提升政府公信力:公共信息传播的视角

李金龙 张旭东

提升政府公信力:公共信息传播的视角

李金龙 张旭东

公共信息传播视角中政府公信力存在着时效性不强、质量不高、大众传媒不规范等问题。政府公信力不足既有传播理念滞后的动力原因,也有传播模式单一的机制原因,更有传播法律法规不健全的制度原因。提升政府公信力要从更新政府公共信息传播理念,转变政府公共信息传播模式,完善政府公共信息传播制度等几个角度入手。

政府公信力;公共信息;传播理念;传播模式;传播制度

政府公信力是指政府获得公众的信任度。公共信息(Public Information)是一种特定的实用信息类型,指所有发生并应用于社会的公共领域,由公共事务管理机构依法进行管理,具有公共物品的特性,并能为全体社会公众共同拥有和利用的信息[1]。政府进行社会公共事务管理的一切活动,包括政府决策、政府行为、政府能力等,最终都要转化为公共信息传递给公众,政府公信力正是公众通过对政府提供的公共产品信息进行感知进而作出评价而产生的。正如以托马斯为代表的西方学者认为,政府公信力是政府行为的实践状态通过信息传播过程作用于公众主观感知获得的,通过信息传播影响公众感知是公信力的必要条件[2]。因此,改善公共信息传播有助于提升政府公信力。然而,目前学术界大都从时代、社会、政府等宏观领域对政府公信力进行分析,对于政府公信力涉及的两个主体——政府与公众之间的信息互动的研究还处于起步阶段。鉴此,笔者以公共信息传播为视角分析政府公信力的现状,进而探讨公共信息传播视角下政府公信力不足的原因,最后对如何提升政府公信力提出自己的思考,以期为实务操作和理论研究提供参考。

一、公共信息传播视角中政府公信力的现状

改革开放以来,政务公开、政府新闻发言人、政府信箱、政务论坛、电子政务等事物已经深入人心,随之而来的是政府公共信息传播领域日益开放,传播机制逐步完善,传播能力稳步增强。然而,尽管我国政府的公共信息传播有了长足的发展,政府公信力也有了显著提高,但无论与发达国家相比还是与我国现实客观要求相比都存在着一定的不足,主要体现在三个方面。

(一)政府传播公共信息时效性不强。一是政府提供公共信息不及时。面对突发公共危机事件,政府若不及时向公众传播与公众生命财产安全息息相关的公共信息,不能及时抓住危机发生之后进行危机管理的“黄金生命线”,就容易导致政府失去在公共信息传播系统中的先天话语权。这样,公众只好求助于非正规渠道和非主流媒体等非权威信息源,导致流言四起,公众则日趋恐慌,从而极大损害了政府公信力。二是政府收集反馈信息不及时。当今政府的公共行政不是单向模式,只有政府与公众良性互动,及时收集公众的反馈信息,才能凸显政府的公共服务职能,提升政府公信力。如瓮安事件,其直接导火索是李树芬的死因,背后深层次原因却是瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中侵犯群众利益的事情屡屡发生,一些领导干部长期以来失职渎职,不能及时收集民情民意,对群众反馈的热点信息重视不够、处理不及时,导致矛盾越积越大,最终酿成群体性事件,严重损害了政府公信力。

(二)政府提供的公共信息质量不高。一是政府提供的公共信息失真。在我国一系列重大安全事故中,有关公众生命财产安全的公共信息被谎报的情况时有发生。高质量的信息首先必须是准确的,如果公共信息未能准确反映客观现实情况,会影响公众权利的实现,甚至造成公众生命财产损失。二是政府提供的公共信息表面化,流于形式。政府网站很多是有名目,没内容;或有内容,却陈旧;有更新,却并无实质性内容,导致政府公信力大打折扣。例如2009年2月,江西一家政府网站被媒体曝光:进入该政府网站的网页后,可以看到各个栏目都很齐全,但想进入栏目却无法实现。最后让公众大跌眼镜的是,这个网站的构成竟然只是一张制作精良的图片。政府的门户网站作为向公众传递公共信息的重要媒介,同时也是展示政府形象的窗口,却没有给公众提供公共信息,使寻求公共信息的公众碰壁,从而严重损害了政府公信力。三是政府提供的公共信息多为行政结果,而缺乏行政程序,特别是相对敏感的直接关系政府公信力的财务信息提供不足。我国一项省级政府政务公开的调查显示,“在公开内容上,政府领导与机构、政策法规、办事指南、人事任免的公开情况较好,有效百分比超过了80%;建议与提案、财务信息、统计数据较差,均没有超过50%,其中财务信息公开的有效百分比仅为28.3%,是所有公开内容中最差的。”[3]然而,这些公共信息正是公众政治参与、监督政府、实现公民权利所要求的最迫切的信息,这类信息的不足直接导致政府公信力下降。

(三)公共信息传播中大众传媒不规范。在市场经济条件下,企业化经营使大众传媒成为独立的经济体,并且给媒介机构带来了独自的经济利益。但是,一些媒介为了追求经济利益,追求“眼球效应”,提高收视率,或者为了其他不可告人的目的,经常发布虚假新闻、虚假广告、虚假公共信息,甚至宣传反政府信息,完全违背了大众传媒的基本宗旨,损害了政府公信力。如在国内一些重要的考试期间,有媒体多次发布泄题等虚假信息,造成泄题假象,以追求轰动效应,提高点击率,或达到其他某种目的。即使后来政府几经辟谣,但由于“首因效应”,政府公信力已经遭到严重损害。

二、公共信息传播视角中政府公信力不足的原因

(一)公共信息传播理念滞后是导致政府公信力不足的动力原因

政府公共信息传播的内容是公共信息。公共信息发生并应用于社会的公共领域,拥有公共物品的特性,并且能为全体社会公众共同拥有和利用。所以,公共信息反映公共利益、关系国计民生,与公众切身利益和日常生活息息相关,政府有责任传递给公众。然而,现实中“民可使由之,不可使知之”、“法藏官府,则威不可测”的传统理念根深蒂固。马克思指出:“官僚机构的普遍精神是秘密,是神秘,保守这些秘密在官僚界内部是靠等级制组织,对于外界则靠那种闭关自守的社会性质,因此,公开国家的精神及国家的意图,对于官僚机构系统就等于出卖它的秘密。”[4]加之政府官员“理性经济人假设”,为了牟取私利,不愿意把公共信息公开,往往把公共信息掌控于暗箱之中,利用信息不对称的优势,刻意隐瞒公共信息。这些因素,成为公共信息传播中政府公信力不足的动力原因。

(二)公共信息传播模式单一是导致政府公信力不足的机制原因

现代社会是高度分化的社会,公共事务日益繁杂。政府职能也从斯密的“看不见的手”转变为钱德勒的“看得见的手”。政府在行使经济、法律、教育、文化、卫生等公共职能时,由于公共行政权力的强制性、制度性、报酬性、知识性等特点,对于获取社会各个方面的公共信息具有得天独厚的优势。政府在收集这些公共信息的基础上,制定各种法律法规、规章制度和公共政策,生产出新的公共信息。因此,政府总是公共信息的最大生产者和拥有者。同时,公共信息作为一种公共产品,具有非排他性和非竞争性,这就决定了公共物品只能主要依靠政府来提供。“在绝大多数情况下,当他通过媒体进行传播时,他既是传播者,也是把关人,其时媒体只能退居从属地位,成为真正意义上的‘媒介’,而失去了原有的主动性。这也正是政府传播者的特性所在。”[5]由此,形成的政府与公众沟通模式“属于由政府到公众的单向不平衡的公共信息模式,其主要目的是为告知公众,次要目的为说服”[6],导致双方公共信息地位不对等,政府处于公共信息强势垄断地位,而公众则处于公共信息的自然弱势地位。这种信息沟通模式造成公众与政府之间沟通不畅,公共信息不对称被进一步放大,加重了公众对政府不信任的心理,这成为公共信息传播中政府公信力不足的机制原因。

(三)公共信息传播法律法规不健全是政府公信力不足的制度原因

公共信息传播法律法规是公共信息传播的制度平台,没有健全的制度平台将从根源上阻碍公共信息的传播,致使政府公信力下降。目前,我国公共信息传播法律不健全主要表现在三个方面。

1.有关保障公众知情权的法律不完善。知情权是公民参与权、选举权、监督权的基础。公民知情权是世界人权公约的基本内容,早在1878年费城制宪会议上詹姆斯·威尔逊(James Wilson)就强调,国民有权知道其代理人正在做或已经做的事,对此绝不可任由秘密进行议事程序的立法机关随意妄为。虽然我国于2008年5月1日开始实施《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》),但也只是一个行政法规,只是行政机关对自身的约束,而且《条例》本身缺乏配套措施,尤其是对政府信息公开的内容、方式、手段以及公众知情权的界定、信息的保密性还需要进一步完善。

2.有关公共信息传播的行政问责法律缺失。行政问责,指问责主体通过一定的程序,对行政机关及其公务员应当履行而没有履行职责和义务的情况追究其后果的制度。在公共信息传播过程中,如果政府失职渎职,造成公共信息传播不到位,对社会造成重大影响,导致政府公信力下降,那么应该对没有履行公共信息传播职责的行政机关及其工作人员进行问责。然而,问责的前提是必须有相关的法律法规对问责主体、问责事由、问责程序、问责结果进行界定。目前,我国的法律法规对公共信息传播中行政不作为的问责还没有作明确规定,势必导致一部分领导干部对公共信息传播不重视,对由于公共信息传播引发的政府公信力危机认识不足,导致公信力下降。

3.引导大众传媒的法律缺失。公共信息的传播媒介是大众传媒。施拉姆说,“每个国家都保证本国人民享有表达思想的自由,然而各国都或多或少地对它的大众传媒加以控制,正如对它的所有的社会机构加以控制一样。”[7](P140)我国领导人也多次强调,新闻媒体是党和人民的喉舌,一定要坚持新闻工作的党性原则,坚持团结鼓劲、正面宣传为主的方针,牢牢把握正确的舆论导向。要尊重舆论宣传的规律,讲究舆论宣传的艺术,不断提高舆论引导的水平和效果。随着大众传媒的日益发展,我国引导传媒健康发展的新闻政策日渐增多,但是缺乏一部统一的有利于大众传媒健康发展的法律,在一定程度上不利于引导大众传媒,不利于提升政府公信力。

三、公共信息传播视角中提升政府公信力的对策建议

(一)更新政府公共信息传播理念

1.树立透明意识,建设服务型政府,及时把公共信息传达给传媒和公众。长期以来,统治者信奉“法藏官府,则威不可测”的行政信条,利用信息不对称优势,为自己谋取私利。随着现代政治文明的发展,建设阳光服务型政府是必然趋势。2010年3月,温家宝在第十一届全国人民代表大会《政府工作报告》中明确强调,要努力提高执行力和公信力,努力建设人民满意的服务型政府。因此,在公共信息传播中,政府要摒除落后行政伦理观,加强服务意识,从理念上支持公共信息公开。

2.树立法治意识,建设法治型政府,依法把公共信息传达给传媒和公众。2004年国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出,“全面推进依法行政,建设法治政府”。《条例》也为政府政务信息公开提供了法律依据,政府要切实落实《条例》规定的必须公开的公共信息,逐步实现依法公开公共信息。

3.树立回应意识,建设回应型政府,及时回应传媒和公众的反馈信息。2009年天津市委信访办、督查室出台的《关于“人民网”等网上留言办理工作的规定》,明确提出对于网上给市主要领导同志的留言,要及时反馈办理情况,最长不超过15天。同时,还建立留言办理情况通报制度和办理工作责任追究制度,每月对网上留言办理情况进行通报。对网上留言办理工作中出现推诿、扯皮,不按法律政策规定办事,工作不认真、不负责,造成失误或在社会上产生不良影响的,将予以通报批评。此举是天津建设回应型政府的重要举措,为政府及时收集公众的反馈信息奠定了制度保障,为政府修订或制定公共政策提供了合法基础和智力支持,有利于政府公信力的提升。

(二)转变政府公共信息传播模式

1.加强理论建设,加深对公共信息传播模式的研究,建立适合我国国情和现实需求的政府公共信息传播模型。在“几乎所有的教科书中都公认‘主体——客体’两级传播模式,或是优化后的‘主体——中介——客体’模式。在这种现代传播观中有个内设性条件,即承认一个传播主体。”[8](P179)然而,随着信息时代、网络时代和后网络时代的到来,“不但所有媒体都向受众打开了‘参与之门’,把原来由媒体把持的更多的对话交流权利‘让渡’给受传对象,而且新兴的网络传媒、移动数字传媒更是带来了多点交往、即时交互的全新传播关系,传播主体与传播客体之间的最后一抹遮羞布也几乎将要宣告寿终正寝。”[8](P180)所以,学术界要深入调研,加强研究,着力建立政府和公众双向沟通的、地位平等的、适合我国国情和现实需求的公共信息传播模型。

2.整合政府公共信息传播渠道。在传播渠道方面,政府公共信息传播大部分依赖于官方传播渠道,以通告、文件、法案等形式通过官方传媒向公众传播。然而,当今受众接收公共信息的媒介多样化、层次化、复杂化,公众接收到的公共信息时常与政府生产、传递的公共信息不一致,导致对政府的不信任。这就要求政府整合公共信息传播渠道,继续推行政务公开,提升电视、广播、报纸等传统传播渠道对公共信息的传播能力,加强对政府网站、政务论坛、新闻发言人等自身传播渠道的建设,加大对网络博客、网络论坛、虚拟社区等新兴传播渠道的监督力度,进而提升政府公信力。

3.完善农村接收公共信息模式。农村报纸覆盖面不广,网络不发达,基础设施落后,广大农民选择公共信息的条件非常有限,致使国家的一些惠农政策、税收优惠、农资补贴等公共信息不能顺利传达给农民,造成农村的信息闭塞,影响政府公信力。因此,政府要加大对贫困地区的公共信息服务投入,采取灵活、新颖、有效的方式改善公众公共信息选择的条件。如对贫困地区免费发放党报、运用文娱形式送政策下乡、定期更新黑板报、开展网费优惠活动、派遣政策宣讲员等。

(三)完善政府公共信息传播制度

1.适时制定《信息公开法》。美国于1966年制定并经过1974年、1986年、1996年三次修订形成完整的《情报自由法》,保障了广大公众的知情权。在目前情况下,我国要继续完善《条例》,加强其配套制度建设,尽快修订完善《保密法》、《档案法》,使政府信息公开有一系列完整完善的法律法规,有一个健全的法律环境,最大限度地保障公民的知情权。

2.建立关于政府信息公开的行政问责制。《条例》设置了“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”等相关限制性条款,满足了政府承担法定的保密职责需要,但是为了防止个别行政机关以此为借口,滥用保密权力,失职渎职,造成政府公信力的损害,必须加快建设关于政府信息公开的行政问责制。党的十六届四中全会提出,要依法实行问责制,加强对权力的运行和监督。党的十七大再次强调,要健全监督、问责、引咎辞职、罢免等制度。2009年6月,《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》颁布实施,引起社会的广泛关注。在这些政策理论和实践的基础上,我们要加快建立《行政问责法》的步伐,为改善政府公共信息传播,提升政府公信力提供有力保障。

3.完善对网络舆情的监管制度。当前,伴随着社会的急剧转型和互联网的迅猛发展,网络已经成为公共信息的集散地,不仅政府制定的公共信息需要通过网络传递给公众,公众的反馈信息也要通过网络这一重要通道反映给政府。特别是近年来网络舆情热点演变成网络舆情危机,进而导致政府公信力下降的事件日益增多,网络舆情成为考量政府公信力的重要因素。

首先,网络舆情搜集应该成为政府工作的一部分,形成常态,并上升为制度。近年来国家领导人频频通过网络了解民意,汇聚民智,为网络问政的全面展开营造了良好的舆论氛围。2010年两会期间人民网推出的E两会,俨然成为各阶层参政议政的“第三会”,为汇聚公众反馈的公共信息提供了一个直接的深入的平台,提升了公众政治参与能力,提高了政府公信力。

其次,政府要加大对网络的监管力度。中国互联网络信息中心(CNNIC)发布《第26次中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2010年6月,我国网民规模为4.2亿、互联网普及率进一步提升,手机网民规模已达2.77亿。基于互联网信息传播广泛性、交互性、匿名性、突发性等特点,网络监管日益成为政府部门必须面对的一个课题。一是要加快制定对网络监管的法律法规。网络自由的边界是法律,我国对于网络监管还处于初步摸索阶段,只有制定完善的法律监管制度才能让网络成为理性而负责任的言论表达平台,才能有效抵制网络低俗之风和反政府等不法行为,提升政府公信力。二是要加强各有关部门的联系,提升联合执法能力。网络监管是一项系统工程,需要各相关部门的通力配合,才能提升监管效率,扩大监管成果。2009年底,公安部、工信部等9部委联合开展了打击整治互联网和手机媒体淫秽色情专项行动,受到群众的普遍欢迎。相关部门在两个多月里排查了178万个网站,关闭了113.6万个未备案的网站,发现并关闭涉黄手机网站11691个,清查域名总量1350多万个,暂停了1.2万个涉黄域名的解析[9]。这些举措深得民心,极大地提升了政府公信力。三是要发动社会力量,在监管方面形成合力。

最后,政府要加大对网络舆情的引导力度。舆论导向正确,是党和人民之福;舆论导向错误,是党和人民之祸。2008年6月20日,胡锦涛在视察人民日报社时强调,要不断提高舆论引导的权威性、公信力、影响力。政府部门要“对大众媒介机构的设置、变更、重组及撤销进行审批;对新闻内容进行审读管理;对大众传播资源进行分配;对重点新闻媒体给予政策支持;对违规行为进行处罚等”[7](P140),积极通过法律、政策、工作制度等手段引导网络舆论,使互联网能够真正为政府和公众的信息沟通充当能动而卓越的使者。

[1]谢俊贵.公共信息学[M].长沙:湖南师范大学出版社,2004:45.

[2]祝小宁,白秀银.政府公信力的信息互动选择机理探究[J].中国行政管理,2008,(8).

[3]姜晓萍,姜 洁.我国省级政府政务公开的现状调查与问题分析[J].社会科学研究,2006,(4).

[4]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1956:301.

[5]程曼丽.政府传播机理初探[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2004,(3).

[6]胡 卫.应对信任危机的政府传播[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2007,(12).

[7]刘伯高.政府公共舆论管理[M].北京:中国传媒大学出版社,2008.

[8]高 波.政府传播论[M].北京:中国传媒大学出版社,2008.

[9]何宗渝,王 帆.网络自由的边界是法律.[DB/OL].[2010-03-08].http://news.xinhuanet.com/mrdx//content_ 13123945.htm.

责任编辑:陈文杰

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D63;G20

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2010-08-10

李金龙(1964-),男,湖南慈利人,湖南大学政治与公共管理学院教授,博士;长沙 410082

张旭东(1982-),男,山西晋城人,湖南大学政治与公共管理学院硕士生;长沙 410082