我国乡镇政府职能转变的困境及对策探讨

弓顺芳

(中共郑州市委党校公共管理教研室,河南郑州 450042)

我国乡镇政府职能转变的困境及对策探讨

弓顺芳

(中共郑州市委党校公共管理教研室,河南郑州 450042)

乡镇政府是农村最基层的政权组织,是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带,实现乡镇政府职能的转变是客观形势发展的需要。当前,乡镇政府在新农村建设中的职能转变还存在众多困境,实现乡镇政府职能的有效转变,需要转变思想观念、调整乡镇政府机构设置、打造服务政府、创新乡镇工作机制、加强乡镇干部队伍建设、科学考评乡镇领导政绩等等。

乡镇政府;职能转变;困境;对策

乡镇政府是农村最基层的政权组织,是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带,是新农村建设的直接领导者、组织者和推动者,担负着稳定一方社会、发展一方经济、服务一方群众的职能。随着农村各项改革的不断深入,特别是税费改革的不断深入,乡镇政府职能也面临着很大的挑战。

一、乡镇政府职能转变的困境

1.乡镇政府职能转变存在着财政困境。农业税取消前,乡镇财政的收入一般是三部分:一是财政部门收取的农业税费部分,主要以农业税为主体;二是地税收人,包括地方工商税收、企业所得税、个人所得税;三是国税收入 (增值税)。其中农业税一般占财政收入的 30%以上,有的甚至可以达到 70%—80%,地税和国税的收入所占比重是很低的。农业税取消后,除了为数不多的乡镇有一定的工商税收外,绝大多数乡镇税源很少,有的乡镇工业税收几乎是空白。所以,取消农业税使乡镇财政收入锐减,给基层政府带来了财政困难。在收入缺口增大的同时,乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育等支出基本上都转移到乡镇财政的预算中开支,更增加了财政困难。税费改革前,建设农村公益事业已是寅吃卯粮,负债严重,但尚能够通过“三提五统”、向农民筹款等形式乡镇政府筹集资金。取消农业税后,乡镇政府筹集资金的口子被政策堵死,基层政权处于高负债、高风险的运转状态,因而很难实现由全面管理型向公共服务型转变。

2.乡镇政府职能转变存在着环境障碍。长期以来,我国各级政府是在压力型行政生态环境中行使自己的职能,在这种环境下各级政治组织 (以党委和政府为核心)为了求得政绩,制定了各种目标和任务下派给下级组织,责令其在规定地时间内完成,并视其完成情况作为考核评价的主要依据,对其进行经济和政治方面的奖惩,有些任务和指标甚至采取“一票否决制”。例如,目前县对乡镇领导工作的考核普遍实行“三个一票否决制”,即计划生育一票否决制、信访社会治安一票否决制、招商引资发展经济一票否决制。乡镇官员的升迁、工资福利与完成这些指标的情况密切相关。乡镇政府作为最基层的政权组织,上级政府和一些主管部门都可以对其发号施令,突发性、应急性的事务非常多,自身的工作安排经常被打乱,尤其是当上级的考核指标过多过滥时,乡镇政府只能把主要精力放在完成上级交办的任务、应付各种检查评比上,而没有足够的时间去谋划本地区的发展。

3.乡镇政府职能转变存在着干部队伍素质低等方面的障碍。改革开放以来,乡镇干部的素质有了较大的提高,但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还有比较大的差距。主要表现在以下方面:一是干部队伍结构不合理。农业型的干部多,经济型的干部少;行政管理型的干部多,技术服务型的干部少。据统计,在我国的乡镇干部中,行政管理型的干部占干部总数的近 80%,技术服务型干部数量非常少。二是干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织,往往成为上级机关的“减压器”。乡镇主要领导多从上级机关下派,大多基层工作经验不足,而且往往是到下面“镀金”,真正安心基层工作的较少;而在乡镇基层工作的同志,虽然经验丰富,业务熟悉,却感到政治上没有出路,工作积极性难以充分发挥。三是乡镇干部的素质亟待提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育,法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏,文化素质低、科技水平低和致富能力低的状况仍很严重。

4.乡镇政府职能转变存在着管理障碍。现有的乡镇政府管理体制严重制约着乡镇政府职能的转变。这主要表现在:一是县乡条块关系不协调。近些年来的县乡关系调整,都是加强县直部门权力,削弱乡镇政府的权力,如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整,这些职能部门在乡镇派驻机构,这些机构代表各自行使部门职能,人权、事权、财权属于上级部门,乡镇政府对它们的管理权名存实亡,出现乡镇政府“责任无限大,权力无限小”的怪现象。近年来,虽然对一些机构也进行了整合,但很大程度上是行政意志,而不是市场意志。二是乡镇政府在管理上存在机构臃肿、人浮于事、办事拖拉等现象。在这种体制下,乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力很弱,实现职能转变困难重重。

二、乡镇政府职能转变的途径

1.转变思想观念。要牢固树立市场经济观念和现代民主政治理念。一是现代市场经济要求经济资源由市场配置,因而必须依靠运用市场的力量发展经济,提高市场开放程序,还权于市场。市场经济必须保证人民自由创业、自由选拔和自主决策。二是现代民主政治要求政治资源由人民配置,因而必须依靠并调动群众力量来管理社会,按照“市场能解决的政府不干预,民间能负担的政府不包办”的原则,乡镇政府在为自身“减负”中,不断提高群众的参与度,还权于民,这就是要实现从“人治型”到“法治型”转变,按照《行政许可法》规范从政行为,坚持依法行政,建立法治政府、诚信政府,加快依法治理的进程。

2.打造服务型政府。乡镇工作思路要由管理型向服务型转变,把工作重心真正转移到为村级组织和农民群众服务上来,为各类市场主体服务和创造良好的发展环境上来,把主要精力投入到抓产业、抓服务、保稳定上来。要创新工作方式方法,更多地运用经济、法律、民主和教育的手段,有针对性地采用政策宣传、说服教育、示范引导、服务扶持等方式推进农村工作。更多地通过培育产业大户,成立行业协会、专业合作组织和专业协会。积极探索各种服务方式,集中力量解决缺信息、缺技术、缺资金、缺劳力等单家独户无法解决的问题,实现乡镇经济工作由行政推动型向服务指导型转变,由催种催收向产业化经营服务转变。

3.创新乡镇工作机制。要调整乡镇政府工作运行模式,由分片划线、领导包片、干部包村向统一调配、目标管理、专业服务转变。实行班子成员包片抓产业,依托站 (所)抓管理抓落实。按照产业化、专业化服务的要求,对干部实行包产业、包项目、包技术、包销路等目标管理责任制,全面推行竞争上岗的管理机制。根据乡镇产业发展的实际,分门别类地将熟悉各种产业、精通相关技术的干部聚合在一起,成立相应的专门服务队伍,专门负责解决在产业结构调整、发展主导产业过程中遇到的各种问题。同时鼓励干部从事农业产业化生产经营,鼓励干部到村、街道社区任职。

4.加强乡镇干部队伍建设。加强乡镇干部队伍建设,提高乡镇干部素质,是转变乡镇政府职能的前提和基础。要通过多渠道、多途径大力培养学习型、知识型、服务型、创新型的乡镇干部队伍。一是要建立健全乡镇干部培训制度和体系。紧紧围绕乡镇干部队伍的实际需要,以技能培训为重点,开展多层次、分类别的干部培训,提高乡镇干部的政治理论、市场经济知识水平和经营管理能力。二是要坚持正确的用人导向。建立干部政绩考核评价体系,营造一个优胜劣汰的用人机制。三是坚持以人为本,切实理解、关心、支持乡镇干部。要对乡镇干部在工作、生活上多给 一些人文关怀,以解决他们的后顾之忧,保护和发挥好他们的积极性和创造性。

5.科学考评乡镇领导政绩。乡镇领导政绩考评决定着乡镇政府工作的方向。因此,要建立科学的考核体系,形成正确的激励导向。要按照科学发展观的要求,从现代公共服务型政府职能定位出发,设置乡镇领导政绩考核的内容,在考核经济发展水平以及当年任务完成情况的基础上,更要注重政绩成本、经济结构、增长质量、资源消耗、环境成本等方面的考核。要注意政绩考核的差异性问题,区别对待不同地区、不同岗位、不同经济发展水平条件下干部的工作难易程度,不能搞“一刀切”。既要看干部的主观努力,更要充分考虑基础条件对政绩的影响。要注重政绩考核的透明度,把内部考核与社会考核结合起来。

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[3]于水,曲福田.我国农村公共产品供给机制创新——基于江苏省苏南苏北地区的调查[J].农业经济导刊,2007,(10).

[责任编辑 王亚伟 ]

C933.1

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1671-6701(2010)05-0099-02

2010-06-20

弓顺芳 (1980-),女,河南郑州人,硕士,中共郑州市委党校公共管理教研室教师。