现状与突围:农民结社自由权的立法保护

杨金华

(河南省政法管理干部学院公共法律系,河南郑州450002)

现状与突围:农民结社自由权的立法保护

杨金华

(河南省政法管理干部学院公共法律系,河南郑州450002)

结社权是宪法赋予公民的基本权利,对于农民来讲,结社自由权不仅是实现农民第二次参与政治的一种途径,而且还是农民共同致富的有效手段。但是,有关结社法律规范的滞后性导致了现实中大量的农民社团处于非法的困境中。当前,应当结合第三部门理论对农民社团进行立法保护。

农民结社自由权;第三部门理论;社会资本理论

法国著名的思想家托克维尔在《论美国的民主》一书中指出:结社自由是仅次于人身活动自由的最自然的自由,但是政治方面的结社自由又是一切自由中最后获得人民支持的自由。托克维尔的经典名言一方面彰显了结社活动的天然自由属性,另一方面又体现了结社自由尤其是政治方面的结社自由得以确立的不易。

从法律意义的角度讲,结社自由权应当是公民为了一定的宗旨,按照一定的原则和程序,自由、自愿、自主地组成社团并进行活动的权利[1]。农民的结社自由权是结社自由权的延伸,农民的结社自由包括三方面的自由:首先,农民组织社团的自由。农民可以按照自己的意愿,为了特定利益的需要组成社会团体。只要农民按照法定的程序,并且组成社团的目的不违法,任何国家机关、社会团体和个人都无权阻止社团的成立。其次,农民参加社团的自由。农民可以根据自己的利益需求,加入或者退出某个合法社团而不受他人强迫。再者,社团活动的自由。社团成员的个人自由要受到一定程度的限制,为了集体的共同利益,个人的自由要服从团体的安排,实现社团保护整体利益的目标。

一、我国农民结社自由权立法保护现状

中国的农民社团是市场经济的产物,是中国农民在发展农村经济的过程中出现的。绝大多数农民社团与经济密切联系,有些是专门发展经济的农民社团,有些是发展经济的同时兼具维权性质,与国家政权的关系比较疏远。从我国现有的农民社团来看,符合法定程序注册登记的社团极少,绝大多数社团都是农民自发在自愿基础上协议达成的,没有经过审查注册,甚至是某些政府扶持的农民社团同样没有注册。农民结社行为实际上处在现行法律规范之外,导致了农民社团正当但不合法。然而这一现状的关键因素并非农民法律意识淡薄,而是国家关于结社自由的法律规范存在瑕疵。

我国没有专门针对农民结社的法律规范,农民社团的成立主要依据一般的结社法律规范,即国务院制定的《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》两部行政法规。这两部行政法规在落实宪法结社自由权方面存在的首要问题是法律效力等级过低。结社自由权属于公民的基本权利,应当由最高立法机关通过制定法律来对该项权利具体化,而不是由国务院以行政法规的形式进行规范。另外,这两部法规对社团成立的条件规定得过于苛刻。对于农民来讲,“法规关于会员人数及活动资金最低限额的规定无疑为他们的结社自由划出了一道难以逾越的鸿沟”[2],为农民结社合法化设置了过高的门槛。

立法中最核心的问题在于对行政管理的赋权上。针对社团管理的程序,国际上有两种方式:一种是追惩制,一种是预防制。追惩制对社团的成立不要求提供一系列的手续,但是成立之后一旦有违法行为就将受到政府的惩罚,甚至是解散。预防制则要求社团成立之前要经政府批准或者报告。早期的社团立法强调政府的事先审查,但从当今世界各国的立法来看,更侧重于赋予公民结社的自由,普遍采用追惩制,只是在社团违法的情况下才介入社团事务。而我国社团立法采取控制型的预防制,把公民的结社自由置于被管理的对象,失去了自由结社的本意,公民的宪法结社权在落实的过程中不是受到普通法律的保护而是受到了严格的限制。上述法规对执法部门的职责权限作了规定,赋予行政执法广泛的权力范围。从社团的成立、日常活动到社团的撤销,社团每年都要向主管部门和登记管理部门上报大量材料。如此严格的行政执法本应当能够控制甚至是取缔非法社团,但实际上,存在的不合法社团数量要远多于合法社团的数量,而且经合法登记的社团数量呈现逐年递减的趋势。问题的根源在于立法本身,法规赋予行政执法广泛的管理权限,却没有对行政执法本身的行为作出限制性规定,从而导致行政执法存在很大的随意性,侵犯了社团本身的活动自由及其独立性。农民社团占全国社团总数的绝大多数,而不合法的农民社团又占农民社团总数的三分之二强。农民社团的主要任务是从事社团事务维护农民利益,而一旦依法经过登记之后,频繁的行政管理行为再加上高额的管理费用严重影响了社团的活动。在农民社团看来,与其合法不如不合法,因而在政府行政管理之外就形成了大量的非法农民社团群体。

二、结社立法的理论模式分析

(一)市民社会理论模式

市民社会理论已经形成为一种国际化的关于结社的理论思潮。西方学者立足于市民社会理论尤其是洛克的市民社会理论对结社提出立法建议,中国学者也广泛借鉴市民社会理论来建构中国的结社立法。从洛克的市民社会理论来看,国家是经过社会契约形成的,但国家一旦形成就与市民社会之间形成了平衡与对峙,市民社会的力量足以抗衡政治国家的力量。“就最低限度的含义来说,只要存在不受制于国家权力支配的自由社团,市民社会便存在了。就较为严格的含义来说,只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时,市民社会才存在。作为对第二种意义的代替或补充,当这些社团能够有效地决定或影响国家政策之方向时,我们便可以称之为市民社会。”[3]

(二)法团主义理论模式

法团主义理论强调的是政府与社会组织的合作,政府与社团之间不是截然对立的,而是存在千丝万缕的联系。法团主义理论之下,国家与社团达成合作关系。国家出让部分公共权力,允许社团行使公权力参与公共事务。但作为交换,社团要承担一部分公共责任,要在社团领域贯彻落实国家公共政策。法团主义理论之所以坚持社会与政府的亲密合作,源于该理论认为市场利益多元化,如果不对各个利益集团加以控制的话,会导致社会冲突的膨胀甚至是利益集团范围的分散,国家借助公权力参与社团的建构,使社团承担部分公共责任,减少利益集团间的尖锐对抗,有利于缓解社会冲突。

(三)第三部门理论模式

全球一体化的环境之下,市场主体之间的联系与合作越来越密切,市场主体的私权维护就显得十分重要,需要私权之外的公权力维持市场秩序。但国家公权力与私权利理念的对立导致了私权利主体不愿意把维护私权秩序的权力让渡于国家,于是就在私权与国家公权之间产生了一种脱胎于私权而且不受制于国家公权的社会自治权力,私权通过社会自治权力维护自身利益,社会自治权力的享有者——第三部门应运而生。“这些社会自治权力既带有公权定义的管制性,但又不带有公权的扩张性与无度性;既带有私权的自治性,但又有别于私权的垄断性与排他性。其属于私权主体以各自私权的部分让渡所集合而成的一个权利概念,是权利主体间的一种契约权力。”[4]形成于市场经济环境下的社团归属于第三部门,独立于国家公权力,享有自治权力,而且其自治权力不具有普遍强制性,仅仅对社团成员具有约束力。但社团的自治权力却具有国家公权力同样的公益性,致力于维护私人群体的利益,其自身并非以营利为目的。需要强调的是,社团的出现是与市场经济的发展密切相关的,是市场经济发展的需要,随着社团的优化将进一步促进市场经济发展,稳定市场秩序。

(四)社会资本理论模式

社会资本强调的是“人与人之间的关系与网络,是以合作、信任和相互期待为基础的社会行动和社会关系,进而成为能够在市场(看不见的手)和政府(看得见的手)‘双重失灵’时,进行功能补充的非制度化要素”[5]。社会资本本质上是私人物品,但并不被私人所直接占有,而是通过团体的相互交流、沟通,直接或者间接地被使用,这就表明团体的活动是衡量社会资本的重要载体。社会资本理论并不关心团体是否受国家政权的控制,看重的是团体组织化程度有多高,成员之间是否彼此信任、相互合作。因此,以社会资本理论构建的社团制度有助于社团成员的融合,成员在社团中学会宽容与支持,增强组织与交流能力以及利益实现能力。社会资本理论的理想状态是达到国家与社会的互动:一方面,国家能实现对社团的调控,另一方面,社团通过团体的力量能够抗衡政权的过度干预。

三、农民结社立法理论模式的选择及立法的提升

(一)结社立法模式对中国农民结社立法的影响

就中国而言,市民社会并没有足够的力量对抗政治国家,哪怕是全国性的社团组织,也没有任何一个社团能达到与政权抗衡的实力。相反,实力较强的社团对政治的依附性比较大,行政化倾向严重。若要在中国运用市民社会理论构建社团立法,强调国家与市民社会的二分,很有可能会误导公众,从而引发社会的不安定。农民社团立法同样不能以市民社会理论为理论来源,农民社团的实力决定了其不可能有效抗衡国家政权,而且过于强烈的对抗有悖于人民民主专政的国家性质。

法团主义理论与中国一般社团的产生与兴起的过程不谋而合。中国一般社团的壮大在很大程度上是政府的力量造就的,政府与社团之间形成了一种共生形态,政府借助社团实现对部分无法有效行使职权的公共事务进行管理,在促进经济发展的同时达到了行政管理的目标。在中国传统的政治模式下,社团若想壮大,必须依赖政府的力量与威信。正是在这种理论的支持下,《社团登记管理条例》等法规强调的是政府的管理与控制。实践中,社团也就定位在政府的“助手”这一角色上,社团的独立性、自主性很差,没能真正体现社团的宗旨。从社团的长远发展来看,不宜继续采用法团主义理论指导我国的社团建设,应当赋予社团更大的权利空间,增强社团的独立性。由于农民社团的产生源于市场经济的需求,而非政府的扶持,因此,农民社团与政府之间的关系相对疏远,社团比较独立。一方面政府不能指望农民社团承担某些公共职能,另一方面,绝大多数农民社团也不能期待政府赋予其公权力,二者之间不存在合作或者依赖关系。因此,法团主义理论不适用于中国农民社团的立法。

第三部门理论模式不适用于专门的政治性社团的建立,但对于旨在促进经济发展的农民社团的组建却有着理论指导意义。我国的农民社团从其产生来看,是在市场经济环境中国家政策重心出现偏离的情况下,农民为了发展农业、维护权益出现的,是农民有意识的自发行为,农民社团本身具有一定的自治性。从其活动宗旨看,农民社团是帮助农民致富的社会公益性组织,农民社团绝大多数是联系农民与市场的中介,为农民生产适销的农产品提供技术、信息、良种及销售渠道。因此,公益性是农民社团的重要特征。从权力属性来看,农民社团拥有的权力仅涉及社团成员,约束并支配社团成员按照社团宗旨活动,这种管制权力不具有政治权力属性,因此有别于国家公权力的强制性。可见,第三部门理论模式可以作为中国农民社团建立的理论基础,指导农民社团立法。

社会资本理论强调团体的协调与配合,该理论指导下的社团组织化程度较高,能够形成与国家政权的有效制衡,这是所有社团发展的最高境界。就我国一般社团现状而言,直接以社会资本理论为基础指导社团的立法为时过早。中国的社团只有在逐步认清社团的角色、作用之后,从政治氛围中脱离出来走上自主发展的道路,才有可能按照社会资本理论模式发展完善。至于农民社团,尽管属于自发的组织行为,远离政治干扰,但是农民自身的弱势地位影响了社团的组织化程度及社会威信,现阶段甚至是较长时期内,农民社团仍需要不断发展壮大,不断提升社团的组织化程度和社会地位。当农民社团发展到一定阶段,自治性程度比较高,有足够实力影响国家权力时,对农民社团的立法也要随之发生变化,可以以社会资本理论模式为基础对农民社团的活动进行规范。因此,农民社团应当以社会资本理论作为其发展的理想模式的理论基础。

(二)提升农民结社立法层次,制定《农民结社法》

美国、欧盟国家、日本以及我国台湾地区都制定有专门的农民结社法律规范,赋予农民结社自由权。通过结社实现对政治的再次参与,通过社团的活动保护与扩大农民的经济利益。我国农民的宪法结社自由权如何能够变为现实依赖于一系列条件的成熟与完善,最为关键和基础的是社团制度的完善。保障农民结社权利的实现首先有待于立法的提升。当前,工人结社权利通过《工会法》获得保护,消费者、律师等的结社权利均有专门的法律予以保障。我国农民社团产生的过程、设立的首要目的、与政权及市场之间的关系等方面与一般的社团存在极大的差别,加上农民社团数量的庞大,不宜通过一般的结社立法进行保护。农民结社立法质量如何关系着农民结社自由权的行使,关系着农民对政治的第二次参与以及农村民主法治的建设,关系着农民私人利益的保护以及农村经济的发展。因此,作为宪法上的基本权利——结社自由权的立法等级必须提高,应当作为宪法的关联法而存在。国务院制定的两部行政法规对任何结社自由来说都是不适当的,特别是《社团登记管理条例》应当废除。鉴于此,应当由最高立法机关制定《农民结社法》作为农民结社权保护的法律依据。基于第三部门理论制定《农民结社法》将农民的结社权具体化,建立农民结社制度,突出农民社团与市场经济的关系,强调农民社团的独立性、自治性及公益性。所以,《农民结社法》在内容上首要的是突出对农民结社自由的赋权,赋予农民充分的结社自由权以及农民社团高度的自治权力。其次才是对农民社团的规制,对其成立、变更及解散等作出程序性规定,降低社团成立的标准。立法要转变政府的管理模式,采用追惩制对社团进行管理,其执法权的行使应当定位于规范农民社团的行为,目的在于促进社团发展得更好,而不应当给社团活动设置过多障碍。

(三)立法加强对农民社团的司法保护

现有的规范社团活动的两部行政法规强调行政管理与监督,忽视对权利的保护,都没有对社团提供权利救济途径,不仅没有司法救济,连最基本的行政申诉途径都没有提供,社团能否成立及存续的决定权完全掌控在行政机关手中。农民社团是市场经济发展的产物,具有天然的正当性,但由于现行制度的原因,游走于法律之外,导致农民社团在现实的运行过程中困难重重。当农民社团需要法律保护尤其是司法保护时,它却不具备主体资格。当正当性与合法性发生冲突时,最佳的选择应当是重新立法适应正当性需求。因此,在对农民社团重新进行立法时,要为农民结社提供权利救济渠道,尤其是社团权利受到行政不正当干预时的救济。司法是保护权利的最后屏障,只有法律提供有效司法救济途径,农民社团才有可能走进法庭进行诉讼,保护自身利益。

四、结语

“农民苦、农村穷、农业危险”是国家建设过程中的难题,“三农”问题能否有效解决并非单单在于经济手段,制度障碍的破解将极大推进经济手段的效能。农民社团的自发出现是市场经济的产物,它把有着相同利益需求的农民联系在一起,在市场经济下齐心协力,发展农业,加速了农村现代化的步伐,然而立法的滞后导致了这个正当性的事物处于不合法的境地。厉以宁曾说过,对于有市场需求的事物不应当一味地打压、限制,而要改变态度、合理引导。农民社团顺应了市场经济的需求,国家应当改变对农民社团的法律限制,通过法律制度的创新提高农民社团的立法等级,赋予农民社团自治权力,切实保护农民社团的权益,为农村民主法治建设及“三农”问题的解决创造条件。

[1]杜承铭.结社自由权的宪法权利属性:价值和限制[J].河北法学,2002(11):69.

[2]谢海定.中国民间组织的合法性困境[J].法学研究,2004 (2):27.

[3]邓正来,亚历山大.国家与市民社会[M].北京:中央编译出版社,2005:6.

[4]李龙,夏立安.论结社自由权[J].法学,1997(12):47.

[5]马长山.社会资本、民间社会组织与法治秩序[J].环球法律评论,2004(秋季号):263.

Abstract:Association right is the basic right that the constitutional law empower to citizen.To farmer,the right about f reedom association notonly is theway to realize take part in politics secondly,but also is the effectivemeans to become rich. However the delay of some law s about association leads many farmer’s countries in illegal p redicament.A t p resent,we should pass law to p ro tect farmer’s countries under the theo ry of the third department.

Key words:farmer’s right about freedom association;the theo ry of the third department;the theory of social capital

The realism of farmer’s right about freedom association

YANG Jinhua
(Public Law Department of Political and Legal College of Henan,Zhengzhou 450002,China)

D911.01 文献标志码:A 文章编号:1671-9476(2010)04-0100-04

2010-04-05;

2010-04-14

杨金华(1976-),女,河南信阳人,讲师,硕士,研究方向为宪法学与行政法学。