美国对英国石油公司漏油事件的管制分析—兼论跨国公司的国籍问题

张庆伟

美国对英国石油公司漏油事件的管制分析—兼论跨国公司的国籍问题

张庆伟

英国石油公司墨西哥湾石油泄漏事件造成了美国的生态和环境灾难,美国政府采取了一连串措施给BP公司构成强大压力,是全球化时代跨国公司管制的典型案例。其中,美国的各项管制政策体现了以国家为中心的现实主义,是多种政治力量影响下寻求平衡的表现。而英国石油公司面临困境则重新提起了跨国公司的国籍问题,时至今日,国籍依然是跨国公司的重要依托。

跨国公司;漏油事件;国籍;管制

2010年4月20日英国石油公司(British Petroleum,简称BP)在墨西哥湾钻井平台爆炸引发大量石油泄漏,造成了美国历史上最严重的生态和环境灾难。事故发生后,美国政府的一连串响应措施给BP公司构成强大压力,与事件本身引起全球广泛关注,堪称全球化时代跨国公司管制的典型案例,充分体现出美国政府对跨国公司的管制政策,及其与内政外交之间复杂的相关性。

一、英国石油公司遭遇困境是对无国籍公司幻想的当头棒喝

随着全球化的深入,跨国公司的国籍变得模糊了。在20年前,这本来是简单明确的问题:每一个跨国公司都有母国,它的成长壮大都离不开母国的支持和保护。但随着跨国公司在母国之外的利益越来越大,一些跨国公司向“全球公司”转变,在此背景下,无母国公司的观点开始出现。其中最典型的代表是日本的大前研一,他在影响甚广的《无国界的世界》一书中提出,面对没有了国界的全球市场,跨国公司正在变成国际公民,全球化公司是为顾客利益而非政府利益服务,“从采取一国为基础的价值体系向采取放逐四海皆准的价值体系转变”,而“很不幸的是,古板的政府还是对外国公司的进入与经营进行限制与控制”,政府“成为人们想从世界各地拥有最好与最便宜东西的绊脚石。”[1]而曾担任陶氏化学公司主席的卡尔·格斯塔克承认,他“很长时间都梦想能购买一个没有国家归属权的岛屿,并梦想在这样一个中立的岛屿上设立公司的世界总部,不用看到国家和社会。”[2]在许多公司和专家看来,跨国公司正日益变成独立于母国的全球性公司,它们与母国的特殊联系日益淡漠,母国的支持和保护也被逐渐淡忘。

BP就是众多做着无国籍公司幻梦的跨国公司之一。这家创立于1909年的百年老企业,最初的名字为英国波斯石油公司(Anglo-Persian Oil Company),1954年改为现名。20世纪80年代实行私有化之后,BP通过对阿莫科、阿科和嘉实多等公司并购重组,海外业务迅速扩张。为淡化公司的英国色彩,“BP不惜重金,花费2亿美元将品牌内涵重新定义为Beyond Petroleum(超越石油)”。[3]事实上,跨国公司的去母国化倾向,有其经济上的合理性和经营上的战略考虑。早在2004年,全球100大跨国公司境外资产、销售、雇员占总量的比重已经分别达到53.4%、55.8%和49.7%,三项指标平均后得出的国际化程度超过50%。而当年BP的国际化程度高达81.5%,其中境外资产、销售、雇员占总量的比重分别达到80%、81.5%和83.1%。[4]这意味着,BP在英国资产、销售、雇员均低于总量的20%。

但是,在这次石油泄漏引发的危机中,首先为BP呼吁的是英国民众、最后挺身而出的是英国政府。漏油事件发生后,BP在美国遭到了对待过街老鼠般的挞伐。英国媒体和民众认为,美方从白宫、国会到媒体都对BP出言不善,表现出针对英国的过激和敌视情绪,纷纷要求政府站出来支持BP。6月10日,英国新当选首相卡梅伦公开表示对BP的支持,政府愿出面协助BP清除墨西哥湾油污。11日,又称该公司保持稳定符合各方利益。6月12日,卡梅伦与美国总统奥巴马通电话。虽然奥巴马态度依然强硬,但他强调自己有关漏油事件的言论没有国籍属性,并非针对英国,无意“贬损”英国石油公司的形象。BP事件自然也成为卡梅伦7月20日首次访美之旅的最重要议程,他谈判的目标就是BP不必为非直接损失“买单”。

英国民众和政府的介入和支持,对BP来说可谓雪中送炭,为BP克服危机、挽回投资者信心发挥了重要作用,也充分证明母国的意义绝不只是个市场份额的大小和利润比重的高低问题。事实上,对于跨国公司的国籍问题,一直有学者坚持认为跨国公司是母国经济社会文化的产物,公司的国内根源对公司行为具有决定性作用,各国政府也采取方方面面的措施支持跨国公司的发展。美国国际政治经济学权威学者罗伯特·吉尔平认为,“尽管可以举出更多的统计数字和事例来证明全球化的胜利,但是我坚持认为,跨国公司、多国公司或全球公司(不管你喜欢哪种称呼)仍然是有国籍的、在从事国际经营活动的公司。”[5]

可以说,即使在全球化时代,跨国公司的国籍不是不存在,只是为了市场竞争和经济利益考虑而故意淡化了、“潜伏了”。如果遇到战争、国家间关系紧张以及重大突发事件时,跨国公司与母国的深层联系就会浮现出来,跨国公司与东道国的冲突演变为其母国与东道国的外交博弈。国籍是跨国公司抹不去的印记,与母国的关系是跨国公司应该珍视的财富,母国的支持和保护是跨国公司全球化竞争的重要依托。

二、美国对BP管制体现了以国家为中心的现实主义

美国对墨西哥湾漏油事件的表态和处理与其标榜的自由主义原则背离,也引起了英国方面的激烈反弹。身为牛津大学名誉校长的彭定康发专文对美国民族主义进行抨击,认为“参与这项以失败收场的计划的美国公司如越洋(Transocean)和哈里伯顿(Halliburton)也应该难逃其咎。不过,它们似乎因为是美国公司而得以安然脱身……尽管美国在许多方面是世界上最全球化的社会,但它同样也能表现出令人惊讶的狭隘与民族主义色彩。”[6]笔者认为,这更像是彭定康由于美国没有顾及英美特殊关系,而以民族主义对美国进行的情绪化攻讦。实际上美国对跨国公司管制一贯遵循的罗伯特·吉尔平式的以国家为中心的现实主义,这次也不例外。

(一)国家在与跨国公司管制关系中仍占据主导地位。在很多自由主义者的眼里,全球化为跨国公司提供了一个没有国界的广阔舞台,面对席卷全球的市场力量,主权国家调控监管的空间和能力受到大大制约,陷入了弗农式的“主权困境”,正在进行苏珊·斯特兰奇所说的“退却”。但是不管是对国际组织的主权让渡,还是对跨国公司的放松管制,都是国家主动的政策选择。“各国的政治目的、竞争和合作相互影响,创造出经济力量在其中运作的政治关系框架。国家制定每个企业家和跨国公司必须遵守的规章。”[7]看似强大的BP公司面对美国政府的管制力量,如同“我为鱼肉人为刀俎”的困兽,只有认打认罚。BP公司不仅要缴纳数百亿美元的赔款,而且被要求停止年度分红,还被明确告知无权干预赔偿基金的使用。英国政府出面干预也从另一个侧面说明,国家依然拥有比跨国公司强大的力量。

值得注意的是,东道国实力与其对跨国公司的管制能力直接相关。美国对BP漏油案的强硬,与印度对博帕尔毒气泄漏案的软弱形成了鲜明对比。1984年,美国联合碳化公司印度子公司在博帕尔市发生毒气泄漏事故,致使当地居民两千多人丧生(几年后中毒死亡人数逾四千人),二十多万人受害,家畜死亡,庄稼受损,环境污染,商业中断。面对这场人类历史上最悲惨的工业事故案,印度受害人、印度政府与美国联合碳化公司进行了旷日持久的诉讼,最终美国联合碳化公司只赔偿了4.7亿美元,印度受害者的死亡赔偿金折合美元不过3840美元至11530美元。[8]相比之下,美国政府尚未启动法律程序,就凭借强大的压力,迫使BP公司作出了成立200亿美元赔偿基金的决定。

(二)在跨国公司管制中国家安全的重要性高于单纯的经济利益。罗伯特·吉尔平旗帜鲜明地指出,“我的以国家为中心的现实主义方法认为,国家安全永远是国家主要关心的问题。”[9]近年来,传统安全观念沿着“非国家”和“非军事”两条主线拓展,环境成为国家安全的重要内容,而且对安全的影响日益增加。[10]BP对美国有着巨大的经济利益,给美国的税收、就业、经济增长等方面作出的贡献不逊于任何一家美国国内企业。但是BP在墨西哥湾泄漏的石油量,造成了美国有史以来最大的环境灾难,它给当地的海洋生态环境以及居民生活都带来了巨大的冲击。在一端是生态环境安全的天平上,再大的经济利益都显得不够分量。对漏油事件的处理已经超越了管制部门与企业之间常规的讨价还价,从总统到议员,从联邦政府到相关各州,都通过祭起环境安全的大旗,获得了比经济利益更高的道德优势,而BP则陷入人人喊打、百口莫辩的境地。

(三)霸权国家建立的国际管制制度首先是为了自利。在不少信奉霸权稳定论的西方学者眼中,战后资本主义自由经济体系和共同繁荣建立在美国治下的和平基础之上,美国倡导并推动了维持世界经济有效运转的各种制度和机制。罗伯特·吉尔平并不讳言,“体现在机制中的准则、规范和其他因素一般都反映了该机制中占支配地位的大国的权利和利益……美国利益起变化时,美国就动用权力修改这个或那个机制。”[11]在对跨国公司的管制方面,美国一直标榜对外资投资实行中性政策,“无门”政策,在国际多边和双边投资协议中的一贯态度是放松对跨国公司的管制、倡导对外资企业实行国民待遇。彭定康的愤怒并不在于美国处罚BP公司,而是受到了与美国公司相比明显不公的对待。从股权结构看,BP 39%的股份实际掌握在美国股东手中,董事会成员中更是有一半,共6位都是美国人。其中,最大的单一股东是总部位于美国纽约的贝莱德资产管理公司,除了大基金公司外,摩根大通、美洲银行以及高盛都有其股票。比尔·盖茨与其夫人成立的比尔与美琳达·盖茨基金会也是BP的股东。[12]但BP毕竟不是美国公司,何况面对天文数字的赔偿金额,涉案的几家美国公司根本无力承担,所以从政治经济两方面考虑,把矛头对准财大气粗的BP是最好的选择。

三、美国对BP管制将在多种政治力量影响下寻求平衡

(一)美国对BP管制面临的政治压力

美国拥有比较完善的管制法律体系和相对独立的政府管制机构,但墨西哥湾漏油事件发生在一个非常敏感的政治时间,美国经济正处于从金融经济泥沼中复苏艰难的进程之中,美国民主和共和两党在为11月份中期选举进行角逐,所以美国政府对BP公司的管制受到了国内政治因素的明显影响,各种政治力量纷纷表态和行动,构成了巨大的政治压力。

一是管制机构遭到问责改组。危机爆发后,负责监管的主要部门——内政部矿产管理局迅速成为众矢之的,其在油井爆炸几天前刚刚完成的例行检查被指责为形同虚设,其不光彩的旧账也被翻出来痛批,成为政府失灵和管制俘虏理论的又一例证。“一份2008年的报告显示,负责出租钻井平台的矿产管理局的监管人员玩忽职守,对有关安全警告置若罔闻,收受被监管公司的礼物,甚至与石油公司员工发生性关系。更早的活动报告显示,管理局曾允许被监管的石油公司用铅笔自行填写检查报告。”[13]为此,该局负责近海油气开采的项目副主任被解职,矿产资源管理局局长随后辞职。2010年6月18日,美国内务部长萨拉萨尔签署命令,将矿产资源局改名为海洋能源管理监督执行局。

二是总统直接出面谈判。危机发生后,奥巴马总统反应迟缓,应对不力,导致民意支持率跌至新低。为扭转被动局面,他马不停蹄地到受污染地区实地视察,成立事件调查委员会,召开单独记者会,在白宫官方网站上开设石油泄漏响应专栏,并于6月15日发表了任内首次全国电视讲话,强调英国石油公司必须提供一切所需资源,为受漏油事件影响的民众和企业提供赔偿。6月16日奥巴马在白宫会见BP高层,就赔偿问题进行了4个小时的紧张谈判,迫使对方同意设立的总额高达200亿美元的赔偿基金,并必须由第三方管理。如果说此前的活动尚在国家领导人的例行之列的话,在白宫进行的这场谈判,已经大大超出了常规的管制程序。

三是国会调查听证并启动法律修订。美国国会在这次危机响应和加强后续管制中表现十分抢眼。一些议员纷纷进行言辞激烈的表态,国会多个委员会开始调查,举行包括对BP及其他涉案企业高层进行质询的一系列听证会,并把问责风暴引向有关政府和管制机构。国会有关委员会迅速通过了10多项议案,加强对石油业监管。6月30日,美国参议院环境和公共工程委员会通过议案,要求将原油泄漏赔偿责任限额从目前规定的7500万美元提高到无限责任。7月15日,美国众议院自然资源委员会通过议案,禁止安全记录较差的公司在美国获取新的近海石油开采租约。同日,美国众议院能源和商务委员会也通过议案,提高近海石油钻探的安全要求。这些议案将来获得国会通过并经总统签署后,即成为对包括BP在内的跨国公司进行管制的新法律。

(二)美国内部的三重制衡

多种政治力量给BP造成强大威慑,以兵不血刃的方式迫使BP公司就范,自愿承担巨额赔偿,缓解了国内不满情绪。但正如英国首相所言,BP公司保持稳定符合各方利益。在漏油基本堵住、公司首席执行官都换成美国人的情况下,美国对待跨国公司现实主义态度将推动“善后”工作在法律框架内解决。在这一过程中,美国政治力量、管制机构、联邦与州之间存在的三重制衡,将最终导致理性的妥协结果。目前这种制衡机制已经开始显现并发挥作用。

第一个层面,是政治力量之间的制衡。在6月17日众议院听证会上,共和党众议员乔·巴顿(Joe Barton)作为能源和商务委员会成员,职责本应是听取BP公司对漏油事件的解释和道歉,他却向BP公司首席执行官发表了冗长的道歉言论,声称BP被迫掏出的200亿美元赔偿资金,是作为一个私人企业遭到了白宫勒索,他为此感到羞愧。这一几乎令所有美国人瞠目的举动顿时引起两个党派猛烈的抨击。虽然四小时后巴顿就被迫改口为自己的道歉而道歉,但其中却蕴含着合理的政治逻辑。共和党与石油公司的关系渊源很深,巴顿本人过去20年间接受了石油和天然气企业高达140万美元的竞选资金,况且其所在的德克萨斯州当时并未受到石油泄漏的影响。[14]《华尔街日报》一篇题为《乔·巴顿道歉的含义》的评论提出,巴顿的道歉绝不是神经错乱者的古怪念头,而是自由放任主义者反对政府干预的合理推论,管制机构干的就是勒索,犯罪行为就发生在自由国度的心脏。[15]

第二个层面,是法院对行政机构的制约。危机爆发以来,美国法院已受理几百起赔偿诉讼请求。从法院在美国管制框架所处的位置看,法院除了对漏油引起责任进行民事和刑事判决外,还可以对行政部门管制政策和命令的合法性进行裁定。6月22日,联邦法官费尔德曼裁定,美国内政部关于暂停深海石油钻探6个月的禁令无效,认为在一处油井爆炸且原因待查的情况下,禁止所有油井开采,将给整个行业、地方经济和美国能源供给带来“不可估量的影响”。他甚至驳回了内政部关于上诉期间暂时维持深海钻探禁令的请求。7月12号,美国内政部出台新的深海石油钻探禁令,放宽对浅海钻探的限制,继续禁止深海石油钻探,但新禁令仍需要法律程序才能生效。

第三个层面,是联邦政府与州政府之间的博弈。这次漏油事件响应工作以及所涉及的相关管制措施主要是联邦层面负责,但污染的直接受害者墨西哥湾湾区5州,表现出与联邦政府不同的利益关切,并通过多种途径对联邦政府施加压力。离事故地点最近的路易斯安那州在钻井平台爆炸后就迅速成立了指挥部,以便协调BP和海岸警卫队的行动。州长金达尔宣布路易斯安那州进入紧急状态,并对联邦政府的官僚主义和迟缓救援进行批评,“华盛顿看不到漏油,但是我们每天都能目睹海上的浮油。”随后,州政府提出挖沙建造“障壁岛”的方案,以便阻止墨西哥湾浮油靠岸。这个计划如果实施,几亿美元的费用必然由BP公司买单。联邦政府虽然批准了经过修改的申请,但在工程开工两周后,又以挖沙可能给环境造成更大破坏为由,叫停这个耗资巨大而又以邻为壑的项目。”[16]

总之,美国政府固然拥有对BP公司的绝对主导权,但美国对跨国公司秉持的以国家为中心的现实主义态度、以及管制跨国公司的制衡机制将有效过滤民众和媒体的民族主义情绪,而不会任由对外国投资的过度排斥损害美国开放经济的声誉和活力。未来可能的结果是,BP公司在英国政府的支持下,将最大限度地承担赔偿责任,而美国在法律基础上运行的管制体系应该不会导致这个世界能源巨头的倒下。[17]

[1]【日】大前研一.无国界的世界[M].中信出版社, 2007.13-14.17.16.

[2]【美】弗雷德里克·皮尔逊,西蒙·巴亚斯里安.国际政治经济学[M].北京大学出版社,2006.337.

[3]李毅.BP巨轮搁浅[J].能源,2010,(6).

[4]联合国贸易与发展会议.2006年世界投资报告[R].中国财政经济出版社,2007.27.

[5][7][9][11]【美】罗伯特·吉尔平.全球政治经济学[M].上海世纪出版集团,2006.266-267.14.78.

[6]彭定康.漏油事件显现的美国民族主义[N].联合早报,2010-06-24.

[8]余劲松.跨国公司法律专论[M].法律出版社, 2008.90-91.

[10]朱锋.“非传统安全”解析[J].中国社会科学, 2004,(4).

[12]约翰·柯林斯·鲁道夫.BP英国血统有几分[N].中国能源报,2010-06-21(10).

[13]邹强.墨西哥湾漏油事件成美国心病[N].法制日报,2010-06-01(11).

[14]Calmes,Jackie.Republican Backpedals From Apology to BP.http://www.nytimes.com/2010/06/18/us/politics/18barton. html.Published:June 17,2010.

[15]Frank,Thomas.The Meaning of Joe Barton’s Apology:Expect more deference to big business if the GOP recap tures Congress.http://online.w sj.com/article/NA-WSJ-PUB: SB10 001424052748704853404575323023191409224.html

[16]谢来.印度裔州长为漏油挑战奥巴马[N].新京报,2010-07-29(A34).

[17]奥巴马与英国石油之战[EB/OL].http://blog.ecocn.org/archives/2473.2010-06-17.

(责任编辑 胡爱敏)

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张庆伟,山东大学政治学与公共管理学院国际政治专业博士生(邮政编码250100)

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