改革开放以来农村基层党组织建设历程及其合法性的构建

励东升 李 桦

（1.中国农业大学 思想政治教育学院,北京 100083）

改革开放以来农村基层党组织建设历程及其合法性的构建

励东升1李 桦1

（1.中国农业大学 思想政治教育学院,北京 100083）

在新形势下，必须把农村基层党组织建设作为党建的基础性工作来重点推进。对改革开放以来农村基层党建的概况进行梳理，无疑对推进新形势下的农村基层党建工作具有重要作用。同时，从“增量改革”思路和党执政的传统合法性来源与执政绩效间的张力关系出发来重新审视新时期农村基层党建的发展历程，寻求合法性来源的多元化和增强党执政的有效性应该成为新形势下推进农村基层党建工作的具体思路。

农村基层党组织；改革开放以来；发展历程；合法性

农村基层党组织是党在农村的全部工作和战斗力的基础，是贯彻落实党的路线、方针、政策的战斗堡垒。“基础不牢，地动山摇”。必须将农村基层党组织建设作为党建的基础性工程来重点推进。同时，农村基层党建是一项系统工程，必须在已有“存量”的基础上循序渐进。因此，梳理改革开放以来农村基层党组织建设的发展脉络，以更好地进行“增量”改革和创新，具有重要的意义。

一、改革开放以来农村基层党组织建设的发展历程

“党的建设必须紧紧围绕和服务党领导的伟大事业，按照党的政治路线来进行，围绕党的中心任务来展开”，从而“保证党始终成为社会主义事业的坚强领导核心”，[1]（P7）这是建设我党必须遵循的一条重要原则和经验。党的十一届三中全会把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，作出了改革开放的伟大决策。随后，以家庭联产承包责任制为核心的经济体制改革率先在农村启动，农村基层党组织受到了改革浪潮洗礼，在执政理念、体制机制、功能发挥等方面面临着适应性转型，以更好地服务于经济发展大局。根据党的中心任务和政治路线，可将改革开放以来农村基层党组织建设划分为三个阶段。

1、从党的十一届三中全会到党的十四大

这一时期，党中央“紧紧围绕解放和发展农村生产力，推动农业和农村经济加快发展，切实加强农村基层组织建设，强调农村基层党组织要坚持和完善家庭联产承包责任制，带领群众走共同富裕道路”。[2]

家庭联产承包责任制的确立和政社合一的人民公社体制的解体是二十世纪八十年代在农村的两场重大变革。前者在利用产权保障使农民合理的利益追求合法化的同时，农村基层党组织凝聚群众的物质基础被削弱，部分基层党组织软弱涣散和缺乏凝聚力；后者则使农村基层权力出现真空，尽管1982年颁布的宪法确立了村民委员会的合法地位，但如何协调、处理由此形成的“两委”关系以及更深一步的农村基层党组织的合法性巩固问题，又成为新的课题。1982年1月，党中央批转了《全国农村工作会议纪要》（又称中央第一个“一号文件”），肯定了家庭联产承包责任制的多种表现形式都是社会主义集体经济的生产责任制，并指出“党在农村的基层组织是团结广大群众前进的核心和战斗堡垒”，“要站在群众前头带领群众做好完善生产责任制的工作”。要保证基层党组织领导核心作用的发挥，首先必须加强自身凝聚力战斗力，为此，1983年10月党中央通过了《中共中央关于整党的决定》；1984年的“中央一号文件”提出要“按照中央的部署，进行整党，纯洁党的组织，发挥党的优良传统，提高党组织的战斗力”；从1986年开始，整党运动转入农村，大力整顿了一批软弱涣散的农村基层党组织，重点解决少数农村党员干部中存在的以权谋私、化公为私及违法乱纪问题。同时，为了规范村民自治制度，加强领导，1987年11月，六届全国人大第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。

2、从党的十四大到党的十六大

在该时期，党中央“高举邓小平理论伟大旗帜，提出‘三个代表’重要思想，紧紧围绕农村改革发展稳定、全面建设小康社会，大力加强农村基层组织建设”。[2]

随着经济体制改革的不断深入，农村基层社会逐渐呈现出经济成分多样化、利益格局多样化、就业方式多样化和组织形式多样化，这就对提高基层党组织整合社会资源能力，协调好与村民委员会及其他村级组织的关系，科学发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，提出了更高要求。为此，解决部分农村党组织的“软弱涣散”问题、尽快构建以党支部为核心的村级组织配套建设的工作格局，成为更加重大而紧迫的任务。1990年8月，中央有关部门在山东莱西县召开全国村级组织建设工作座谈会，进一步明确农村基层党组织的领导核心地位，确立了以村党支部为核心的村级组织配套建设的工作格局。构建这一工作格局，就是要努力形成 “党支部能够真正发挥核心领导和战斗堡垒作用；村民委员会能够切实履行自治职能，管好本村事务；集体经济组织能够具备一定的经济实力，发挥好为农户服务的功能；其他村级组织能够各负其责，富有成效地开展工作”[3]的局面。1994年9月，党的十四届四中全会通过了 《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出要“加强以党支部为核心的村级组织配套建设……对处于软弱涣散和瘫痪状态的党支部，各地要派出专门力量进行整顿”。[4]此后，中央组织召开了全国农村基层组织建设工作会议，决定用三年时间集中整顿部分处于软弱涣散和瘫痪状态的村党支部，并提出构建“五个好”农村基层党组织的目标：一个好领导班子，一支好队伍，一条发展经济的好路子，一个好经营体制，一套好管理制度。随即，在农村中加大了整党力度，并开展了“五个好”党支部创建活动。1997年，中央决定再用三年时间对后进乡镇党委和村党组织进行整顿，并要求地方党委建立农村党建责任制。

中央在注重加强农村基层党组织领导核心作用的同时，也十分注意用科学的理念、科学的制度和科学的方法来指导、保障和推进基层党建工作。1998年党的十五届三中全会，“进一步明确了农村基层组织建设、民主法制建设的任务和要求”，[5]提出在市场经济条件下农村基层党组织的工作方法要由强迫命令转向说服教育、示范引导和提供服务。同年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施，《组织法》明确了村委会是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，提出农村基层党组织要按照党的章程进行工作，发挥领导核心作用，并依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。为了进一步从制度上规范农村基层党组织工作，1999年中央出台了 《中国共产党农村基层组织工作条例》，条例明确了农村基层党组织包括乡镇党委和村党支部（含总支、党委），规定了农村基层党组织的设置标准及其职责任务。

3、党的十六大以来

党中央“坚持以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕统筹城乡经济社会发展、加快农村小康社会建设步伐，扎实推进农村基层组织建设”。[2]

该时期是发展的重要战略机遇期和矛盾凸显期，党面临着更多的执政考验，迫切要求党加强执政能力建设和先进性建设，提高党的领导水平和执政水平。另一方面，受国际金融危机的影响，农村基层党组织领导统筹城乡发展、建设现代农业、发展农村经济，培养新型农民的任务更为艰巨。

为了在新形势下 “更好地代表全体人民的根本利益和不同社会群体的具体利益”，从而“把全体人民和各方面的积极性充分调动起来”，[6]党中央提出了“三个代表”重要思想。2002年11月召开的党的十六大把“三个代表”重要思想作为党的指导思想之一写入党章，并提出党的基层组织应该成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，同时进一步明确了新时期基层党建的指导方针 “要坚持围绕中心、服务大局，拓宽领域、强化功能，扩大党的工作的覆盖面，不断提高党的基层组织的凝聚力和战斗力”。[7]2003年，中央印发了《关于深入开展农村党建“三级联创”活动的意见》。此后，从2004年开始中组部领导开展了以创建“领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、小康建设业绩好、农民群众反映好”为主要内容的“五个好”村党组织、“五个好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县的农村基层党组织建设“三级联创”活动。活动的开展进一步巩固了党在农村的执政基础。根据十六大要求，2004年9月召开的党的十六届四中全会，指出要加强和改进党的基层组织建设，必须“调整组织设置，改进工作方式，创新活动内容，扩大覆盖面，增强凝聚力，使基层党组织都紧密联系群众、充分发挥作用”。[8]

2005年10月，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。这就要求农村基层党组织充分发挥领导核心作用，深入开展保持广大农村党员的先进性教育活动，为建设社会主义新农村提供坚强的政治、组织和思想保障。

以党的十七大召开为标志，在巩固改革开放以来已有的农村党建成果的基础上，党中央在农村党组织领导班子和干部队伍建设、农村基层党组织领导体制改革、农村党员教育和管理，特别是在农村基层党内民主建设等方面进一步提出了实效性和针对性较强的措施，明确了今后农村党建工作的着力点和方向，即 “优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。关于党员的教育管理，十七大指出要“健全让党员受教育、永葆先进性长效机制，使党员真正成为牢记宗旨、心系群众的先进分子”，同时“加强和改进流动党员管理，加强进城务工人员中党的工作，建立健全城乡一体党员动态管理机制”。[9]2008年的“中央一号文件”则进一步提出要规范和完善部分地区在村级党组织领导班子选举中实行党员推荐、群众推荐、党内选举的“两推一选”办法，建立城乡党的基层组织互帮互助机制。[10]党的十七届三中全会通过了 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指明要抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，创新农村党的基层组织设置形式，加强农民工中党的工作，构建城乡统筹的基层党建新格局，把党组织建设成为推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心，同时也进一步要求扩大党内基层民主，尊重党员主体地位，加强和改进流动党员管理，以及推进农村惩治和预防腐败体系建设，坚持用制度管权、管事、管人。[11]随后，为了应对国际金融危机的挑战、实现经济平稳较快发展，抓紧解决党内存在的突出问题，党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，明确了夯实党执政基础的五个着力点：扩大基层党组织覆盖面，探索完善基层党组织的设置形式；推进基层党组织工作创新，把发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定贯穿农村基层党组织活动的始终；增强党员队伍生机活力，加强思想上入党教育，重视在各领域优秀青年、非公有制经济组织、新社会组织中发展党员工作；建设高素质基层党组织带头人队伍，拓宽农村基层干部来源，符合条件的农村党组织书记可以通过法定程序担任村委会主任；构建城乡统筹的基层党建新格局，加强党员动态管理，普遍推行城乡基层党组织结对帮扶等做法。[1]（P25—29）

二、新形势下农村基层党组织合法性的构建

从“增量改革”的思路出发，对于农村基层党建而言，充分发挥农村党组织的领导核心作用和战斗堡垒作用，应该是最为根本的政治方向和原则，任何党建措施都必须在这个方向和原则所规定的总体框架内进行，这也是三十年的农村党建历程提出的一个基本要求。党的领导地位的确立和巩固，是推进革命、建设、改革最根本的政治保证和组织保证。而且，和西方传统的“国家建党”路径不同，中国走的是党领导人民建立社会主义国家的道路。这条道路一方面使党拥有西方政党所缺乏的在长期革命过程中形成的群众支持基础，这个基础成为建国后很长一段时期内党执政主要的稳定的合法性来源；另一方面，由此也形成了比较强烈的“路径依赖”，其中，革命党思维的长期存在是一个比较集中的表现，这导致了“在很长一段时间里，仍然沿用革命党的思维方式来思考和解决执政党建设问题，如坚持以阶级斗争为纲，用搞政治运动的办法来建党”，[12]而对按照法定的体制、机制、规则和程序来执政不习惯。这两个方面产生了正反两方向的张力，这种张力对体制机制的创新和完善有着重要的影响：如果由长期革命所带来的绩效所产生的合法性远远大于由于革命党思维所带来的部分执政绩效的无效性，那么传统的刚性的信仰体系就几乎不会改变，不完善的体制机制依然会保持其滞后性；反之，这种合法性如远远小于执政绩效的无效性，那么传统的信仰体系和体制机制就会崩溃。因此，对于执政党，特别是对于像我党这样从体制外政党转变而来的执政党而言，所面临的一个迫切要求就是要根据时代发展来努力寻求执政的合法性来源的多元化，并利用执政绩效的积累来不断扩大合法性基础，而这反过来又对“增量”方面的改革提出了更高的要求。

农村基层党组织处于中国社会的最基层，身处最基层使农民更为关注执政绩效。传统政治体系的整合能力和民众参与诉求间的矛盾在农村基层凸显，出于规避执政风险的要求，农村基层党组织更为迫切需要通过转变执政理念，改革完善党的领导体制、工作方式，提高广大党员干部队伍的素质能力等入手来增加执政的有效性积累，进而巩固并扩大党执政的合法性基础。

那么，新形势下农村基层党建的具体思路是什么？笔者认为，在坚持农村基层党组织领导核心地位前提下，关键还得从处理好我党传统合法性与执政绩效间的张力关系入手。处理好两者关系有两处着力点：第一，从寻求合法性来源的多元化方面着力，从纵向看，就是要实现农村基层党组织执政合法性主要来源由革命的支持基础向经济建设成果再到民主政治建设成就的转变；从横向看，就是要按照“三个代表”重要思想的要求，在保持先进性的基础上实现党执政基础的多元化；第二，从不断提高农村基层党组织执政的有效性方面着力，转变领导方式和执政方式，提高领导水平和执政水平，坚持科学执政、民主执政、依法执政。

关于合法性方面的着力。从三十年以来农村基层党建的发展历程中可以看出，党在农村的基层组织建设的着力点，正不断地从注重加强充满意识形态色彩的革命传统教育、提高广大农村党员的思想觉悟和阶级觉悟、发挥好党员的先锋模范作用到注重将革命时期形成的基层党组织的战斗堡垒地位和作用与更好地在新时期带领广大农民坚持和完善家庭联产承包责任制、发展农村经济、解放农村生产力结合起来，再到寻求新形势下加强保持共产党员先进性教育和理想信念教育及革命传统教育与带领农民群众致富、建设社会主义新农村、发展现代农业、培育新型农民与推进以“两推一选”为典型的农村基层党内民主三者更好地有机结合，这条线也就是从纵向构建合法性来源的多元化的线。同时，随着市场化改革的推进和社会阶层结构的深刻变动，农村基层党组织也非常注重扩大党在诸如农业合作社、专业协会等新兴社会组织中的覆盖面以及加强在改革中新出现的农村社会阶层中发展党员的力度。党的十六大把“三个代表”重要思想确立为党的指导思想之一，从而为在保持先进性的基础上逐步实现党的执政基础的多元化提供了根本性的思想保障，党的十七届四中全会更是明确指出要做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。

关于提高农村基层党组织执政的有效性方面着力。要提高执政的有效性，就必须在坚持农村基层党组织领导核心地位基础上，坚持科学执政、民主执政和依法执政。坚持科学执政、民主执政、依法执政的统一，体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。三者之间的统一表现在农村治理过程中，也就是要组织协调好村党支部和村民委员会“两委”间的关系。如何既保证农村基层党组织领导核心作用的充分发挥，又支持村委会、村民（代表）会议按照章程独立开展工作，同时以相关法规加以规范，是农村基层党建和农村治理必须面对的一个重要课题。

[1] 毛泽东选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991.115.

[1] 中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定（辅导读本）[A].北京：人民出版社，2009.

[2] 贺国强.大力推进农村基层组织建设 为建设社会主义新农村提供坚强的组织保证[J].求是杂志，2006，（7）：9.

[3] 十四大以来重要文献选编（上）[A].北京：人民出版社，432—433.

[4] 中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定[Z].十四大以来重要文献选编（中）[A].北京：人民出版社，1997.968.

[5] 黄文燕.农村基层党组织建设30年历史脉络与发展重点[J].上海党史与党建，2008，（12）：46.

[6] 江泽民.论“三个代表”[M].北京：中央文献出版社，2001.8-10.

[7] 十六大报告辅导读本[A].北京：人民出版社，2002.47-48.

[8] 党的十六届四中全会〈决定〉学习辅导百问[A].北京：学习出版社，党建读物出版社，2004.27.

[9] 十七大报告辅导读本[A].北京：人民出版社，2007.52.

[10] 中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见(2008年01月31日)[Z].十七大以来重要文献选编（上）[A].北京：中央文献出版社，2009.149.

[11] 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（2008年10月12日）[Z].十七大以来重要文献选编（上）[A].北京：中央文献出版社，2009.689-690.

[12] 王长江，戴焰军，张志明.党的建设十五讲[M].北京：中共中央党校出版社，2005.2.

D262

A

1672－4445(2010)08－0051－04

2010-06-10

“中央高校基本科研业务费专项资金资助”[supported by Chinese Universities Scientific Fund]，项目编号（2009-2-13）。

励东升（1985-），浙江宁波人，中国农业大学思想政治教育学院马克思主义基本原理专业09级硕士研究生，主要从事农村基层党建研究；李桦（1958-），山东枣庄人，中国农业大学思想政治教育学院副教授，硕士生导师。主要从事中国近现代史研究。

[责任编辑：张洋生]