新形势下开展行政协调工作的对策与思考

李江川（乐山市信访局四川乐山614000）

新形势下开展行政协调工作的对策与思考

李江川
（乐山市信访局四川乐山614000）

2009年，省委、省政府作出构建“大调解”的工作体系以来，乐山市积极建立规章制度，健全工作网络，强化工作保障，充分利用行政资源，取得了一定成效。当前，应进一步健全完善机制，加大宣传力度，不断提高队伍素质，促进行政调解工作再上新台阶。

新形势行政协调对策思考

党的十六届六中全会决定，将人民调解、行政调解、司法调解并列为我国现有的三大调解制度。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合……把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。党中央高瞻远瞩指明了方向，由此说明三大调解工作是发展经济、维护社会稳定的有力武器。当前，我国处于改革深水区，矛盾多发期。随着人们思想观念的不断变化，经济体制的深刻变革，社会结构的深刻变动，利益格局的深刻调整，各种矛盾纠纷持续增加。而目前，我们的社会控制，不少来自于人治而非制度，在处理各类社会矛盾时，往往有“拿钱买平安”的情况出现。因此，在处理各类社会矛盾时，更需要一种制度化的容纳和化解机制。有了健全的机制和制度，才能降低维稳成本，促进社会的控制制度化和利益诉求的理性化。现在，社会转型的一个难题，就是改革要加快节奏，发展要保持稳定。2009年，省委、省政府从战略和全局的高度作出构建“大调解”的工作体系，市委、市政府高度重视。2009年8月召开全市构建大调解工作会后，各地各部门迅速建章立制，迅速启动、健全、完善人民调解、行政调解、司法调解工作机制，取得了一定成效。四川开展大调解工作以后，引起了中央媒体高度关注，笔者在从事行政调解指导工作中，着重对我市开展行政调解工作进行了调查分析和思考，提出一些建议，供工作参考。

一、按大调解要求，开展行政调解工作

“大调解”工作体系是在党委、政府统一倡导下，政法综治机构综合协调，整合人民调解、行政调解、司法调解三种调解资源，化解社会矛盾维护稳定的有效途径。“大调解”工作体系坚持调解优先原则，把调解贯穿于解决民间纠纷、处理行政争议和司法诉讼的全过程，是党委政府领导下的主动维护群众合法权益的新机制，符合当前社会纲性管理向柔性治理转变的需要。“大调解”工作体系的核心是人民调解和行政调解、司法调解的有机衔接。通常讲“大调解”中心是总指挥部，人民调解、行政调解、司法调解是分指挥部，在总指挥部指挥下，按各自工作职责，互为协作、高效运行。

（一）行政调解工作概念

行政调解是国家机关，依照法律规定，在其行使行政管理的职权范围内，对行政争议和特定的民事纠纷进行的调解。虽然行政调解所达成的协议不具有法律上的强制执行能力，但对当事人具有约束力。行政调解是有效解决纠纷、化解矛盾、维护社会稳定的重要手段，也是预防和化解社会矛盾机制的重要组成部分。各级行政机关在实施行政调解工作要具备四种意识：

1.政治意识。做好行政调解工作是关注民生、体察民情、化解民怨，妥善协调处理各方面利益关系，维护群众合法权益的有效措施，也是维护社会和谐稳定，实现经济发展的前提和基本要求。

2.大局意识。搞好行政调解工作，即要求行政机关认识大局、把握大局，服从和服务大局。做到有的放矢，有效预防、减少和化解经济社会发展中出现的各种争议纠纷，为经济发展创造一个和谐的生活、生产环境。

3.维稳意识。发展是第一要务，稳定是第一责任。各级行政机关一定要增强维稳意识，没有稳定的社会环境，就没有经济发展的推动基础。行政机关在通过开展行政调解工作，倾听人民群众的基本诉求，有效找准做好群众工作的着力点，密切与群众的联系，维护好社会稳定。

4.法治意识。随着我市工业化、城镇化进程的加快，经济和行政管理体制改革进入关键阶段。社会利益冲突日益明显，呈现出多元化、复杂化、群体化的趋势，行政争议以及同行政管理有关的民事纠纷明显增多，涉及的法律关系复杂，处理难度增大。各级行政机关要牢固树立“三个至上”的理念，认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，坚持科学、民主、依法决策，不断规范行政决策程序，扩大群众参与度，严格依法行政。在重大法律决策实施前，对可能出现的行政争议作出分析评估，避免发生争议纠纷。在执行过程中，严格依法依程序办事，杜绝任何超越法律的行为。要认真贯彻落实行政执法责任制，严格行政执法责任追究，努力从源头上预防和减少行政争议的发生。要注意运用行政和解的方法解决行政争议。对于行政机关行使自由裁量权作出的具体行政行为引发的复议案件，要依法积极促成申请人与被申请人在复议决定做出前自愿达成和解。

（二）行政调解与人民调解、司法调解的关系

行政调解作为“大调解”工作体系之一，与司法调解、人民调解在制度设置上是相互补充、互为促进的关系。根据我市构建“大调解”工作体系实施要求，各级信访部门是行政调解工作的牵头部门。各级司法部门是人民调解工作的牵头部门，人民法院是司法调解的牵头单位，分别负责行政调解、人民调解、司法调解的业务指导、督查、考核、培训、协调工作。

人民调解特点：充分发挥人民调解的基础作用。人民调解员大多来自基层，对社情民意熟悉，能及时了解、化解矛盾纠纷，具有维护稳定“第一道防线”的独特作用。决定人民调解在“大调解”工作体系中，具有前端性、基础性和关键性地位。

行政调解特点：充分发挥行政调解的职能作用。各级行政机关按法律法规授权的管理对其事物职能，充分利用行政资源、运用行政调解手段化解矛盾纠纷，决定了行政调解在大调解工作体系中具有公信力、约束性的地位。

司法调解特点：充分发挥司法调解的主导作用。司法调解具有法律的权威性。坚持“调解优先、调判结合、标本兼治、案结事了”的原则。各级法院开展立案调解，庭前、庭中、庭后调解，及判后和解。其目标，从源头预防、减少涉诉信访和执行难等问题。

各级行政机关要积极探索行政调解与人民调解、司法调解的有机结合，进一步完善以人民调解为基础、行政调解为补充、司法调解为主导、司法审判做保障的多元化纠纷解决机制。通过建立大调解格局，有效整合社会资源，推动行政调解深入基层。各级行政机关在行政调解过程中，要按照市委、市政府“关于构建大调解”工作体系有效化解社会矛盾纠纷的实施意见，及市政府《乐山市行政调解执行办法》的要求，加强同各级司法、法院信访做好人民调解、行政调解、司法调解的联动，信息传递等工作，开展积极工作。

二、我市开展行政调解工作的现状

（一）建立规章制度，指导全市行政调解工作

市行政调解指导中心制定并建立了《乐山市行政调解指导中心工作职责》等一系列文件。各县（市、区）及市级重点部门都制定了行政调解工作规范文件和相关制度规定。行政调解制度的健全完善，促进了行政调解工作的规范、有序开展。

（二）健全工作网络，搭建行政调解工作平台

按市上统一部署，依托群众工作局综合协调指导的职能，在县（市、区）群众工作局建立了12个行政调解指导中心。在市、县（市、区）重点职能部门成立了行政调解中心，其余有行政职能的部门均建立了行政调解室；发挥乡镇街道行政调解的前哨作用。全市217个乡镇街道依托司法所，建立了乡镇街道社会矛盾纠纷调解中心。目前，全市各级各部门已建立行政调解组织机构536个，初步形成了以市行政调解指导中心为龙头、县（市、区）行政调解指导中心为纽带、乡镇（街道）社会矛盾纠纷调解中心为前哨、行政部门行政调解中心（室）为主体，上下联动、左右协调的行政调解工作机构和工作网络，为推进行政调解工作有效开展搭建起良好的工作平台。

（三）强化工作保障，确保行政调解工作有效开展

一是强化经费保障。按市上要求，各县（市、区）落实了行政调解工作经费和调解员补贴。二是抓好阵地建设。全市各级各部门均落实了行政调解工作专门办公场所。三是加强队伍建设。市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级行政调解网络组织均有专人负责行政调解工作，并聘请了以人大代表、政协委员、知名专家、专业技术人才为重点的特邀调解员。目前，全市共落实专职调解员、特邀调解员、义务调解员、调解联络员2636人，市、县（市、区）行政调解指导中心均建立了调解员信息库。四是落实工作补贴。按照属地管理、分级负责的原则，以个案奖励、以奖代补的形式，区分个案大小和难易程度，给予调解员调解成功补贴。

（四）利用行政资源，搞好行政调解协调联动

一是建立部门独立调处机制。对法律关系单一，一个职能部门能解决的矛盾纠纷，由该职能部门行政调解中心（室）独立调处化解矛盾纠纷。二是建立协调机制。对法律关系复杂、涉及多个部门的复杂、疑难矛盾纠纷，由最初受理的部门牵头，相关部门参与协调解决，调解不成功的由行政调解指导中心协调相关职能部门共同解决；行政调解指导中心协调解决不了的，提请同级“大调解协调中心”协调有关方面共同解决；三是建立衔接机制。加大对人民调解、行政调解、司法调解工作的衔接，市委群众工作局分别与市司法局、市中级人民法院联合制定了《关于进一步健全完善人民调解行政调解衔接机制的实施意见》、《关于司法调解与行政调解对接工作的实施意见》、明确了信息沟通、效力衔接的有关问题，形成联动调解工作合力，促进矛盾纠纷有效化解。如：夹江县在调解该县马村乡熊定元雇请洪雅县余坪镇村民欧某砍树，欧某突发疾病死亡纠纷时，利用行政调解、人民调解、司法调解进行联动调解，妥善处理其纠纷，收到很好效果；乐山市中级人民法院在审理乐山市恒昌置业有限责任公司诉峨眉山市永东房地产开发有限公司及第三人王某合资、合作开发房地产合同纠纷案时，为了避免因合同案判决后而引发新的社会不稳定问题，及时同市行政调解指导中心衔接，将行政调解与司法调解对接；在处理夹江县甘霖镇江某信访问题时，市行政调解指导中心邀请市中级人民法院共同调解，使矛盾得以妥善解决，有力维护了社会稳定。

（五）扎实开展工作，及时化解矛盾纠纷

全市行政调解工作开展以来，各级各部门创新调解工作方法，扎实推进工作开展，及时化解了各类矛盾纠纷，妥善解决了一批信访积案。截止今年二月底，各级行政调解机构共受理行政调解案3182件，已成功调解2965件，调解成功率93%。其中，全市年初排查出的118件信访积案，已办结113件，办结率95.7%，我市群众到市上访量与去年同期相比批次下降21%；行政调解工作的有效推进，使大量矛盾纠纷化解在了第一时间，妥善解决在基层，促进了信访秩序的进一步好转。我市群众进京到省到市上访量逐月下降，无群体性事件发生。自开展行政调解工作以来，各地各部门认真履行行政调解的职能职责，各级政府行政部门积极落实行政主管责任，充分运用调解办法处理行政纠纷和与行政管理相关的民事纠纷，努力做到能调解则调，减少裁决和判决。市行政调解指导中心成功调解了市中区苏稽镇王某的丈夫洪某在马边县工地打工死亡补偿、夹江县甘霖镇江某租用维康陶瓷厂厂房纠纷、市中区临江镇陈某要求支付工伤护理费等矛盾纠纷。

三、当前我市行政调解工作存在的问题

（一）思想认识不够统一

在调研工作中发现，有的地方或部门对行政调解工作重视不够，工作积极性不高，有畏难情绪，没有上升为本地本部门的一项全局性工作去抓落实；有的认为行政调解工作是形象工程，重视硬件建设的投入，轻制度落实和规范管理，存在只开花少结果的现象，缺乏持之以恒开展工作的责任感；个别工作人员中，还存在有对行政调解认识不够，措施不到位，致使一些本可以通过调解解决的争议上升为行政复议案件或行政诉讼案件。

（二）调解员队伍素质有待提高

尽管全市已落实2636名调解员，但调解员业务素质总体不高，工作能力参差不齐。由于时间、经费等诸多原因，很难进行专门的业务培训。一般都是以会代训的形式，导致部分基层调解员调解能力差，方法简单，缺乏技巧。加之有的调解员对待工作只求过得去，不求过得硬，在一定程度上影响了基层调解工作的有效开展。

（三）工作经费较难保障

虽然在市、县两级都一定程度上落实了行政调解工作经费，县级因各地财力的问题，在安排上差距较大。大多数村（社区）的基层人民调解组织没有专门经费，调解员补贴经费除个别经济状况较好的村（社区）象征性地发放外，多数基层调解员没有补贴经费，难以调动他们的工作积极性和主动性。

（四）宣传力度尚需强化

行政调解工作是一项面向人民群众的民心工程，其作用和地位要积极宣传，使人民群众了解行政调解工作的作用，特别是开展调解工作的典型单位、典型人物和调解的典型案例方面，挖掘宣传不够、引导不够，没有在全社会形成开展行政调解工作的良好舆论氛围。因此，如何充分发挥报纸、电视、电台、网络等媒体的舆论导向作用，推进行政调解工作的深入开展值得我们进一步探讨。

四、进一步抓好行政调解工作的几点建议

（一）提高认识，增强做好行政调解工作的责任感

面对矛盾纠纷发展新趋势，要采取多种形式，分层次、多范围组织广大党员干部特别是领导干部进一步认真学习乐委办发（2009）13号、乐府发（2009）24号文件，切实深刻领会和把握好精神，进一步认识到行政调解是有效化解矛盾纠纷、维护社会稳定的重要手段，是按科学发展观落实执法为民、依法行政，密切党群、干群关系的有效途径，是建设法治型政府、服务型政府的必然要求，是提升科学执政、民主执政、依法执政能力和水平，促进依法治国方略深入实施的客观需求。切实把思想和行动统一到市委、市政府的要求上来，落实到“坚持科学发展观、构建和谐乐山”的主题实践中去，扎实推进全市行政调解工作的深入开展，有效化解矛盾纠纷，着力推进和谐社会建设。

（二）健全完善机制，促进行政调解工作规范发展

开展新时期行政调解工作，健全工作机制，完善工作制度是核心。要结合行政调解工作开展时间短，是一项创新性工作，目前存在工作机制尚不健全，工作开展还不规范的实际，积极开展调查研究。及时挖掘总结各地开展行政调解工作的成功做法和典型经验，努力提炼上升到制度的层面，尤其要探索建立信息沟通、综合衔接、考核奖惩、责任追究等方面的制度，切实不断健全完善行政调解工作机制和制度，着力推进行政调解工作的制度化、规范化、法制化建设，确保行政调解工作的有序开展。

（三）加强调解员培训，不断提高行政调解员队伍素质

要搞好新时期行政调解工作，有效化解矛盾纠纷，促进社会公平和谐，加强行政调解队伍建设，不断提高调解员队伍素质是关键。因此，要以开展调解员素质培训为抓手，积极探索建立队伍建设长效培训机制，切实解决调解员“干什么、怎么干、如何干”的问题。一是制定培训计划。各地要结合调解工作实际，对人民调解、行政调解、司法调解的调解员培训进行整体规划，通盘考虑，有组织、有计划地对三大调节体系调解员进行专项工作轮训。二是拓宽培训渠道。要把调解工作能力培训纳入干部基本素质教育中，市、县（市、区）组织人事部门要该项工作纳入干部培训、轮训的整体规划，各级党校在干部培训、轮训中增加调解方法、调解技巧的课程和内容。市、县（市、区）司法调解中心应充分发挥其调解经验丰富的优势，在搞好人民调解、行政调解、司法调解衔接过程中，帮助培训各级行政调解员。三是明确培训重点。各级调解组织在加大调解员培训中，应抓住重点，突出基层调解员化解矛盾纠纷的主力军地位和前哨作用，切实加大对县（市、区）政府职能部门、乡镇（街道）、村（社区）的培训，通过基层调解员能力素质的提高，促进矛盾纠纷在基层的有效化解。

（四）强化经费保障，保护和调动基层调解组织的工作积极性

应该看到，作为矛盾纠纷主体一方的自然人，其都归属在一定的村（社区）、组生活，坚持以村（社区）为主排查化解矛盾纠纷，是将矛盾纠纷化解在源头，消除在萌芽状态的必然要求。因此，要进一步加大经费投入，千方百计解决好基层调解组织的补助经费和调解员（信息员）的补贴经费，切实调动基层调解组织和调解员的工作主动性和积极性。

（五）加大宣传力度，努力营造良好的舆论导向氛围

全市构建“大调解”体系工作开展时间短，虽已取得初步成效，但是在人民群众中，构建“大调解”体系工作还没有深入人心，而有的政府职能部门的工作人员都不清楚“大调解”的作用是什么。为此，要充分发挥报纸、电视、电台、网络等媒体的舆论导向优势，加大对“大调解”工作的宣传，并将“大调解”工作与普法工作结合起来，特别是结合“12．4”法制宣传月活动等，对包括行政调解的“大调解”工作进行广泛宣传，尤其是加大对发展“大调解”工作优越性的宣传，加大对调解工作中涌现出的典型单位、典型人物和典型案例的挖掘宣传，使“大调解”工作深入人心，形成全社会齐抓共管的舆论氛围，推进“大调解”工作的有效开展。

责任编辑：秦利民

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.06

1009-6922(2010)02-28-04

2010-04-22

李江川，男，乐山市信访局副局长，乐山市行政调解指导工作办公室副主任。