我国农村的村民自治问题研究——以广东省肇庆市端州区村委会换届选举为例

王 楚

(中共肇庆市委党校,广东肇庆526020)

村民自治是我国民主政治的重要组成部分,它对于农村的政治稳定和经济发展具有不可低估的作用,如何建设具有中国特色的基层民主政治一直是党和政府所关注的问题。我国有9亿多农民,聚村而居,以村为单位选举产生本村的村民委员会,实行民主自治,处理本村的公共事务和公益事业,其涉及到的广度和深度,在我国历史上是空前的,在我国社会主义民主建设的进程中处于基础和前提的地位,对我国的依法治国和民主建设具有十分深远的意义。

2005年3月,在肇庆市端州区进行了新一届村委会换届选举工作,在当地政府的直接领导下,选举工作取得了成功。选举前大力宣传了《村民委员会组织法》和《广东省实施〈村民委员会组织法〉办法》,全体村民最后完全按照自己的意愿选出了村委会的新一届领导班子,没有因选举引发一起群体性事件,也没有村民们认为选举结果不公的事情发生。

一、端州区选举的基本情况

端州区此次换届选举一共有22个村委会,共选举村委会成员126人,其中主任62人,副主任33人,委员71人,选民3.06万人。最后的选举结果出来后,选民的参选率达到了98.7%。选举工作总体平稳,圆满完成了选举工作,是在农村全面推进社会主义民主的一次成功实践。在选出的村委会成员中,党员90人,占71.4%;在文化程度上,大专以上文化程度有12人,占总数的9.5%,高中(中专)文化程度有61人,占48.4%;交叉任职比例提高,村委会成员同时担任村支部书记的有18人,占支部书记总数的81.8%。可以说,村干部结构得到了优化,人员素质有了很大提高。

在选举进行前,根据《村民委员会组织法》和《广东省实施〈村民委员会组织法〉办法》、《广东省村民委员会选举办法》以及细则等法律法规,端州区按照精心组织、周密部署、规范操作、依法办事的总体工作要求,制定下发了相关通知和选举工作指导意见,成立了领导工作小组,并下设了选举办公室,同时抽调干部组成工作队驻村进行督促指导,对选举实施了强有力的领导和指导,为选举的成功奠定了坚实的基础。同时还大力宣传,普及选举法律知识,为了宣传选举方面的法律法规,首先,对区、镇、村三级人员开展了骨干培训,对相关人员进行了法制教育以及选举工作流程的培训。其次,着眼于教育,充分利用会议、板报、标语等多种形式和手段,大张旗鼓地宣传有关选举的法律法规,宣传换届选举的目的、意义、原则、程序和方法,为换届选举的工作创造了良好的氛围,使得依法选举的观念深入人心,不仅提高了各级干部的法制观念,还提高了依法办事的能力和水平,极大地增强了全体村民的民主意识和法制观念。

二、农村村民自治过程中存在的问题

从本次选举看,农村村民自治过程中还存在下列问题:

1.农村宗族势力的存在对党的各项工作包括选举工作造成了很大的影响。由于我国的国情,在广大农村地区,普遍存在同姓而居住在一起的情况,尤其在一些村里,整个村都是一或者两三个姓氏的村民居住在一起,相互之间都存在着亲戚关系。有一个村,共有44个选民,分属两个姓氏,一边22个选民,结果选了几次,都是22对22,竞争非常激烈。有的村,如果有一个大姓占统治地位,就不允许外姓人进入村委会,甚至有些村委会在选举中还否决了当地党委和政府所提名的人选,选上了村民们自己所提名的人选。农村宗族势力的存在对党的各项工作包括选举工作造成了很大的影响,甚至在个别地区还超过了党的影响。

2.部分村委会没有女干部,影响了基层工作,尤其是计划生育工作。由于我国农村妇女的整体素质不高,文化水平、法律意识不高,使得在选举中最后有6个村委会没有妇女干部,这对今后农村的工作带来了许多不利的影响,特别是农村的计划生育工作。根据有关规定,村民委员会成员中,妇女应当有适当的名额。因此,对于上述问题,由于不能像以前那样指派同志下去任职,需要相关的配套措施来保证农村妇女干部的参选。

3.在选举中出现了贿选等不良现象。选举工作是我国对广大农村进行管理的一部分。不可否认,在村委会这样的基层民主选举中,也出现了贿选的情况,尤其在经济发达的村比较突出。由于入选村委会主任甚至村干部会带来很大的经济利益,不仅对其个人和家庭,而且对其宗族都会带来很大的利益影响,所以选举是非常激烈的。由于坚持一人一票原则,前面所统计的98.7%的参选率是真实可信的。这一方面是选举的工作组织到位,村民的法制意识得到了极大提高;另一方面由于选举和村民的切身利益密切相关,所以上至老人,下至很多外出打工的青年都赶回来参加选举。

4.法律法规不能完全适应选举需要,一些问题的解决缺乏法律依据。第一,村民资格界定问题。依据《村民委员会组织法》规定,候选人资格是以户籍为准的本村村民。但近年来,农村中出现了许多农转非、“户在人不在”或“人在户不在”的人户分离等新情况,“村民”这个概念实际上已突破传统意义上的以户籍和地域为界限的规定。而选民登记时只强调属地条件,规定了户口必须在本村的村民方可登记参加选举,在候选人的确定上,也只限于本村村民,但在实际操作中遇到一些问题,一是女方嫁到男方,有的多年户口仍在娘家,未过户口。二是农转非、土地征用工。三是购买了城镇户口的,户口已迁出多年,但工作未安置,人一直生活、工作在农村。对于这些人员是否具有候选人的资格,常常引起争议,造成选民的不满。第二,在村委会换届选举中,总有一些村因情况复杂,选民意见难以统一等原因,导致第一次选举难以成功而需要另行选举的情况。如何组织继续选举,有关法律没有具体规定,在实际工作中,只能仍延用第一次选举的程序。然而,在实践中,会出现个别村小组多次选举不成功的情况,出现了一些技术性和程序性问题,没有一个权威性的法规或政策可以解释,如果只是根据惯例去操作,就会损害民主的严肃性。

三、完善农村村民自治的对策与建议

1.坚持党的领导,充分发扬民主,严格依法办事。在我国农村实行村委会选举表明了我国基层民主建设进入了一个新的历史发展阶段,它发展的如何直接影响着农民的民主素质,影响着国家政权要求的民主化与人民实现民主政治能否双向互动。第一,要把好村委会成员的直接提名关,实行提名条件限制。本次选举中,对于村委会成员的直接提名都采用了海选方式,即任何村们都可以提名候选人,也可以自荐。使有的村提出的候选人多达上百人,最多的一个下瑶村,所提候选人多达300多人。候选人过多过滥,并不是民主的表现,反而增加了选举的难度,增加了选举成本。因此,对村委会候选人的提名条件应该有所限制,比如十个以上选民提名方为有效、具有一定的学历条件或一定的能力才能作为候选人,取消那些以抵制国家法律法规政策为承诺的人候选资格等,以防止一些选民提名过滥,引导村民有目的地提出好的候选人,使选出的村委会班子是真正能够带领村民致富的带头人。第二,要积极探索公开竞选机制。村委会选举是选民参与自治的最基本权利,但由于受多年的村委会成员委任制、上级指定制的影响,一些村民对村委会选举既不了解、也没兴趣,因而随意提名、任人唯亲的情况屡见不鲜,既不珍惜自己的民主权利,也影响了村委会选举工作的开展。选举村民委员会,最根本的原则应该体现在公平、公正与公开。因此要积极探索公开竞选机制,在充分保证村民的民主权利的同时,在法律允许范围内因地制宜地创新选举模式。在山多人稀的地方,以方便选民就近投票为原则,在设立中心会场的前提下,可设立若干个投票站,既避免流动票箱带来的弊端,又可以降低选举成本。第三,要纠正和查处选举中的违纪违法行为。加强对选举过程的监督,对在选举中不依法办事的单位或个人,当地党委、政府要及时责令改正,并对有关责任人给予党纪、政纪处分。要坚决制止贿赂、利诱、威胁等违法竞选行为出现,严防宗族、帮派、邪恶势力影响依法选举,对假借选举从事非法活动的人和事,要坚决予以打击。

2.正确处理乡镇与村及村“两委”的关系。可以说,当前社会的稳定主要在农村,在制定农村政策时,要充分考虑农民的利益,科学划分农民与政府的利益格局,理顺管理体制,既要防止乡镇政府的“越权”,又要防止政府对农村社会的“失控”。乡镇政府必须在充分尊重村民自治权的基础上,认真履行职责,坚持“协调、效能、服务、法治”的原则,不断强化法律意识与服务意识,严格依法行政、依法管理,转变政府职能,增强服务功能。当前少数村干部有一种错误的思想,以自治组织要服从民意为借口,不愿接受乡镇政府对村务工作的指导,甚至唱对台戏或抵制乡镇政府的工作。必须纠正这种错误的思想和做法,要求村委会在各级党委的领导下进行工作,同时也要纠正实践中村委会包办乡镇政府对农村和村民相关事务的做法。村党支部与村委会的关系是我国政治生活中党政关系的自然延伸,处理好村党支部与村委会关系对村民自治发展和农村和谐社会的构建都尤为重要。有的地方作出了探索,将村党支部与村委会“一肩挑”,既是书记又是主任,其效果还有待进一步的观察。要从坚持党的领导、人民当家做主和构建社会主义新农村有机统一的总体要求出发,努力探索规范、协调村党支部和村委会的关系。村委会要增强党的领导观念,自觉地接受和依靠村党支部的领导,同时要增强农村党的基层组织的执政能力,提高村民自治组织的自治能力。作为农村党的基层组织的村党支部要加大建设力度,改进领导方式,提高领导水平和执政能力,以适应民主政治发展的要求。

3.进一步完善以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度。进一步完善村务公开制度,切实把群众最关心、与群众利益息息相关的问题作为村务公开的重点,对公开事项、公开时间、审核办法等作出具体规定。同时,规范村务公开的工作程序,包括定期公开事项的内容、时间、地点、形式和意见受理等。进一步健全并落实村务公开民主管理实施细则,以保障村民应有的知情权、参与权、决策权和监督权,使群众监督由对村务活动结果的监督延伸至村务决策及其整个执行过程的监督。坚持村民民主评议干部制度,制定评议规则,定时定期进行统一安排。明确规定评议主体、评议对象、评议内容、评议方式、评议原则和评议要求等事项,使这一制度的实施既要有利于对村委会及其成员的有效监督,又要有利于发挥村委会及其成员工作的积极性、主动性和创造性,提高村务管理效率。

4.加大宣传力度,树立正确的村民自治观。农村干部群众是农村基层民主政治建设的实施主体。要采取各种有效途径,广泛深入地向农村干部群众宣传党在农村的方针政策和国家关于村民自治的法律法规。通过宣传教育,让农村干部群众增长村民自治的知识,使他们懂得如何尊重群众的意愿,如何进行村民自治基本制度的建设,如何依法有效实施各项自治活动;懂得如何正确行使民主权利,遇到违法行为时又如何维护自己的民主权利,从而提高民主实践的能力和水平。树立健康的村民自治观念,包括坚持党的领导、依法办事和充分发扬民主有机统一的观念,明确坚持党的领导、依法办事和发扬民主三者之间的辩证关系,树立权利和义务相一致的观念。要纠正那些认为农村实行自治了,可以不受约束、为所欲为的错误思想。

[1] 崔之元.“混合宪法”与对中国政治的三层分析[J].战略与管理,1998,(3).

[2] 荣敬本.县乡两级的政治体制改革[J].经济社会体制比较,1997,(4).