农村劳动力转移培训“阳光工程”存在的问题及对策

赵乐东,李军峰

(河南财经学院,河南 郑州 450002)

随着国家对三农问题的日益重视以及珠江三角洲和闽东南地区技术工人短缺现象的出现,一项旨在提高农村转移劳动力的技能水平和劳动力市场竞争能力的“阳光培训工程”在全国逐渐铺开。由于城镇地区人口年龄结构的变化以及农村劳动力源源不断地向城镇的迁移,这项工作对提高劳动力的整体素质,提升我国劳动力的人力资本水平无疑具有重要意义。阳光工程的实施,的确产生了一定的效益,但也存在不少的问题。

一、阳光培训投资及经济社会效益

1.阳光培训的投资规模

自 2004年以来,国家在阳光工程上的投入是逐年增加的。从动态上看,从 2004年到 2008年,中央财政对阳光工程的投入呈逐年增长趋势。其中,2004年投入 2.5亿元,2005年投入 4亿元, 2006年投入 6亿元,2007年投入 9亿元,2008年投入11亿元,年均增长 44.83%。据不完全统计,2004～2007年,各地投入农村劳动力培训资金超过 30亿元,足见国家对该问题的重视。

2.阳光培训投资的经济社会效益

根据人力资本理论,作为一种人力资本投资,针对有意愿转移到城镇地区和非农产业的农村劳动者的阳光培训,对被培训者而言,它可以提高被培训者,即被培训的农村劳动力的就业和获取收入的能力;对于国家和社会来说,培训可以提高劳动者的技能水平,为生产提供掌握现代技术的熟练工人,从而推动生产的发展和经济的增长,推动社会的进步。这也正是阳光工程的目的所在。事实也证明,阳光工程的确在较大程度上增加了转移劳动力的收入,提高了他们的就业能力。

据国家劳动部门 2005年对 50个阳光工程跟踪联系县的统计,接受阳光工程培训转移就业的农民月均收入八百多元,比在家务农的农民收入高约 400元,比未受训农民工高出约 200元,阳光工程直接纯收益达 57.6亿元。许多地方出现了“外出一人、致富一家”、“外出一群、富裕一方”的劳务输出效应。另外根据 2008年的抽样调查,接受阳光工程培训的学员月收入为 983.5元,比2007年增长 131.3元,比没有接受培训的农民工高277.5元。

以河南省为例,根据调查,受训学员就业后的平均月工资收入达到 867.7元,比同期河南省外出务工农民月工资收入(675元)高192.7元,其中1 000元以上月工资者比重为 30.4%,但是由于种种原因,仍有 25%的学员工资收入低于河南省外出务工人员的平均工资。经过阳光工程培训,受训农民普遍掌握了非农产业的初等职业技能,使其转岗就业能力大大提高,不仅转移就业率达到94.7%,而且与用人单位签订就业合同期限在一年以上的有74.3%,受训农民的工作单位也普遍较好。

由于缺乏阳光培训对就业能力影响的数据,我们利用普遍意义上的农民培训来看一看培训对就业能力的影响。根据教育部人文社会科学重点研究基地南昌大学中国中部经济发展研究中心课题组对河南、江西和湖南等几个农民工输出大省对外出务工的农民工的调查发现,当问及参加培训后对工作生活的具体帮助的评价时,排在第一位的是“收入有所提高”,占 27.58%,排在第二位的是“找工作更容易了”,占22.35%,二者相加占49.93%,如果再加上“在外出打工时方便了”这一项,共63.53%,可以看出,接受培训对就业能力的提高和收入的提高都是有帮助的。

根据该课题组的调查,有53.5%的受访者认为打工前自己掏钱进行培训是值得的,培训和不培训收入有很大差别,有 17.6%的人认为不值得,还有28.6%的人说不清楚。

上述情况表明,虽然由于各种原因,并非所有的受训人员都提高了就业能力和增加收入的能力,但是,从总体来看,接受过培训的人员的就业能力和收入平均都高于未受训者。

由此可见,阳光培训从整体上提高了我国产业工人、第二和第三产业操作层工作人员的技能水平,对于整体人力资源的开发和推动产业结构升级具有积极作用。

除了这些显而易见的经济效益,人力资本水平的提高还具有一定的社会效益。接受过培训的农村劳动力转移到城市后,逐渐接受现代城市文明,到现代产业中工作,在这个过程中,他们开阔了视野,通过“干中学”,使得人力资本水平进一步提高,同时,通过互动、交流、学习以及对具体问题的处理,提高了其民主意识和法律意识,改变了其行为习惯,从而从整体上提高了农民工以及整个劳动力队伍的素质。

二、目前阳光培训中存在的问题

作为一项以政府为投资主体的人力资本投资行为,阳光培训工程所取得的成效是显著的,其意义是深远的。但是,在实施过程中也存在一定的问题,基于对几年来阳光培训工程的调研与考察,我们发现,针对农村劳动力转移的阳光培训工程目前主要存在以下问题:

1.宣传力度不够

农村劳动力转移培训阳光工程本是一项惠民工程,应该通过各种渠道让农民了解它。但是在实际工作中,一些地区对广大农民的宣传发动力度不够,宣传工作不到位。目前仍然有很多农民并不真正了解阳光工程到底是什么,不少人甚至“没有听说过”。例如,在针对河南省农村劳动力进行的调查显示,有 68.8%的受访者没有听说过阳光培训工程;四川省雅安市在2007年对参加培训的农民进行的一项问卷调查显示,78%的被调查者是从邻居和朋友那里获得培训信息的。

人们不知道阳光培训工程的存在,原因在于有关方面宣传不力,结果是许多本来有条件享受该项优惠政策,希望参加培训,然后外出打工或在本地从事非农产业的农村劳动者因不知情而失去了一次接受培训的宝贵机会,既影响了农民工个人就业能力的提高,也影响了整体劳动力素质的提高,使阳光工程的价值打了折扣。

因此,欲使这项政府推出的重大政策措施充分发挥应有的作用,就必须通过各种渠道让该项政策服务的对象了解它,利用它。

2.资金投入不足

针对劳动力或潜在劳动力的培训是一项人力资本投资,需要相应的成本投入,在人力资本投资的成本中,除了被培训者的时间投入外,经济成本无疑是一项重要的直接成本。因此,在阳光工程的运行中,资金投入问题是一个重要问题。近几年中央政府对阳光工程的投入增速很快,但由于其基数较小,实际上存在资金投入额度不足的问题。具体表现如下:

(1)中央财政补贴标准偏低且存在平均化倾向

资金投入不足是阳光工程的一个突出问题。各地阳光培训的经费主要是由中央和地方财政支出的,但是,总体来说,中央财政的补贴标准偏低,而且补贴标准平均化。根据全国阳光工程办公室对餐饮、建筑等九个培训量较大的专业的调查,平均每个农民工培训成本为602元 (其中不含生活费),而中央财政人均补助标准 2007年才达到254元 (2006年为 172元 ),距实际发生的成本有很大差距,农民如果参加技术含量较高的培训,还需负担相当的费用,这对许多农民工而言是沉重的。而且按照阳光培训管理办法,既要对受训者进行职业技能的培训,还要进行有关法律法规的培训,区区几百元(加上地方配套经费)的补助经费,显然是不足的。

(2)地方财政配套资金难以到位

阳光工程的资金管理办法规定,培训补助资金由中央财政和地方财政共同承担,培训补助不能用于工作经费开支,后者须由各市、区县财政自行解决。实际上各省配套资金不到位现象非常严重,尤其是在经济较为落后地区,投入非常少,个别财政极为困难的区县甚至没有任何投入,以至于形成了以“中央财政补贴为主甚至全部,地方财政套取资金”的格局。以四川雅安市为例,由于财政较困难,2008年仅有 5个区县安排了 49.5万元培训经费,仅天全县达到 20万元,最少的区县仅有 1.5万元,有 3个区县一分钱都没有安排,管理办法流于形式。工作中必要的投入缺少,制约了农民工培训工作向更大规模、更高质量发展。

经费不足会带来一系列问题。首先的问题便是培训质量难以保证。由于经费有限,办学条件难以改善,设备无法更新,没有训练场地,实训项目难以开展,培训质量打了很大折扣。培训质量不高导致进城务工的农村劳动力仍然面临着生产技术差、工作效率低等问题。其次,资金的短缺制约着有关劳务状况调查、培训、宣传、信息管理、跟踪服务和检查验收等工作的开展,在一定程度上影响了阳光工程的质量和效果。职业技能培训要想取得较好的效果,提高培训后的就业率,就需要对劳动力市场进行调查研究,进行有针对性的培训,使受训者能够适应市场的需求,而经费的短缺无疑会削弱这些工作,从而影响到培训的针对性。另外,阳光工程的低补贴水平只能维持短期、低成本的培训支出,难以兼顾技能鉴定、职业资格等就业准入方面的规范性要求。这就使得阳光培训在提高劳动力的技能水平和获取收入的能力方面的作用受到制约。

3.资金使用管理不规范

一些地方的阳光工程主管部门管理不规范,甚至通过一定的方法套取阳光工程补贴资金。如按补贴标准总额的一定比例收取阳光工程管理费,用于单位办公费、招待费、修车费等。还有的主管部门与培训单位联手,通过报假学员名字、填虚假身份证等信息资料方式,套取国家的阳光工程补贴资金。一些培训机构弄来农民的身份证登记签名,随便找人糊弄几堂课,凭借所谓的“培训登记表”,这些不法培训机构就能从相关部门按人头领取不菲的培训补贴。例如,2008年,贵州省就严厉查处了劳动和社会保障系统内的系列“窝案”,一批内外勾结大肆套取农民工培训资金的不法分子落入法网。

4.培训质量不高

阳光工程事实上是一种以政府为投资主体的人力资本投资行为。既然是一种投资,就希望有收益,否则这项投资就是不合适的。从理论上来说,我国在当前对农村劳动者进行的技能培训应该是有巨大收益的,但是,投资也会有风险,如果通过培训获得的技能不能适应市场的需要,投资后劳动者没有获得技能的提高,同样无法获得收益。目前的阳光培训工程中,培训质量低是一个突出问题。调查发现,在由不同主体提供的培训中,农民工对政府提供的培训评价是较低的,在调查问及“培训是否对您日后的生活、工作有帮助时”,有 89%的被调查者认为是有帮助的,其中觉得“非常有帮助”的占 35%,但这一比例在政府提供的培训中只占 18%;在对培训的评价中,有11%的人认为培训对他们来说“没有感觉或根本没有帮助”,同一回答在政府提供的培训中占20%;在你不愿意参加培训的原因的调查选项中,有27%的人认为“听不懂培训的内容,培训对我没有什么帮助”,同一问题在政府提供的培训中高达 44%。这一调查在较大程度上说明政府提供的培训的确存在培训质量较低的问题。很多地区的调研也证实了这一点。

究其原因,主要有以下几个方面:

(1)培训内容与市场需求衔接不紧密

包括阳光培训工程在内的针对农村劳动力的培训多数存在培训内容与市场需求脱节的现象。当前,许多企业面临技工缺乏的困难,同时一些农民工却不能满足其要求,出现劳动力供求的结构性矛盾。这里一个非常重要的原因在于一些地方培训机构和劳动管理部门在提供培训之前没有对本地劳动力的状况与流入地的就业市场和劳动力市场需求进行深入周密的调查研究,未能针对性地提供培训,使培训专业设置与就业需求脱节。再加之有些地方提供培训本身就是为了完成任务,更不会认真对待前期的市场调研了。

(2)培训机构师资短缺,教学设施落后

培训机构条件参差不齐,培训基地的师资短缺和设备落后,硬件设施不够完善,是导致阳光工程培训质量低的另一个重要原因。

首先,师资短缺,水平不高。许多地区的培训基地因资金不足,难以吸引优秀的教师。注重实用和实践性是职业教育的突出特点,它要求教师的专业知识和业务能力要与之相适应,而实际上大多数职业技术学校的教师并不能精通每一门技术,在具体操作中也存在很多的不足,往往是培训内容过于简单,且只注重形式和数量,不注重实际效果,直接影响了培训的效果。培训机构水平低下和师资力量薄弱也会造成培训专业和项目与市场需求不相适应的问题。

其次,缺乏实际操作环节的训练。一些培训机构缺乏实习教具、训练场地,培训仅仅局限于课堂教学,学员缺乏实际操作的机会,无法将所学的理论通过实践而真正掌握,结果培训结业后,学员在实际技能操作时仍不知所措。

第三,缺乏培训专用教材。大部分培训机构选用的是劳动部门编制的职业技能等级认定培训教材,不太适合阳光工程的培训。适应农民特点的标准化、本地化农业实用技术和职业技能培训的教材较少,尤其是大多数教材对农民来讲理论内容过多,具体操作技能内容不足,深奥难懂,影响教学效果。

第四,缺乏对培训质量的评估。许多地方的阳光工程办公室没有将培训质量考核作为监管的重要内容,没有制定培训质量考核办法,对培训机构的培训和输出工作,如结业率、就业率和用人单位的满意度无法考核,没有相关机制来加强培训班的教学管理和鼓励学员参加职业技能鉴定。缺乏对培训效果进行评估的有效的、长期的、稳定的机制,也是导致培训质量不高的一个原因。

第五,培训时间短。受资金、教师队伍、设备和培训学员数量过多等因素的影响,学员不可能接受较长时间的培训。但是由于农民的文化水平较低,接受能力有限,很难在较短的时间内掌握城市企业单位所需的一技之长和过硬的本领。这又大大降低了农民工参加培训的积极性和培训的质量,导致“阳光工程”要求的“短期职业技能培训”与稳定就业之间的矛盾。

三、解决问题的思路

针对上述问题,笔者认为应该从以下几个方面来改善阳光培训,使其更好地为农村劳动力转移、为国家经济建设服务。

1.准确定位

阳光工程是针对转移劳动力的培训,通过阳光工程培训,能够推动农业、农村领域的剩余劳动力转移,通过非农就业增加农民收入,这是该工程的目的之一。从更广阔的范围来看,中国虽然已经成为世界的“加工厂”和“制造中心”,但是中国的产品大多是低端产品,提升我国产品档次和制造业水平,增强国内企业的核心竞争力,是当务之急。要做到这一点,离不开一大批优秀的产业工人。同时,人口年龄结构的变化也同样要求我们转变经济增长方式。而此前对农村教育、对职业技术教育的忽视导致了我国产业工人特别是农民工技能水平总体较低。阳光培训既可以从总体上提高产业工人的业务能力,提高劳动者的收入,也能推动社会公平与进步。因此,基于我国当前经济社会的发展形势和发展战略,大力开展劳动力市场供求状况和趋势的调查研究,准确定位职业培训的形式和目标,是阳光工程健康发展的基础。

2.增加资金投入

阳光培训工程的问题之一是投入不足,因此增加投入是一个重要的解决办法。从我国现阶段的发展阶段和发展战略来看,职业教育投入对于我们提高劳动者的整体素质,提高综合国力,转变经济增长方式将起到重要作用,因此,加大职业教育的投入是教育工作的一个重点。同时,从我国当前人口转变的趋势来看,农民工现在和未来都是我国产业工人的主体,因此,增加阳光工程的投入无疑将会产生巨大的效益。

职业教育同基础教育一样,有很强的公共性和外部性,政府财政要给予充分的支持。同时在我国,农村教育严重滞后,国家对农村的教育欠账太多,随着人口的流动,农村人口和流动人口的后义务教育又成了一个严重的问题。在义务教育阶段结束后,农村人口和流动人口必将产生一个大的分流,有一部分将继续选择读高中,但会有一大部分选择就业,因此,国家更应该从财力上给予阳光工程大力支持,这不仅可以提高劳动者的素质,而且能够解决流动人口的问题,对提高社会公平也具有重要意义。

但是,基于各地经济发展不平衡的事实,在总量增加的同时,中央财政投入需要向落后地区倾斜,以加快落后地区劳动力的转移。

3.加大宣传力度

要使阳光培训发挥应有的作用,首先应该让潜在受益人了解它、知道它,所以,阳光培训还需加强宣传,让更多的农民,尤其是希望在地域间和产业间转移的年轻农民全面了解它。为了让更多的有转移意愿的农民了解阳光培训工程,政府应加强宣传工作,通过农村广播、电视、报刊、宣传页以及已有的网络平台等媒体宣传党和政府关于农民工培训的有关政策、办法、措施,宣传、报道通过培训务工致富的典型事例,引导和鼓励广大群众转变观念,积极踊跃参加培训;要充分发挥农村基层组织和农村社区居委会的作用,让这个惠民政策真正地为农民所认识,所利用。

4.加强对阳光培训过程实施的管理

鉴于阳光工程实施过程中在资金使用上存在诸多问题,笔者认为应加强对阳光工程本身的管理;同时鉴于各地阳光工程办公室“管、培”不分现象,不仅严重影响了阳光工程的质量,也给专项资金的安全使用和监管带来难以克服的困难。因此,笔者建议各地设立独立于阳光工程办公室的监督机构对其工作进行有效的监督,防止滋生新的腐败,保证阳光工程资金安全,确保农民真正受益。

5.全方位提高培训质量

第一,培训内容以市场需求为出发点。职业技能培训是提高农民工岗位工作能力的重要途径,是增强农民工就业竞争力的重要手段,要注重针对性和实用性。对农村剩余劳动力实施培训的根本目的是使其获得向非农产业转移的生存技能,并最终妥善就业。因此,为了提高培训的效益,必须做好前期的调研工作,认真了解市场需求和转移劳动力的实际情况,根据调研结果组织编写更加实用的教材,进行有针对性的培训,增强培训效果。

第二,加强对培训基地的认定及管理工作。培训基地的合格与否在很大程度上决定了培训的质量,因此,需要规范培训基地认定制度,对基地实行优胜劣汰的动态管理,从根本上解决培训质量问题。

第三,加强培训质量考核。各地有关部门要把阳光工程培训质量考核作为项目监管的重要内容,制定培训质量考核办法,加大培训质量考核力度,着重考核结业率、就业率和用人单位的满意度;要加强对培训的教学管理、师资力量建设和教学、教材等软硬件建设;建立培训机构与用人单位的反馈机制,鼓励培训学员参加职业技能鉴定,深入吸纳量大的用人单位了解对学员的满意程度。

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