一次强制措施的变更都要经过人大许可，法学界和实务界也存在分歧。有学者认为“拘留与逮捕是性质不同的强制措施，对人身自由的限制程度也不同，因此，即使人大许可对人大代表拘留并不等于同意逮捕，因此决定逮捕时还需要再次提请许可。”［1］但我们认为，若每一次变更强制措施均要许可，其间的弊端如工作的繁琐性、操作的复杂性显而易见，而强制措施的及时性和有效性以及司法效率必将大打折扣；再则，刑事拘留、逮捕在刑事诉讼中是紧密相联系的，而且刑诉法对逮捕的证明要求明显高于拘留，既然人大对于证明要求较低的拘留措施都能许可，那么对于证明要求更高的逮捕更不应存在问题。因此，对于人大已经许可的人大代表变更强制措施时，无需再次提请许可。但是在变更强制措施时，批准或决定机关应当及时报告作出许可的人大主席团或常务委员会。

对人大许可的期限问题，由于《代表法》没有具体规定，因此，在实践中，各地做法不一。我们认为，我国刑诉法对公安司法机关的办案期限、强制措施的适用时限均有严格的规定，人大许可制度作为刑事诉讼中的特殊程序，也应当有严格的时限要求，而且还应当与刑诉法的相关时限要求相衔接，不得给公安司法机关严格依法办案带来困难，如法律规定检察机关对于案件的审查批捕时间是7日，如果人大的许可在7日甚至更长时间才作出，显然会严重影响检察机关的审查批捕工作。因此，在具体许可时限规定上，应当以刑诉法对具体强制措施实施的时限为参考，确定一个合适的时限。为此，根据刑诉法对拘留、逮捕的期限要求，我们建议：对于公安司法机关提请要求对人大代表采取拘留措施的，人大主席团或常务委员会应当在三日内作出是否许可的决定；对于司法机关提请要求对人大代表采取逮捕措施的，人大主席团或常务委员会应当在五日内作出是否许可的决定。

（四）建立对人大主席团或者人大常委会作出是否许可的决定不服的救济途径

公安司法机关对于人大主席团或者常委会作出不予许可的决定不服的，应当有权要求人大主席团或者常委会进行复议，如果对复议结果仍不服的，可以请求上一级司法机关提请上级人大常委会复核。因为根据《宪法》第104条规定和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议。一旦上一级人大常委会经复核后，作出了撤销下级人大主席团或常委会的不许可决定，即意味着同意许可，此时下级人大常委会应当根据上一级人大常委会的撤销决定重新作出许可决定。

同样，作为被提请的对象即相关人大代表，对于人大主席团或者人大常委会作出许可的决定不服的，也有权要求人大主席团或者人大常委会进行复议，如果对复议结果仍不服的，可以请求上一级人大常委会复核。对于人大主席团或常委会因为对该代表采取强制措施会影响人大会议的正常召开而作出不予许可决定的，在人大会议闭会后，公安司法机关可以以相同的事实和证据再次提请人大常委会；其他情形作出的不予许可决定，公安司法机关除了提请复议和请求其上级机关提请上级人大常委会撤销该决定外，不得再次以相同的事实和理由要求人大主席团或者常委会对该代表采取强制措施。

注释：

［1］莫纪宏：《县级人大不许可逮捕涉嫌犯罪的代表如何处理》，载《人民检察》2005年第4期。

*北京市通州区人民检察院［101101］