中国清洁发展的构想

王新前

(四川省社会科学院区域经济研究所,四川 成都 610071)

《哥本哈根协议》标志全球进入低碳经济发展时代。温家宝总理向世界宣布到 2020年我国碳排放强度比2005年下降 40%～45%的控排目标,显示了中国走低碳发展道路的决心与责任。实现这一目标需要付出巨大努力和巨额投资。借鉴国际成功经验,开展低碳经济制度、体制与机制创新,设计和调动市场的力量,可以促进我国低碳经济的发展。结合我国国情,建立国内的清洁发展机制,应当是促进我国低碳经济发展的重要手段之一。

一、建立国内清洁发展机制的意义及可行性

实践表明,国际清洁发展机制提供了一个发达国家与发展中国家在控制温室气体排放方面合作双赢的良好方法。这一方法既给予了发达国家一定程度履约的灵活性,使其能以较低成本的方式履行义务,又可以使发展中国家能够利用减排成本较低的优势,从发达国家获得资金、技术,促进其可持续发展;同时也使全球在实现相同减排目标前提下,降低总的减排成本。这一有效方法完全可以在我国国内的温室气体控制方面加以借鉴应用。

我国地区之间经济发展水平差异巨大。2009年,深圳、北京、上海、杭州、苏州、广州等近二十个地级和地级以上行政区人均G D P已超过10 000美元,达到世界银行确定的中等发达国家水平,其常住人口总数超过了 1亿人。而中西部仍有不少地级行政区人均 G D P尚不到 1 000美元,属世界银行确定的最欠发达水平。从碳排放量来看也是如此,例如 2008年上海市人均二氧化碳排放量达 13吨以上,超过了东京、纽约、伦敦等国际发达城市;而云南昭通市人均二氧化碳排放量则还不到 2吨,属世界较低水平。

在国际控制温室气体的行动中,发达国家与发展中国家之间一直遵循“共同但有区别”的责任原则。笔者认为这一责任原则在国内的节能减排、控制温室气体行动中,在发达地区与欠发达地区之间应该同样适用,并且这也是我国统筹区域协调发展,促进落后地区发展的客观需要。国内地区之间经济发展水平的巨大差距,决定了我国控制温室气体的行动应当体现地区差别:发达地区应当承担更多的控排责任,欠发达地区应当保留足够的发展空间;发达地区应当向欠发达地区提供节能减排方面的资金和技术援助,促进欠发达地区实现可持续发展;应当通过地区之间节能减排的制度性安排,使发达地区履行控排义务时具有一定程度的灵活性,使其能以较低成本的方式履行义务,同时也能降低全国总的控排成本。另一方面,国内清洁发展机制一旦建立,将会成为我国发达地区支援欠发达地区发展的一种新的机制和形式,对加快落后地区发展将会产生积极的推动作用。因此,我国建立国内发达地区与欠发达地区之间的清洁发展机制具有重要意义与价值。

从发达地区承担更多控排责任与义务的可能性而言,条件也已经具备。例如,上海低碳经济研究专家、同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建教授就认为:目前上海无论是以人均G D P、还是以人类发展指数(H D I)衡量,都已进入世界银行划定的较高发展水平,因此,上海理应在发展低碳经济上先行一步,甚至尝试在“碳排放总量”上提出要求,作出示范。上海未来的绿色发展目标,需要转移到前瞻性地控制人均二氧化碳排放水平以及由此决定的化石能源消耗和二氧化碳排放规模上来。

我国清洁发展机制项目资源丰富,具备建立国内清洁发展机制的良好条件。截止到 2010年1月 19日,我国政府已批准 2 369个国际清洁发展机制项目。但在联合国清洁发展机制执行理事会成功注册的只有 701个,仅占我国政府批准数量的29.5%,成功注册率较低。而已经获得签发的项目更只有 174个,仅占我国政府批准数量的7.3%。假如建立了国内清洁发展机制,这些未成功注册的项目中有相当数量就可以转化为国内清洁发展机制项目,有利于加快我国节能减排的行动步伐。同时,如果建立了国内清洁发展机制,会有更多的清洁发展机制项目资源得到开发。因此,我国建立国内发达地区与欠发达地区之间的清洁发展机制有良好的项目资源条件。

二、建立国内清洁发展机制的思路

根据我国国情,应按照发达地区、较发达地区和欠发达地区的划分来考虑国内清洁发展机制的框架安排。由发达地区投入资金、技术和管理经验,到欠发达地区开发清洁发展机制项目。较发达地区随时间推移成为发达地区后,加入对欠发达地区的清洁发展机制项目的开发中去。发达地区、较发达地区和欠发达地区可依据人均G D P标准来划分,例如可考虑以地级及地级以上行政区为单位,人均G D P达10 000美元以上划归为发达地区,人均 G D P在 5 000美元 ～10 000美元划为较发达地区,人均G D P在5 000美元以下划归为欠发达地区。

建立国内清洁发展机制,首先要对发达地区温室气体减排制定合理可行的目标。应由国家组织相关部门和领域的专家进行深入研究,提出发达地区到 2020年的温室气体减排目标建议,并由全国人大通过,然后依法实施。笔者初步认为,对于发达地区到 2020年的温室气体总量减排目标,可确定为在 2010年基础上减少5%～10%较为适宜。具体到各个地区,则视发达程度而有所差别,因地而异。对于较发达地区在此期间成为发达地区后,则可以其转变为发达地区的时间为基础,确定温室气体总量减少0.5%～4.5%不等的目标为宜。其次要制定符合我国国情需要的项目开发与实施规则和程序。显然,国际清洁发展机制规则和程序中科学和合理的内容,应当充分吸取和借用。需要结合我国国情重点考虑的是,如何针对我国节能减排的重点行业和领域研究开发出新的项目方法学,如何针对我国行政管理特点和区域差别特点研究设计出既科学又更有效率的项目管理程序,等等。最后,还需要建立相应的管理体制。可参考国际清洁发展机制的管理模式,并根据我国国情的实际需要对其加以中国化再造,在国家和省级层面设立清洁发展机制项目批准、审定注册、核实、认证和签发、过户转让等相关机构,负责国内清洁发展机制的运行监管,并探究其高效运作的途径。可以在目前的国家和省级国际清洁发展机制项目管理体制基础上,经过一定的改进与完善,建立起国内清洁发展机制的管理体制,实施对国内清洁发展机制项目运作的监管。

三、建立国内清洁发展机制的配套措施

建立国内清洁发展机制是一项系统工程,它需要参与各方与各环节的协同配合。因此,除各级政府实施有效的监管外,还要促进社会参与者的发育成长及发展环境的形成与完善。

一要制定国内清洁发展机制的相关标准。与清洁发展机制相关的标准主要包括:各类清洁发展机制项目的方法学,清洁发展机制项目选择指引,项目业主或开发商、投资商的资质要求,清洁发展机制指定经营实体的专业标准和资质要求,与项目开发相关的可持续发展衡量指标,清洁发展机制项目审批条件、审定注册条件、监测要求及签发要求,等等。制定这些标准要尽量借鉴吸纳国际清洁发展机制的经验,也要结合我国实际补充完善,使之既符合科学规范要求,又切合我国的实际需要。

二要扶持国内清洁发展机制项目投资商和指定经营实体的发展。清洁发展机制项目投资商和指定经营实体是清洁发展机制重要的参与者,尤其是清洁发展机制项目指定经营实体发挥着不可替代的作用。在国际清洁发展机制项目中,投资商都来自发达国家,指定经营实体也大都由发达国家提供。2009年 3月我国的中环联合(北京)认证中心有限公司被联合国清洁发展机制执行理事会正式批准为具有资质的经营实体,成为我国本土首家国际清洁发展机制指定经营实体机构。扶持国内项目投资商和指定经营实体的发展,在发展初期,应从产业政策、行业管理、工商税收、财政信贷等多个方面,对国内清洁发展机制项目投资商和指定经营实体给予鼓励和支持。

三要引进和培养国内清洁发展机制专业人才。专业人才队伍是建立国内清洁发展机制的一项重要条件,建立国内清洁发展机制需要大量相关专业人才。应采取海外引进和国内培养相结合的方式,较快形成国内相关专业人才队伍,为国内清洁发展机制的有效运行提供专业人才支撑。要发挥好国家和地方引进海外人才优惠政策的作用,针对清洁发展机制专业方向做好海外招揽人才工作。要依托国内院校、研究机构、重点企业技术中心的环境、生态、能源、投资、金融等专业资源,开展国际人才交流合作,以“请进来”和“送出去”相结合的办法,培养国内清洁发展机制专业人才。

四要支持适合我国需要的清洁发展机制项目方法学的开发。目前国际清洁发展机制项目方法学已有一百二十多种,大都可以直接移植到国内清洁发展机制项目上来。但在我国节能减排的重点领域中,仍有许多方面缺少方法学,需要进行方法学的开发,才能满足我国国内清洁发展机制项目开发的需要。然而方法学的开发具有公益性,开发出来的方法学属于公共品,其他任何项目的开发商可以随意使用。而且,方法学开发的投资风险较大,时间成本也较高,因此,目前开发方法学缺乏应有的动力。所以,政府应对于开发成功且具有较好推广应用价值的方法学给予财政补贴或奖励,以鼓励适合国内需要的清洁发展机制项目方法学的开发。

五要培育国内清洁发展机制项目市场。一种市场必须具有足够多的买方和卖方,才能形成合理的价格,市场机制才能有效发挥作用。是否能够有效建立国内清洁发展机制,关键在于能否成功培育国内清洁发展机制项目市场。因此,要在国内大力宣传清洁发展机制,激发和调动社会有关方面参与国内清洁发展机制项目市场的积极性。尤其对于发达地区,要通过严格的环境监管政策措施,如建立未完成减排目标的惩罚制度,真正形成温室气体减排压力,使政府和企业产生参与国内清洁发展机制项目的动力。

六要推动国内碳排放交易市场发展。碳排放交易市场对清洁发展机制项目市场的发展起着重要的促进作用。清洁发展机制项目市场的投资商并非减排指标的最终买家,他们要将投资项目获得的减排指标通过碳排放交易市场卖给需要碳排放指标的地方政府或企业。因此,推动国内碳排放交易市场发展,有利于促进国内清洁发展机制项目市场的发展。目前国内成立的若干“自愿碳交易市场”,由于制度设计原因造成压力与动力均较欠缺而难以有效运转,市场机制实际上未能有效建立起来。应当在对发达地区制定总量减排目标的基础上,建立发达地区之间的“配额减排市场”,并辅之以严格的环境监管政策措施,以足够的压力与动力推动国内碳交易市场的真正形成与发展。

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[2]诸大建.新 10年——上海如何从“数量型”到“质量型”发展?[N].文汇报,2010-01-12(1).

[3]张 懿.低碳目标可行上海应作表率[N].文汇报, 2009-11-28(1).

[4]耿雁冰.中国 74个清洁发展项目遇阻联合国上报数据遭疑[N].21世纪经济报道,2010-02-27(2).

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