财政转移支付均等化的理论与实践

余兴厚,尚可文

(重庆工商大学,重庆 400067)

一、实行均等化转移支付制度的理论依据

1.新公共服务理论与转移支付均等化

2000年,美国亚利桑纳州立大学登哈特夫妇首次提出新公共服务理论。所谓公共服务理论,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的理论。新公共服务理念的提出,是对传统公共行政理念的批判和继承,是在新公共管理运动取得成功和遇到挑战的过程中,逐步酝酿发展起来的。传统公共行政理论产生于 19世纪末 20世纪初,它以威尔逊的政治与行政二分理论和马克斯◦韦伯的官僚科层制为理论基础,在传统公共行政之下,政府的目标仅仅在于有效地提供服务,主要任务是如何有效地执行既定政策或达到既定目标;新公共管理理念主张政府公共行政的主要使命是为公民服务,倡导政府在促进公民界定公共利益和按照公共利益行事时应扮演一种积极主动的角色,其目标是要超越自身利益而发现公共利益,并且按照公共利益行事;政府不应当首先或专门地响应顾客自私的、短期利益,相反,政府应该关心更广泛的社会需求。由此决定政府在公共服务中的角色应该是为社会的发展提供所必需的公共服务。同时,新公共服务理念认为,政府的作用在于服务,政府应该重视人而不只是生产率,登哈特将这一点列为新公共服务理论七项原则之一。政府要从传统的行政理性的典范即效率行政的理念和做法转变为民主行政和服务行政的理念和做法,不仅要重视经济的发展,更要重视人的发展,这必然要求政府通过财政转移支付的均等化实现基本公共服务的均等化,确保每一位公民都能享受到基本的社会公共服务。

2.公共财政理论与转移支付均等化

公共财政作为一个经济范畴,其发挥作用的领域是市场失灵的领域,即单纯依靠市场机制无法解决或解决得不好的领域,这就需要公共财政通过税收等手段参与国民收入再分配,为提供公共产品筹集必要的资金。与初次分配相比,再分配更注重社会公平。而公共产品的非竞争性与非排他性,也暗含了社会公平的本意,即无论占有资源的多少,支付能力的强弱,社会成员都有均等地享有最基本的公共产品和公共服务的权利。所以,公共财政的本质是公平导向的,或者说是公平优先、兼顾效率的。

公共财政只能在“公共”领域活动,不能介入“私人”领域,不仅如此,它还要为“私人”领域提供公共服务,也就是人们常说的,凡不属于社会公共需要的事项,财政就不应介入,凡属于或可以纳入社会公共需要的事项,财政就应当也必须介入。因此,公共财政的职能范围是有限的。公共财政既然是一种“有限财政”,只能用于提供“满足基本需求”的公共产品,诸如义务教育、基本医疗保障、经济适用房建设等。公共服务应该能够平等地惠及每一个人,平等地为每一个人所享有。

公共服务中大多数是纯公共品,其非排他性和非竞争性决定了政府是其主要的提供者,而政府提供的公共服务主要是通过财政支出的手段来实现的。政府财政支出的多少直接反映了居民可以享受的各类基本公共服务水平,不同地区间不同的财政支出水平也导致了基本公共服务不均等的结果。因此,实现公共服务均等化有赖于公共财政的均等化,这就需要建立健全的公共财政体制,调整财政收支结构,把更多的财政资金投向公共服务领域,实现经济社会的协调发展。另一方面,财政收入是财政支出的保障,并决定了各级政府提供基本公共服务的能力,从而影响着基本公共服务的供给水平和均等化程度。公共财政能力是公共服务均等化的基石,建构体现公平精神的公共财政体制是公共服务均等化的前提,但长期以来,由于固有的地区之间经济发展的差距,导致各地区之间财政能力的不均,因此,构建均等化的转移支付制度对实现公共财政均等化和促进基本公共服务均等化具有重要而现实的意义。发达国家在财政均等化方面进行了很多政策实践,最典型的就是均衡拨款模式,包括收入均等化模式、收支均衡模式、支出需求均衡模式和简单人均模式等。这为我们构建均等化的财政转移支付制度提供了有益的参考。

二、实行均等化转移支付制度的现实依据

1.科学发展观与转移支付均等化

公平导向的财政理念是科学发展观的必然要求。科学发展观的实质是各种利益关系的不断调整直至和谐的过程。每一种改革都是对现存利益格局的重新调整,科学发展观作为一种全新的发展模式,自然也会导致现有利益格局发生深刻的变化。以人为本是科学发展观的核心,而现实中与人民切身利益直接相关的重大经济社会问题就有贫困问题、失业问题、社会保障问题、教育问题、医疗问题、收入分配差距问题等,其中,大多数都属于基本公共服务的范畴,这就需要从全局和战略的高度推进基本公共服务的均等化,协调好改革进程中的各种利益关系,让人民更多地享受到改革开放和经济增长的成果,同时又要保护好人民群众投资和消费的积极性,客观上要求通过均等化的财政转移支付制度实现基本公共服务的均等化。

2.和谐社会建设与转移支付均等化

构建和谐社会,主要是要协调好社会不同利益群体的关系,实现社会的公平与正义,营造一个不同利益群体各得其所、各尽所能,社会各阶层和谐相处的社会。它不仅要求分配公平,使不同群体共享改革开放的成果,而且要求机会均等,给社会不同群体营造公平的发展环境。为此,政府应当通过公共政策的制定与实施,尽量弥补在改革开放过程中利益受损群体的利益,解决基本公共服务在地区间不均等的问题。同时,要充分认识到维护和实现社会公平,构建和谐社会,不仅涉及财富分配等经济问题,还涉及社会成员和不同利益群体在自我价值实现和自我发展过程中是否有公平的发展机会和竞争规则。政府要在制度、政策、法律上营造公平的社会环境,推进社会公正。可见,实现基本公共服务投入的均等化和基本公共服务产出的均等化是建设和谐社会的内在要求。

3.发展型社会与转移支付均等化

目前我国已开始由生存型社会步入发展型社会的新阶段。生存型社会是社会发展的初级阶段。在这一阶段,发展的主要目标之一是解决温饱问题。发展型社会是发展水平相对较高的阶段。在这一阶段,尽管经济发展水平还有待提高,但社会温饱问题总体得到解决,发展的目标开始逐步聚焦于人的全面发展。客观上要求财政改革要更多地关注人的公平发展,如教育机会的公平、就业机会的公平、基本公共服务的公平,等等。因此,进入发展型社会的新阶段,财政改革既要消除城乡二元经济结构,更要加快建立城乡统一的基本公共服务制度,着力推进新阶段的城乡统筹发展,解决城乡居民发展的不公平问题。特别是要“从横向上体现以人为本”,就必须实行基本公共服务均等化。

4.城乡统筹发展与转移支付均等化

基本公共服务均等化是推进城乡统筹发展的重要举措。中共十七届三中全会明确提出,要“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。从现实看,推进城乡一体化,应当充分估计基本公共服务均等化在缩小城乡差距中的作用。2007年,中国城乡人均收入比已经达到 3.33∶1,若把基本公共服务,包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡人均实际收入比将高达 5.6∶1。据此估算,城乡基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响度在 30%～40%。为此,新阶段要缓解城乡差距,重要的在于尽快实现城乡基本公共服务均等化,赋予农民与城市居民同等的发展权利和发展机会。

三、财政均等化转移支付制度的政策选择

1.明确转移支付的目标是建立均等化转移支付制度的根本依据

转移支付制度作为财政体制构架的关键内容,其最终目标应与财政制度安排一致,即定位于实现基本公共服务的均等化。从西方国家实施转移支付的目的来看,转移支付的目标并非要达到地区经济发展的均等,也不意味着要达到全国人均财政收入水平的均等,而主要使各地方政府在基本公共服务能力方面达到均衡。中央对地方实施转移支付的基本目标:一是确保地方政府最低服务水准的实现;二是调剂地区间财政收入水平的差异。前者是转移支付制度的最终目的,否则各地方政府最低公共服务水准的非均衡化,必将带来要素的非正常流动或行政性干预、地区封锁,这对社会稳定以及全国统一大市场的形成都是不利的;后者强调中央财政的再分配功能,旨在通过地区间财政收入的转移,体现国家的产业政策,履行政府的资源配置和经济稳定职能。

值得强调的是基本公共服务均等化不等于完全平均化,也不等于同步均等化,实现基本公共服务均等化是一个分层次、分阶段的动态过程。在每个阶段上,其具体特点、目标及表现是不同的,初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化,主要表现为区域内、区域间的基本公共服务水平的差距明显缩小;中级阶段的目标会更多地侧重于城乡公共服务均等化,主要表现为不仅在区域内,而且在各区域城乡之间的公共服务水平接近;高级阶段的目标则是实现全民公共服务均等化,主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态。由此决定了转移支付的目标也是一个动态的过程,需要根据不同阶段基本公共服务的目标进行适时动态调整。

2.优化转移支付模式是实现均等化转移支付制度的重要举措

政府间转移支付有两种模式,自上而下的纵向转移支付和同级政府之间的横向转移支付。长期以来,我国实行的是单一的纵向转移支付模式,稳定性不够、透明度较低、随意性很大,为财政理论界和财政工作者诟病。为此,应逐步尝试建立以纵向转移支付为主,横向转移支付为辅的转移支付模式。其中,纵向转移支付侧重于解决纵向财力不均衡的问题,以专项补助和特殊补助为主,重在理顺中央与地方的财政分配关系,通过纵向转移支付,增强地方财政提供基本公共服务的能力;横向转移支付侧重于解决地区间财力分配不均等的问题,以一般性转移支付为主,重在理顺各地方财政之间的分配关系,通过横向转移支付,缩小发达地区与落后地区在基本公共服务供给水平上的差距。这不仅有助于减轻中央财政的压力,同时也有助于简化转移支付结构,提高转移支付的透明度,更是解决“用脚投票”的现实选择。目前,建立横向转移支付制度的关键是要正确处理好税源产生地与税收收入实现地、税收征管权与税收收入归属权之间的关系。一般来讲税源产生地与税收收入实现地是一致的,因此,我们长期奉行属地管理的税收原则。但在现实情况下,二者往往又是不一致的,如三峡电力的税源产生地在重庆市库区,而税收收入实现地在三峡电站所在地的湖北省,按照税源与税收一致的原则,三峡电力的税收就应该归重庆和湖北共享。就税收征管权与税收收入归属权来看,税收征管权只能由一个地方税务机关实施,但税收收入归属权可以由多个地方政府共有。这样通过区域税收转移进一步实现了横向转移支付。

3.选择科学的补助方式是均等化转移支付制度的核心

一般来讲,地方政府更愿意接受无条件非配合式补助方式,以便地方因地制宜、灵活有效地使用补助资金。但从中央政府的角度来看,它更着眼于提高补助的整体效果,更乐于选择有条件配合式补助方式。根据我国的国情,一则中央财政与地方财政存在着严重的纵向不平衡,其收支比例呈倒四六的局面,即中央财政的收入占全部财政收入的 60%以上,而中央财政负担的支出只占全部财政支出的 40%左右,地方财政则刚好相反。二则地区间的经济发展极不平衡,差距越拉越大。这些不平衡性决定了在选择补助方式时应视具体情况审慎进行。无条件补助应限于增加地方财政综合实力时使用,以解决纵向不平衡问题。这里的关键问题是各地方税收能力与支出需求指标的测定,应当改现行“基数法”为“因素计分法”。同时由于目前地方税体系不健全,地方税收能力严重匮乏,因此,无条件补助在转移支付中必然占较大比重,但从长远来看,无条件补助又会增加地方对中央的依存度,不利于调动地方理财的积极性,应逐步降低其比重。有条件补助应限于平衡地区间公共产品供给不均时采用,以解决横向不平衡问题。这里的关键问题是要积极创造条件,实现税收返还形式向多种专项补助形式并用的过渡,初步设想是取消税收返还,将增值税、消费税统一纳入中央财政收入,同时对地方实行专项补助,可设立中央委托支出金、中央特定补助金及项目拨款三种补助金。其中,中央委托支出金主要用于在事权划分明晰之后,有些关系国家整体利益需要中央负担,但具体委托地方政府承办的公共事务所需经费;中央特定补助金主要用于在地方政府兴办的公共事务中,中央认为有必要加以鼓励、支持的,可给予一定补助;项目拨款主要是对一些基础性公共服务项目采取的专项拨款。这样既便于考核资金的使用效果,使有限的资金用在刀刃上,又有利于确定对各地方的补助额,避免地区冲突。

4.规范转移支付制度是均等化转移支付制度顺利实施的保证

一是规范分配依据,逐步用 “因素法”替代“基数法”,提高分配透明度。引入人口数量、辖区范围、人口密度、自然环境状况等客观因素,设置权重和比例,用科学的公式取代人为分配,使转移支付额的确定有统一的客观标准,进一步提高转移支付的透明度,排除转移支付过程中的随意性。二是规范补助方式。补助数额不宜按一定比率增长,而应一年一定。因为按一定比率增长不仅会大大增加中央财政的负担,而且会不断提高中央财政对地方支出的基数,进一步增加今后对地方支出调整的难度;同时影响支出的因素也是在不断变化,按一定比率增长无法适应经济形势变化的需要,显然是不科学、不合理的。三是规范管理机制。一要考虑设置专门的转移支付管理机构。一方面负责转移支付方案的设计、修订、相关因素数据的收集和计算;另一方面,统筹管理中央各部委对下属单位的各项转移支付,避免资金安排的随意、分散、交叉和浪费。二要对专项补助金实行补助项目资金的专项使用责任制,强化资金管理。从资金投入使用到项目完成的每一个环节,都要落实责任者。有关管理机构还要建立项目专门账户,专款专用,不得把中央的专款补助用于平衡地方预算。要实行项目验收制度,提交资金预算报告和审计报告,最大限度地提高资金的使用效果,做到补助资金使用、管理的规范化。

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