亟待发展公共租赁住房

徐炉清

温家宝总理一向关注民生、重视民生，许多重大民生问题都赫然写进了政府工作报告，“公共租赁住房”这一新名词也同样位列其中。他指出，适合各种收入阶层、易灵活调整的公共租赁住房具有良好的长远发展前景。与总理思路一致的是，国家住建部在2009年适时调整了保障性住房的发展方向，提出了发展公共租赁住房作为保障性住房的类型之一，将公共租赁住房放在与经济适用房、廉租房并列的位置。至此，公共租赁住房建设的号角开始在中国大地正式吹响。为统一规范公共租赁住房，避免重复走建设经济适用房的弯路，非常有必要在认识上达成一致，在行动上也要做到同步，即从根本上解决公共租赁住房的模式、方向及享受、管理问题，真正使公共租赁住房起到保障作用。

解决认识问题——发展公共租赁住房的必要性

何谓公共租赁住房。它是解决中低收入人群即夹心层群体住房困难的一个产品。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受得起的价格，面向那些既买不起商品房又不能享受保障性住房的群体，这当中还包括新就业职工和一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。公共租赁住房是解决这部分群体住房困难的一个过渡性的方法，当这部分群体有支付能力了，他们就离开公共租赁住房，到市场购买或承租住房。启动公共租赁住房政策是根据国外和我国实际情况而决定的。从各国的经验来看，几乎所有市场经济国家包括英国、美国、瑞典、新加坡等不同类型的国家，都按照“市场——救济型”，或按“市场——福利型”的二元政策导向来实现“居者有其屋”的住房发展目标。大力发展公共租赁住房有利于尽快缓解保障性住房供应不足的突出问题，逐步实现“人人有房住”的发展目标。公共租赁住房作为经适房、廉租房等保障性住房的补充形式，可以弥补其中的不足。一是解决经适房建设量大而需要大量土地和大批资金的问题，二是解决廉租房长期出租而不能退出的问题，三是公共租赁住房能进能出而能循环利用。同时，在现实中作为公共租赁住房试点的几个城市，部分人已经尝到了甜头。目前，厦门市已有2433户享受到了公共租赁住房带来的实惠。厦门的保障性租赁房就是温总理在政府工作报告中提出的“公共租赁住房”。这些保障性住房由政府出资建设，租住的家庭或个人只要满足租赁条件就可长久租住，但不可转租他人。当租住户的年收入高出保障性租赁住房的条件时，住户可以选择搬出或租金全部由自己缴纳。如上海浦东张江科技园推出了面向就业者的青年公寓，只要是大专以上学历、与科技园内企业签订一年以上劳动合同且在上海无住房的年轻人，就可申请租房。每人在公寓最多只能住3年，单房租金888元。南京也针对大学毕业生推出了青年公寓。

解决房源——吸取经适房、廉租房的教训

解决了认识问题，接下来要解决的就是实际问题，即如何提供公共租赁住房。经适房、廉租房在设计和建设上，多多少少出了一些问题，走了一些弯路。在建房方式上，集中建设、地段偏远、生活不方便、管理不好等。在设计上，没有以人为本，面积过大过小、设计不科学、功能牵强附会等，这几种原因导致了弃购经适房的现象频频发生。如何避免公共租赁住房重蹈经适房、廉租房的覆辙，就要在建设方式和设计上进行改进，从而真正做到好事办好、实事办实。相对应几种“夹心层”住房困难群体类型，公共租赁住房房源建设可走“政府兴建（包括收购、改造等）、开发商配合”的路子，具体包括集中建设、配建、改造和收购等。第一，公共租赁住房的建设方式可以集中建设与分散建设相结合，包括兴建公共租赁住房小区和在普通商品房中配建公共租赁住房的方式。一是要在社区规模相对成熟、交通便利的地段再有限集中建设小区，作为公共租赁住房小区。二是分散建设。今后，考虑到基础设施、交通方面及生活方便等问题，不可能大规模集中建设公共租赁住房小区，更多的是采取配建方式。这就要求开发商在兴建商品房小区时，按照比例和标准建设一定的公共租赁住房。方式为政府出地出资，委托开发商建设，建成后纳入政府统一管理系列。另一方面，新建公共租赁住房还牵涉到一个房屋设计和使用功能的问题。谈到设计，千人千调，但要有一个基本的居住需要和美化功能。因为公共租赁住房都是地方政府兴办的产物，是根据当地的需要而建设的，加上各地差异很大，所以国家不能出台一个统一标准。各地应该灵活处理掌握，要原则性和灵活性相结合。原则性就是地方政府出台一个设计标准，大致划定一个范围，在具体设计上，有所改变。比如面积、材料标准、定额标准等。第二是收购。收购办法就是要整合各种房源，一个方法是由政府收购居民二手房、一手烂尾楼，产权属于政府。收购的房源是现成的，不存在设计问题，但可以在使用功能上做些改进。二手房主要是居民住房，一般房龄都较长，但配套还齐全，收购后可以直接居住。很多城市或许都有几栋一手烂尾楼，收购后须进行改造，可在现有基础上按略高于廉租房的标准进行。这样既解决了这些长期搁置的烂尾楼，又为政府筹集了房源。另一个办法是动员发展商把多年空置的商品房作为租赁房源，由政府按市场租金补一定差价给发展商，纳入政府保障性住房统一管理体系。第三，结合城中村改造，因地制宜、多种方式解决公共租赁住房问题。这也是城市的一个大课题。政府可以在改造城中村的同时建设一定比例的公共租赁住房。这些公共租赁住房产权归政府所有,政府为低收入的本地人口和外来人口提供低廉租金的公共租赁住房。这个方面，每个城市都有很多可挖掘的房源。比如改造房屋，房屋产权不变。如果该片区在三年之内不进行改造、拆迁的话，考虑到新建房屋的成本较高，可整合各种房源。又比如可对原先的解困房、私房及暂时不用的厂房进行一般性改造，作为暂时过渡的廉租房源。这些房源统一委托给政府管理，改造费用也由政府负担，除去人工管理费用外的租金收益全部返还给业主。或者由房东进行改造再出租，按房屋类型进行补贴。出租方式可多种多样，价格回报也可以有多种形式。这样，政府解决了房源，房东得到了实惠，“夹心层”也有了住房，一举多得。

除此之外，还应该挖掘、创新别的方式，如民间资本参与到公共租赁住房的建设中。实际上,广州已经有开发商开始探索公共租赁住房模式。国内首例由开发商出资、探索解决低收入人群居住问题的项目万汇楼已开业,市民只需要每月出450元就可租到30—40平方米的公寓，这是广东省建设厅批准的由广东省企业投资的面向低收入群体租赁住房试点项目。推而广之，在公共租赁住房建设方式上，应该在充分考虑每个城市特点和优势的基础上另辟蹊径，变完全靠政府投资为多条腿走路，这就是吸收民间资金参与建设。一是政府可以充分利用手中的经济杠杆，引导企业参与公共租赁住房的建设，通过税收、土地、金融等配套政策，鼓励并调节参与企业的利益分配，即建立和完善市场调节和政府保障相结合的保障性住房供应体系。二是政府可以参照希望工程、爱心工程模式来进行。许多热心公益慈善事业的企业家或爱心人士，他们也希望回报社会，号召他们进行一对一单独捐建或者自行联合、共同投资类似合作建房方式捐助建设。回报的方式可以自己的名字或企业产品命名该物业，也可以通过别的方式进行回报。

解决管理问题——政府监管、市场运作

有规矩始成方圆。要确保公共住房分配的公平性，就必须建立行之有效的公共租赁住房管理体系，要求从配套政策、成立机构、重点管理等方面来确保实行公共租赁住房政策的效果。

第一，从法规制度入手，将有关规定统一上升到法律层面，从宏观层面构建法律体系。国外的公共住房政策基本都是以法律形式出现的，公共住房体系的建立也得益于法律的强力保障。而目前国内仅在实施该制度的几个城市如深圳、厦门推出了公共租赁住房管理办法，国家到现在也没有一个统一规范的法规制度或指导意见。因此，国家应该在综合各地公共租赁住房管理办法的基础上，参考国外的立法，明确公共租赁住房的建设标准、入住条件、管理办法及监管部门的职责、建设单位的义务、消费者的权益，并把住房公积金条例及其它保障性住房政策等一并纳入形成《住房保障法》。

第二，创新审核与管理模式。从原先保障住房弄虚作假的个案来看，真正需要住房的没有得到，不符合条件的却拿到了房子，形成新的腐败，不但投入的巨资没有起到解危济困的作用，反而成了某些手长的人攫取国家钱财的合理途径，使老百姓增加了对政府的不信任。公共租赁住房和经适房、廉租房一样，其资格审核和后续管理将是一项非常复杂的工程。要防止腐败的产生，避免好事变坏事，不再出现“开着宝马领救济、做着公司拿低保”的见怪不怪的现象。在资格审核方面，一是在调查申请人资格即调查对象方面要体现“三公”即公开、公平、公正的精神。要想真正落实“三公”，就要在细节上做功夫，而不仅仅是停留在书面表格或证明、公示上，成为写在纸上贴在墙上的一纸空文。想依靠人发现问题去举报是不太现实的，因为人人都觉得没这个必要，多一事不如少一事。具体做法是“查户口”、“作笔录”，每户都要实地核实，每个申请人都要经过两次问话程序，做到环环相扣。申请人递交表格后，由民政局或社区工作人员上门一户一户地核实。表格所反映的内容，采取一问一答的形式，问话和表格都要由申请人签字按手印，以示真实。除调查申请人家庭成员外，还要调查其各种社会关系，由其承担连带责任，这样就多了几重保险。在经过第一遍程序结束所有申请人笔录后，再择时进行片面或小组交叉访谈，同样作好笔录。如果两次笔录不相符，可以以笔录为依据，当即取消该申请人的资格。问话和笔录结束后，再按一定的比例进行抽样调查，最大程度减少“漏网之鱼”。世界上怕就怕认真，即使真出现了问题，有关部门能有所作为也可以堵塞漏洞。也就是说，如果各种调查暂时都侥幸通过而分得住房，在发现问题后仍可取消其资格。二是强调担责原则。参考计划生育、综合治理一样实行一票否决。调查人员所做的每一步工作，都要签字，哪个片区、哪个小组、哪个环节出了问题就由当事人负责，承担连带责任。从参与人到相关领导，都是否决目标对象。三是对举报属实的要进行一定的奖励，使公示制度成为监督工具。在调查范围方面，包括经济收入和住房情况。经济收入不能只看工资，还要看隐性的收入，要与银行联手。住房情况要多方查实，不能仅凭一纸证明。因为取得福利房的途径很多，住房面积也有出入。在公共租赁住房管理方面，需要相关部门拿出切实、灵活的方案，既不能照搬过去衙门一套做法，也不能放任社会物业公司去管理，还要有区别于经适房、廉租房管理的监管办法。这也就是说，公共租赁住房的物业管理宜在政府主导和监督下，市场化运作，政府监督，政府的维修和管理补贴应补在明处，接受社会监督。物业管理要进行招投标，要提供和商品房小区同等的物业管理。标准应该等同于商品小区，而不能是发展商或者什么单位指定的物业公司。由于住户没有产权，只有使用权，住户没有太多的主动权，很多事都要具体管理部门去完成。在管理上，物业公司不能因为住户不是业主而歧视，公共租赁住户同样是物业公司的上帝和服务对象，要更多地提供优质服务，让住户感受到业主般的荣耀。

当前，解决好广大各种中低收入家庭的住房问题已成为各级政府工作的重点和难点。因此，要求政府相关部门以人为本，充分考虑“夹心层”住房群体的实际情况，在借鉴经适房、廉租房建设管理经验的基础上，高起点、全方位打造中低收入群体的“栖身之处”，让这部分人在城市活得更有尊严，从而形成保障性住房“三驾马车”并驾齐驱的局面，使住房保障真正成为关注民生的载体。