辩证认识区县级应急预案的有限性与确定性

朱 翊

（中共上海市静安区委党校，上海 200042）

辩证认识区县级应急预案的有限性与确定性

朱 翊

（中共上海市静安区委党校，上海 200042）

加强应急预案编制、实施和管理工作是建立和完善突发公共事件应急体系的重要举措。但由于预案本身是以有限性应对突发事件的无限性、以确定性应对不确定性，约束了应急预案的可操作性和有效性。针对这些约束因素，我们要辩证看待预案编写、实施和管理工作，主要是围绕预案编写应当“质重于量”，预案实施应当“功在平常”（包括培训、演练、资源保障、明确的权责关系等），预案管理应当“吐故纳新”，真正发挥应急预案的基础性作用，推进应急管理工作。

区县级应急预案；应急管理；有限性与确定性

一、应急预案编制的普遍性问题

加强应急预案编制、实施和管理工作是建立和完善突发公共事件应急体系的重要举措。但在基层实践中，应急预案的编制往往不受重视，照抄照搬、备而不用的现象普遍存在。一方面，各单位没有充分认识根据实际情况科学编制预案的重要性；另一方面，又责备预案“不管用”，束之高阁。细究这些情况，主要是因为没有正确看待应急预案的重要性和局限性，没有科学合理地将应急管理这一类非常规性工作常规化。从应急预案文本本身来看，主要是存在缺乏针对性和可操作性两大问题。

第一，应急预案缺乏针对性。由于我国的应急管理工作起步较晚，编制预案的基础比较薄弱，时间也相对仓促，所以各区县政府与职能部门在编写预案时一般套用上级政府或部门的预案格式，内容雷同。现在看来，预案中的部分内容有待斟酌。一是从区县级应急机构的权限和掌握的资源来看，部分条文在照搬国家、市级预案文本后显得有些空洞。比如预案文本中提到，区县级应急管理机构应当报告重特大突发公共事件的有关情况，并“发布、调整和解除预警信息”。但实际上区县级政府往往不具备预警权限，主要是将上级发布、调整和解除的预警信息在区域内告知公众。还有，市应急联动中心作为实体机构，承担着先期处置和处置三、四级突发公共事件等职能，但区县级应急联动中心并不是一个职能机构，从人员编制和所掌握资源看，也无法承担相应的职能。再如调动驻区部队和民兵预备役，实际上在区县级层面上很难以操作，不符合区县级应急管理的实际情况。二是部分预案内容需根据社会需求进一步梳理、强化和落实。辖区内各基层单位，尤其是经济要素集中或高风险单位大多十分重视应急处置工作，每年组织举行应急演练，但有时因为掌握信息不够及时导致处置工作的延误。因此，希望借助政府政务信息网络，更快更及时地获取信息，及时应对。面对各种类似的社会需求，各级区县政府应当明确联系群众、服务群众的功能定位，发挥特长，加强调研，使预案文本更加贴近实际、更加体现实践特色。

第二，应急预案缺乏可操作性。要增强预案的可操作性，就要使预案进一步细化、量化、步骤化。目前来看，重点要关注以下三个方面的问题。一是指挥责任不落实。应急处置最重要的是指挥长的落实，发生某类突发事件时，“谁指挥，谁拍板，谁负责”是首要问题。如果只涉及一个部门，部门“一把手”就是指挥长，但如果发生涉及多个部门共同处置的公共突发事件，反而没人担任指挥工作，造成事故处理的迟滞。二是处置办法不具体。大多数预案仍然偏重原则，对应急处置的指导性不强。当某类事故发生并达到何种危害程度时，对应何种响应等级，采取何种对应措施，信息发布的对应口径，只有量化后才能真正具有可操作性。三是联动权责不明确。根据实际情况来看，各单位编制的部门预案相对比较成熟，而指导各单位协作处置的专项预案建设则有待加强，权责关系也有待进一步明确。应急处置往往是联动运作，这种运作方式是对政府机关日常运作方式的一种新的挑战，要在危急时刻产生快速有效的联动，前提是必须首先建立起更为明确的应急处置联动机制的权责关系。

二、应急预案的特点

应急预案是应急管理的主线和基础，但并不是应急管理的全部。我们既要知道应急预案的不足，同时也要了解制约应急预案编制、实施和管理的约束因素，如此才能够客观地看待应急预案管理，开展有针对性的科学管理工作。

第一，应急预案是以有限性应对无限性。应急预案是有限的，突发事件的可能性是无限的，以“有限”应对“无限”，这一特点决定了所谓“可操作性”只能是一个相对的概念。一是应急预案往往“计划赶不上变化”。2009年甲型H1N1爆发时，并没有专项预案，世界卫生组织也还没有发布响应等级，所以先期处置时就套用处置SARS的应急预案，现在看来可能处置得过于“严重”了。还有政策变化等因素都会导致应急处置的相应变化。从这个意义上说，应急预案是不可能穷尽的，很多情况下，管理者只是凭经验来处置“未知”事件。二是应急处置往往因“事”而异。每一次的突发公共事件都是在特定的时间、特定的地点、特定的形势背景下发生的，所以无论是“指挥责任”的确定、“联动权责”的确定还有“应急处置”的办法，都是因“事”而异的。从这个意义上说，应急预案不可能成为最有针对性的方案，只有在现场召开的指挥小组会议才是最有针对性的，这也就决定了预案的“可操作性”只能是相对的。三是应急预案并不是应急管理的全部，不可能解决所有问题。具有应急处置经验的管理者知道，一旦事故发生再看预案就为时已晚了。应急处置，对于领导者来说，更多地是依靠平时积累的危机意识、应急处置的知识与经验、对本区域地况地貌的熟知以及应急体制等（统称为政府公共部门的应急能力），而其中应急预案虽然重要，但往往不能发挥决定性的作用。比如应对危机时部门之间协调难、资源不共享、信息沟通不畅等问题，应急预案可以在文本内容中规定这些“配合”和“共享”的义务，但是这些问题本质上是科层制与应机处置机制（项目化管理）的冲撞，仅仅依靠预案的约束力是不够的。

第二，应急预案是以确定性应对不确定性。应急预案是确定的，突发事件的情况是不确定的，以“确定性”应对“不确定性”，这一特点决定了所谓“可操作性”也只能是一个相对的概念。应急管理的难点是用确定性（确定的队伍、资源、权责关系、预案文本）来应对突发公共事件的不确定性。突发事件总是千差万别的，我们能做的就是加强自身建设，核心是资源的协调分配和事故权责体系构建。一是资源的协调分配，包括人力资源、物资资源、财力资源、技术资源和信息资源的准备和适用。（1）公安、民防救灾、医疗卫生、红十字会、防台防汛、环境监控、危险化学品事故救援队伍是应急救援的专业队伍和骨干力量，同时乡镇、街道办事处等组织基层警务人员、医务人员、民兵、预备役人员、物业保安、企事业单位应急队伍和志愿者等，建立基层应急队伍。（2）物资储备必须保持合理的供应量，太多了造成浪费，太少则影响应急处置。同时，通过信息化手段使物资储备公开化、透明化、明晰化，便于危急时刻调配利用应急物资。（3）信息、资源的兼容与共享。应急管理部门要进一步整合现有资源，比如公安、民防、安监等部门各自采购的相关专业技术设备、信息采集网络等，加快应急管理的项目化、专业化进程。二是事故权责体系的构建，包括法律、规章、应急处置过程中的各个相关领导、部门、机构及个人的责权分配。（1）应急处置一般涉及多个部门的协作共治，但是不同主管部门、不同行业、不同部门由于权力和利益等方面的问题，各个条块之间矛盾很大，造成联动作战效率较低，协调难度较大。因此，要加强调研，在应急预案中明确各部门相关职责，并规定应急指挥现场“岗位职责高于职级职责”，统一听从应急指挥长的安排。（2）按照《突发事件应对法》的规定，建立紧急情况下征用相关应急资源的规定办法。根据应急处置实际来看，征用突发事件所在地的宾馆、物资、车辆等将极大地提高应急处置效率。实际上，应对突发事件是政府和社会公众的共同责任。如果能够合理地规范征用程序和补偿程序，就能够既完善应急处置工作，又能避免造成不必要的扰民现象。

三、科学开展应急预案的编制、实施和管理工作

通过辩证分析应急预案的可能性和局限性，我们认为，要真正发挥应急预案的基础性作用，切实推进应急管理工作，必须从预案的编制、实施和管理三个方面多管齐下，做到：预案编写应“质重于量”；预案实施应“功在平常”；预案管理应“吐故纳新”。

第一，预案编写应“质重于量”。（1）预案编制要“管用”。预案是应急管理的主线，管不管用是预案的生命线。要把应急管理者的应急处置经验作为应急预案的主要内容，着重搜集整理往年的应急处置案例，从自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件这四个方面进行归纳总结，提炼出精华内容，进一步充实、完善预案体系。（2）搭上信息化的快车，便捷搜寻、自动生成更有针对性的应急预案。文本预案具有篇幅长、查询使用困难的缺点，同时表现不够直观形象,不能快速有效地提取所需信息，加上形式单一，不能根据事件发展情况自动关联有直接针对性的处置内容和方法，影响了应急预案的使用效率。要加快建立数字化预案，通过关键词搜索等方式，进一步提高应急预案的可操作性。（3）不断补充、完善各类各级预案。按照应急预案“领域上全覆盖、内容上高质量、管理上动态化”的要求，认真梳理本区域（领域）内各级各类应急预案的编制情况，努力形成种类齐全、层次分明、覆盖各区域、各行业、各单位的应急预案体系，使应急预案覆盖各类严重危害人民生命财产安全的突发事件。同时，持续推进预案评估和修订工作，对于应急预案内容不符合实际需求，预案间相互抵触、不衔接，实施单位撤销或职能调整等情况，应急预案编制单位要及时修订应急预案。

第二，预案实施应“功在平常”（包括培训、演练、资源保障、明确的权责关系等）。实际上，应急预案并非主要用在“应急”处置，而是用来预防发生灾害。在这一认知的基础上，我们要做好以下几个方面的工作。（1）通过开展预案解读等专题培训，不断增强各级领导干部、应急管理人员和救援人员的快速应急处置能力。要运用“沙盘推演”、“情景模拟”、“现场教学”等教学方法，邀请应急处置管理人员和专家现身说法，将“应急预案”转化为生动的案例，转化为应急管理意识和能力。（2）通过组织预案演练，使各相关部门和单位了解、掌握任务分工和工作职责，熟悉应急处置程序和常态下的防范准备等工作。应急预案中负有相应任务的职能部门和单位要组织相关人员结合岗位职责，落实应急预案提出的要求，掌握响应和处置规程，提高处置技能，并组织必要的考核。应急预案编制单位在组织培训和演练时，对重要部位、重点环节的人员要提高培训和演练的频率，细化操作流程，强化处置职责。（3）做好面向全社会应急知识宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救能力和应对各类突发公共事件的综合素质。要把应急预案列为应急知识科普宣教的内容之一，会同新闻宣传等部门通过报刊、电视、广播、互联网等媒介广泛宣传应急预案。要从“防灾自救”角度将应急预案转化为居民看得懂、记得住的操作手册，免费发放到社区居委会和居民家中。特别是把涉及公众生命安全保障的部分作为宣传重点，不断提高公众风险防范意识和自救互救能力。

第三，预案管理应“吐故纳新”。（1）根据情势变化，适时修订应急预案。应急管理是一个动态发展的工作，每天都会有新情况发生，为此，必须对预案文本进行及时的调整和更新。根据《中华人民共和国突发事件应对法》要求，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。一般而言，两至三年修订一次为宜。（2）配合上级政府及相关主管部门对各区县政府的应急管理工作提出了新要求新任务，根据本区域近阶段机构改革情况，重新梳理应急管理体制，推进预案体系建设。（3）结合应急管理工作的前沿做法和先进理念，充实到预案文本。目前我国处于各类突发事件的高发期，各种应对突发事件的管理理念和处理方法也在相应不断更新，要使预案编制工作常用常新，与时俱进。

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1672－4445(2010)08－0055－03

2010-06-08

朱翊（1982-），女，上海人，政治学硕士，中共上海市静安区委党校讲师，主要从事政治学及行政学研究。

[责任编辑：钟 晟]