创新区域合作机制 扩大充分开放空间

罗新礼

（乐山市发展和改革委员会 四川 乐山 614000）

乐山建设四川经济发展高地，必须“在发展中促转变，在转变中谋发展”，以大视野促大开放，以大开放促大发展，不断挖掘利用乐山的比较优势，深化区域合作，拓展发展新空间，增强发展的活力与动力。

一、典型案例分析

（一）欧盟经济区

欧盟是目前世界上最为成功的区域经济一体化典范。在区域经济合作过程中，欧盟制定了相关区域经济政策，发展了多层次合作机制，消除差异、优势互补、共同发展，提升了整个区域经济的综合竞争力，落后国家和地区经济也得到快速发展。欧盟区域政策的核心是打破地区壁垒，发挥市场机制配置资源基础作用，扩大市场范围，降低交易成本，提高资源配置效率；实施克服区域差距问题的区域政策，重点支持有利于地区经济结构调整的投资计划，为企业提供融资等服务，促进产业分工，优势互补，增强竞争力；强调维护公平的市场竞争、改善基础设施条件、促进人力资源开发和保护生态环境等。从而使落后国家和地区获得快速发展的机遇。

（二）东京城市经济圈

在一个国家内部区域一体化较成功的案例也有很多，比如日本东京城市经济圈，是在1970年“多中心城市”规划基础上发展起来的。该都市圈内形成了明显的区域职能分工体系与合作体系，每个核心城市根据自身资源和基础条件，发挥各自比较优势，承担不同的职能，在分工合作、优势互补的基础上，共同发挥了整体集聚优势，形成了基于自身优势的产业集群，并促进了中小城市联动、协调发展。城市经济圈内产业集群加强了地区品牌效应，以此集聚更多的企业、人力资源和投资，并集中了一批大学、科研机构、行业支持机构，这些机构的合作关系及跨行业链中的协同效应都促进了包括研发、设计、创业、管理的创新活动。

（三）国内区域一体化正在全面展开

近年来，国内一些地区和城市顺应区域经济一体化的趋势，积极推进该进程，其中珠三角、长三角、京津冀成为三大具有世界影响的都市经济圈。2008年，三大都市经济圈占全国25.5%的人口，实现了全国GDP的46.5%，工业增加值的49.9%，服务业增加值的51.3%，出口的77.9%，利用外资的93.7%和科技研发投入的57.5%。研究预测，未来三大都市经济圈对我国GDP增长的贡献率将超过70%，成为我国经济发展的核心引擎。

以长三角为例，看区域合作演进过程。江苏、浙江和上海从2003年开始签订了推进经济合作与发展的一揽子协议，并提出共同建设以上海为主导的“区域经济一体化试验区”。通过建立行政体系的合作与协调机制，有力促进了长三角区域经济合作的实质性进展，并由此派生出一些行之有效的机制，保证了具体合作项目的顺利达成和实施。随后，“长三角”16个成员城市共同签署了《长江三角洲地区城市合作协议》，同时围绕确立的科技、规划、信息、产权、旅游、协作等专题合作内容，开展了一系列广泛深入的活动。2008年，国务院原则通过了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，为长三角地区经济外延扩张提供了新空间。

二、乐山对外开放中存在的问题

纵观国际国内区域合作的成功案例，乐山必须进一步扩大开放，加快合作。在产业对接，加强区域合作方面，我们主要还存在以下问题：

（一）开放合作意识不强

全社会参与开放的意识不强，对改革开放是强市之路、富民之道认识不深，没有真正把开放合作促进发展放在突出位置；开放战略带有浓厚内陆意识，招商引资成为开放的主战场，缺乏像沿海地区那样具有全球视野的大开放战略；小农经济思想根深蒂固，小富即安，缺乏继续改革创新的勇气，缺乏优势互补，协同发展的开放合作意识。

（二）开放合作程度不够

一是经济外向度水平低。2009年我市外贸依存度仅为9.4%；出口总额55776万美元，仅占GDP的6.12%，占全省出口总额的0.39%；二是区域合作水平低。过去在开放合作方面虽然做了一些尝试，比如参加重庆协作区市长联席会、西南市长联席会等，但仅停留在定期开会层面，缺乏务实的合作平台。目前，成都经济区区域合作框架协议仍处在磋商阶段，川南经济区规划虽然已经编制，但没有实质性启动；三是劳务合作不充分。我市劳务输出量大，但没有一家承担服务外包的公司，同时，掌握先进管理理念、管理技术的企业家、专业人才和劳动力回流不多，致使各类人才缺乏，新型产业难以形成。

（三）缺乏全方位开放合作的内部协调机制

一是在政府部门内部、政府与民间缺乏有效的开放统筹协调机制，“政府推动、市场主导”的大开放联动机制没有形成，将整体开放工作窄化、弱化为部分职能部门的任务，在产业对接、区域互动上，缺乏强有力的统筹机构。当前亟待确定统筹部门和关联部门的工作关系，消除职能交叉、行政成本高、效率低的积弊；二是在市域内各区县间规划、产业布局、土地利用、基础设施建设等方面缺乏统筹，生产要素在市域内难以自由流动，阻隔了市域内一体化发展，增大承接产业转移的成本，影响了项目落地。

（四）发展区域合作的基础比较薄弱

一是缺乏贯通南北、通江达海的交通枢纽，物流成本高，不能满足外来大企业投资要求；二是一个县一个集中区（园区），产业布局分散、集中度低、集约化程度不高，园区基础设施建设滞后，缺乏产业对接的合作平台；三是产业门类小而全，同质化突出，在承接东部产业转移中，没有形成强大的产业对接能力，也没有形成与成都、德阳先进装备制造业对接的配套能力；四是土地、天然气、资金等要素保障不足，影响了项目的落地、建设及发展。

（五）比较优势利用不够

一是区位优势利用不够。乐山是川南经济区、成都经济区、攀西经济区的节点，但由于综合交通功能不完善，公路建设水平低，建成的高速公路仅有成乐高速一条，乐山市域范围内里程只有31.8公里；铁路覆盖密度低、运力不足；岷江航道通航能力弱；航空发展未起步，交通枢纽建设严重滞后，使得人流、物流、信息流流动不畅；二是旅游资源独特优势利用不够。乐山拥有乐山-峨眉山世界文化与自然双遗产，旅游资源在四川乃至全国独具优势。但是，我市对独特的旅游资源充分开发利用不够，缺乏大手笔的整体发展规划，旅游产业发展水平低，2009年旅游收入仅占到GDP的7.3%左右。

三、加强乐山对外开放的对策建议

（一）牢固树立大开放促大发展的理念

实施充分开放合作是乐山发挥后发优势，实现跨越式发展的必由之路。要把实施充分开放合作放在全局工作的突出位置，真正以爬坡上坎的决心和勇气加以推进。要围绕转变理念、完善思路、创新举措、破解难题，充分发挥资源优势和区位优势，切实推进区域合作大讨论。通过大讨论，增强危机意识，统一思想，以只争朝夕的激情、以更加开放的胸襟、以更加开明的姿态、以更加开阔的视野，迎接“大开放、大发展”的新形势；克服“内陆观”，增强“全球观”，牢固树立“两种资源、两个市场”的意识，摒弃开放就是招商引资的狭碍意识；用新视觉、新思维审视比较优势、包装优势，变“在竞争中求发展”为在“合作中求发展”，树立大开放带来大项目、大开放带来大发展理念；学会换位思考，在合作中谋求“双赢”，善于发散思维，创新思路，不守成规，敢于为外来投资者开“绿灯”，努力营造“法无禁止即自由，前无先例我当先”的浓厚氛围。

（二）完善区域合作协调机制

1.建立由市领导牵头、有关部门参加的开放合作高层推动促进机制。协调重大政策举措、解决承接产业转移、区域经济合作中的重大问题，在负责区域合作的职能部门下设区域合作办公室，负责日常工作，各区县也成立相应机构。以强有力的政府推动，促进我市开放合作进程。当前，重点要加快推进“成都－乐山经济区区域合作框架协议”落实，力争取得实质进展，要积极探索与川南经济区内各城市联系沟通和合作发展的有效途径。

2.在长三角、泛珠三角、环渤海湾和中部等地区设立办事机构。聘请政府雇员，及时汇集、传递国内外经济、科技、文化和市场等各类信息，牵线搭桥，跟踪合作项目落实，拓展联络对接渠道，巩固和发展合作关系。充分利用中国-东盟自由贸易区正式实施契机，尽快在广西南宁设立办事机构，加强与东盟的合作。

3.制定相关政策，鼓励成立各种民间的区域性、行业性、企业联盟性等的经济合作组织，以及生产型和科研型等各类区域性经济合作组织，全方位推动开放合作。

（三）制定内外一体的战略规划

规划必须以“大开放、大发展”为核心，打破惯性思维和空间局限，体现城市开放定位、经济发展定位、产业对接定位和区域合作定位。

规划的外向型方面，保障能够深度融入成都经济区，联动川南经济区、攀西经济区，抓住成渝经济区规划上升为国家战略规划的契机，拓展区域合作空间，进一步连接长三角、泛珠三角，扩大与泛北部湾、东盟的合作，并不断提升规划的战略地位，争取进入国家级规划。

规划的内向型方面，围绕打造“增长极、次枢纽、南中心、目的地”的目标，确立“大乐山”规划理念，打破城乡分割、行政分割的规划体系，探索成立由市县两级组成的“规划委员会”，负责统筹编制全市经济社会发展规划、产业发展规划、城乡发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、交通规划等一系列规划，形成全域覆盖的规划体系,提升乐山开放合作竞争力。规划编制要尝试引入市场机制，面向国际国内招标。

（四）构建区域合作联动机制

以市场开放、要素畅流、产业互动、信息共享为目标，共建国际间、市际间区域合作平台，积极探索和创建互利共赢的合作内涵和机制。针对三大经济区地缘相邻、人缘相亲、交通相连、经济相融的特征，按照“平等互利、政府推动、市场主导、充分合作”的原则，主动打破行政区划造成的自我封闭，以高标准、低姿态，采取双边或多边合作模式，通过建立区域合作联席会议或协调会制度、建立发展共同基金、建立利益补偿机制、建立信息沟通机制、建立专家咨询团等，进一步加强区域合作，力争在交通建设、产业发展、资源开发、商贸物流、旅游经济、劳务合作等方面率先取得突破，提升合作层次，推动共赢发展。

（五）打造次级枢纽提升区位竞争力

区域经济的竞争核心是枢纽之争。加快区域合作与开放，关键是打开通道、构建枢纽。省委、省政府已将乐山列为西部交通枢纽的重要次级枢纽，当前，我们最迫切的是要围绕构建“两航、四铁、八高速、一枢纽”的综合交通运输体系，发挥乐山交通投资公司融资平台作用，采取控股、参股、PPP、BOT、BT、TOT和政府采购等多种方式，多渠道筹集资金，重点推进“三铁、三路、一港”建设，提升区域合作能力。抓紧实施岷江航电建设，打通岷江“黄金水道”，通江达海，促进物流、信息流、资本流畅通。加快城际铁路、乐宜高速、成贵铁路、成昆铁路、乐雅高速、乐自高速等重点工程建设，缩短与成都经济区、川南经济区、攀西经济区、成渝经济区的时空距离，实现“旅客零换乘”和“货运无缝衔接”，抓紧启动机场、港口建设，尽快建成枢纽，最终形成与环渤海、长三角及珠三角三大经济圈22小时高速公路时空圈，9小时高速铁路时空圈，2小时航空时空圈,拓展区域合作空间。

（六）推进区域产业合作深度

区域合作必须以产业为支撑。产业对接要坚持国际与国内相结合，外引与内联相结合，承接与转出相结合。发挥比较优势，主动接受发达地区产业、资金、人才、技术和信息的辐射。在注重承接长三角、珠三角等重点地区的产业转移同时，更要注重与成渝两大城市的产业配套和产业协作。要背靠成都，以航电港建设为契机，重点发展重装、物流、仓储、加工、服务、旅游等产业。充分利用盐磷化工、冶金建材、新能源、农产品加工等产业基础，引入精深加工项目，延伸产业链条，发展循环经济，催生新型产业。充分利用人力资源比较优势，承接劳动密集型产业转移。

园区作为承接产业转移的平台，必须加快建设。要通过引入有实力的业主参与园区标准厂房及基础设施建设，倾力打造国家级农业科技园区、省级高新区及百亿特色园区，提高园区的承载力和竞争力，真正把园区建设成为产业集聚的新高地、承接产业转移的新平台。

（七）充分发展旅游经济

充分利用旅游业的开放性、带动性特征，着力塑造乐山对外形象的卓越品牌。借鉴国内外很多旅游城市的做法，建立健全旅游业发展决策管理机构，按照市场经济和旅游业自身发展的规律性，强化行业引导、宏观调控的职能，建立“政府引导、市场运作”的新机制，树立大旅游观，编制高起点、高水平的旅游发展规划，利用峨眉山A上市公司的融资平台，引入国内外有实力大企业和旅行社，深度整合景区、城镇、通道等旅游资源，探索资源性资本所有权与经营权分离的改革，促进旅游业转型升级，推动旅游资源优势向旅游资本和经济优势转变。

要将“国际旅游城市”与“历史文化名城”科学地融为一体，依托嘉峨城市干道和城镇体系的建设，打造嘉峨田园风光城市带，着力发展酒店、会议会展、休闲养生、娱乐演艺、商务购物等集群，把“过路客”变成“过夜客”，变成“定居客”，通过人流引来资金流、技术流、信息流，从而带动整个第三产业发展。要大打佛教文化牌，打造佛教朝圣之旅、佛教灵修之旅，举办世界佛文化论坛，提高知名度；打造小凉山彝族文化品牌，完善黑竹沟旅游设施；借助岷江“黄金水道”，打造沿江精品线路；依托城际铁路、乐宜高速，打造乡村休闲度假游，打通川南旅游环线。真正把乐山建设成为居住者自豪、旅游者满意、投资者放心的美丽城市。

（八）优化开放合作软环境

改革是动力，开放是希望，环境是保障。实施充分开放合作，乐山必须毫不动摇地坚持市场经济的改革方向，稳步务实地推进重点领域和关键环节的改革，不断优化投资环境和发展环境。深入推进资源要素市场化改革，完善价格形成机制，健全完善现代市场体系；进一步完善市场准入、信贷担保、金融服务等方面的政策措施，支持非公有制经济发展，推进农村综合改革，创新投融资体制；大力发展中介组织，规范中介组织行为；进一步转变政府职能，推进政府机构改革，以政府诚信、企业诚信、个人诚信为重点，打造“诚信乐山”的新形象。