国外惩治和预防腐败的经验及启示

耿庆彪

（中共淮安市委党校，江苏 淮安 223003）

国外惩治和预防腐败的经验及启示

耿庆彪

（中共淮安市委党校，江苏 淮安 223003）

国外惩治和预防腐败有教育化、透明化、社会化、全面化等四项原则，反腐败主体多元性和专门机构相结合、预防腐败和惩治腐败相结合、体制内反腐败和外界监督相结合、公众参与反腐与精英表率作用相结合。国外惩治和预防腐败给我们的启示是，整合我国反腐监督机构，建立位高权重、有序高效的监督机构体系；加强对公职人员的思想道德教育和职业道德教育；标本兼治，注重预防，从源头上遏制腐败；对腐败行为予以严重处罚；发挥各级领导干部特别是高级领导干部的表率作用。

惩治和预防腐败；国外经验；现实启示

一、国外惩治和预防腐败的经验

腐败现象已经成为困扰整个国际社会的问题，成为各国政治、经济、文化发展的桎梏。随着社会经济的发展和社会交往的广泛深入，全球范围内的腐败活动更有愈演愈烈之势，腐败已经不是某个国家或者某个人的个别现象，而是一个普遍的社会现象，无论是发达国家还是发展中国家，上至总统，下至国家普通公务员，腐败案件层出不穷。严重的腐败现象不仅影响到经济社会的发展，甚至威胁到政权的稳定。廉洁的政府、正直的官员、高效的管理和无腐败的繁荣已经成为各国政府奋斗的目标。

(一)国外惩治和预防腐败的基本原则

1、教育化原则。

所谓教育化原则，是指在全社会进行思想道德教育、职业道德教育和守法教育。

在教育问题上，新加坡有许多值得我们借鉴之处。新加坡是由原来的英国的殖民地独立过来，没有完整的价值认同体系，文化多元和种族分离是当时社会典型的特征。新加坡建国以后，李光耀就大力倡导以儒家文化为基础的价值观，强调保持新加坡本身价值观的重要性。二十世纪七十年代末，发动了自上而下的“文化再生运动”，推动以儒家文化为核心的东方价值观。1991年新加坡政府正式发表了《共同价值观白皮书》，确立了新加坡国民的五大价值观，即国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，同舟共济；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容。这五大价值观是一个有机的整体，它的核心精神在于通过家庭、社团、种族、宗教之间的和谐及稳定的关系来维系和巩固国家和社会安定团结的局面，奠定了新加坡伦理思想体系的理论基础。与此同时，李光耀根据自己的儒学研究和切身体会，总结提出作为新加坡人具体行为准则的 “忠孝仁爱礼义廉耻”八德。

新加坡政府树立共同价值观以后，注重向全社会开展惩治和预防腐败教育：开展以儒家伦理为主的道德教育，将封建礼法等级森严的道德规范，改造成具有新加坡特色的新道德，系统地向全社会进行儒家伦理及其道德价值观的教育；开展丰富多彩的社会道德教育，每年开展20多场社会道德教育活动，如礼貌运动、生产力运动、国民意识周、华族文化节等；开展家庭美德教育，新加坡政府采取了很多措施，如“三世同堂”租房优惠等。

2、透明化原则。

所谓透明化原则，是指对公务员的个人财产实行申报制度和公务行为予以公开，增加公务员公务活动和个人经济状况透明度。

例如，巴基斯坦《政府公职人员行为条例》规定，政府公职人员如与他人进行价值在25000卢比 （约合人民币2250元）以上的动产或不动产买卖交易或者其他方式的转让，必须向他们所在局的领导或者根据情况向政府秘书申请，经批准后方可办理。政府公职人员在开始担任政府公职时，必须通过正常渠道向政府申报属于他们本人或家庭成员的以及在他们本人或其家庭成员名下拥有的所有动产和不动产，包括股票、证券、保险单和总价值在10000卢比以上的珠宝首饰；任何政府公职人员必须在每年底通过正常渠道，向政府申报本年度的资产变化情况，说明比上一年申报的资产增加或者减少部分。

新加坡在对公务员的日常管理中，严格的财产申报制度也是一项典型的特色。每位公务员在被聘任之前，必须申报个人和配偶的财产情况、包括动产、不动产、贵重首饰、银行存款、股票等内容。每年7月1日，每个公务员必须填写个人财务表格，写明自己的财务状况，各部门要对每份财产申报表进行审核。如果发现有财产来源问题，就立即交送反贪污调查局调查。如果本人对财产的来源没有明确的解释，就被作为贪污受贿证据。同时在对公务员的日常管理中，新加坡政府规定公务员不允许接受任何礼品，以及接受任何可能与公务活动有关的馈赠；不允许公务员向下属借款，向亲友借款也不得超过本人3个月工资的总和，以免由于债务太多而产生贪污的想法。

3、社会化原则。

所谓社会化原则，是指把预防腐败不仅仅是看作国家或者国家某个特设机构工作，而是把预防腐败放入整个社会中，让社会全体参与到反腐败工作中来。

各国为了有效预防和控制腐败行为，以便营造廉洁的公务和社会环境，采取各种立法和行政手段，其中反腐败工作主要落在专门的反腐败机构身上，但是，治理腐败是一项综合性工作，仅仅依靠有限的人力物力财力想达到预防和有效控制腐败的成效显然是有困难的。因此，吸收更为广泛的民众参与反腐败，引入社会化原则，才是反腐败的根本所在。通过在民众中制造反腐败的舆论，宣传腐败的社会危害性，使反腐败的观念深入人心，这样，专门的反腐败机构就能够依靠群众通过各种渠道接受民众对腐败现象的投诉，此外还对于提供重要线索的举报人给予重要的物质奖励和精神奖励，同时对于那些有可能遭到被投诉人的打击报复的人，采取相应的措施以保护他们及其家人的人身和财产安全。赋予公众以广泛的知情权，允许公众对公职人员的财产状况依照一定的程序进行质询。所有这些做法都是发挥公众的监督权，让公职人员的财产状况及其行为过程在公众的监督之下。反腐败社会化原则的另外一个途径表现为鼓励和加强新闻媒体的监督。通过发挥新闻媒体的舆论监督作用，来预防和减少腐败行为。国家专门的反腐败机构主动为媒体提供新闻素材，在新闻媒体中展开讨论腐败和反腐败问题，鼓励新闻媒体揭露腐败行为。新闻媒体的广泛报道和揭露腐败行为，使社会上更多的公众了解和参加到反腐败斗争中，反过来，新闻媒体的报道为反腐败提供了舆论支持。

4、全面化原则。

所谓全面化原则，是指预防和控制腐败时间跨度贯穿于整个公务行为。从公职人员上岗前的培训到将要离任或者已经离任，对其行为都做出相应的规定。

例如，加拿大《已经和将要离任公职人员守则》中规定：所有公职人员在离任后一年内都不应该在公职结束前的一年内接受与之有重大官方交易的任何实体的董事任命或雇佣；所有公职人员在公职结束前的一年内都不能代表个人向任何个人或实体提供直接或实质性关系的项目或政策咨询。

(二)国外惩治和预防腐败的具体实施

1、反腐败主体多元性和专门机构相结合。

反腐败是一项综合治理的系统工程，需要社会主体的多元性，即需要更多的主体参与到反腐败工作中来。同时，很多国家为了加强反腐败工作，都设置了专门的反腐败机构。

例如韩国《反腐败法》中就规定了各种机构或者个人都具有反腐败的职责和义务，但是，毕竟反腐败还需要有专门的机构，这些专门的反腐败机构在所有反腐败主体中起到承上启下的作用，它要具体贯彻国家反腐败的决策，同时动员社会公众参与反腐败和执行专门的反腐败职能。虽然韩国规定了很多社会主体都有反腐败职责，但是，反腐败委员会是专门机构。反腐败委员会设于总统之下，以便修订法律、附属法规、制度等，以及制定和执行预防腐败所必需的所有政策。该委员会负责制订和建议修改政策、制度上的改进措施，以预防公共机构中的腐败；拟定和执行为预防腐败而采取的教育和透明度计划；支持非盈利性民间组织进行预防腐败的活动；促进防止腐败的国际合作；受理有关腐败行为的举报；保护和奖励举报人等事宜。

新加坡除了有一套严密严厉的反腐法规条例外，还有一个独立而强有力的治贪机构——贪污调查局（CPIB），它既是专门机构，也是《防止贪污法》的执行机构。新加坡于1952年成立了贪污调查局，由总理直接负责。主要职责是接受和调查公众人士对公共部门和非官方部门的投诉，对公务人员的舞弊和失俭行为进行调查，并对公共部门的运作和程序进行检测，设法把官员贪污舞弊行为的机会减至最低，其组织和体制具有一定的独立性和权威性。调查局独立行使职权，不受其他任何部门干涉。特殊的地位、充分的权力、简化的办事流程、强有力的预防措施和有效的制衡机制，是CPIB所向无敌的法宝。

所以，各国为了反腐败，不仅依靠社会各种力量的广泛参与，而且更加注重专门机构的设置，赋予它们各种职权，专门从事反腐败工作，这种专门机构的设置，更加有利于控制和预防腐败犯罪。

2、预防腐败和惩治腐败相结合。

各国和地区对待腐败问题在加大惩罚，同时还都非常注重预防。逐步建立一个教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。主要内容有：以树立正确的权力观为核心，加强思想道德教育和纪律教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线；加强反腐倡廉制度建设，努力形成一套包括“不愿为”的自律机制、“不能为”的防范机制和“不敢为”的惩戒机制在内的廉政建设制度体系。

3、体制内反腐败和外界监督相结合。

所谓体制内反腐败，是指通过在体制内部加强职员的职业道德教育，或者加强内部检查监督，注意腐败的迹象，防止内外相勾结。从某种意义上说，这是一种内部自律的行为，而仅仅靠内部自律是远远不够的。所以各国政府和地区又通过加强外部监督机制来制约腐败现象的滋生。主要的方式是加强舆论监督，将贪污腐败现象公布于众，形成强大舆论压力，充分利用舆论监督来遏制腐败。除了舆论监督，还有独立于各部门的行政监督、司法监督等等形式。

4、公众参与反腐与精英表率作用相结合。

可以看到，公众参与是每个国家反腐败的一支强大的不可或缺的力量。许多国家用法律赋予了公众对国家机关及其公职人员广泛的监督权，而且规定了周密的保障此项权利实现的方式、途径和程序。如一些国家法律规定公众对腐败行为有举报的权利，并对接受举报的机关、举报的方式和程序、对举报人的保护和奖励等作了详细的规定，为公众参与反腐败提供了便利的条件和切实有力的保障。

国外还特别注重发挥社会精英的表率作用。无论一个国家还是一个地区，政府领导人自身的廉政形象如何，在很大程度上影响着反腐败工作的进度和力度。以身作则，就能产生力量无穷的榜样作用，激励人们意志坚定地反腐防腐；以身试法，沦落为腐败分子，那么，就可能使人们或者丧失反腐防腐的信心，任腐败现象滋生蔓延；或者权衡利益得失后效仿、跟从。所以，发挥党政领导干部执政为民、清正廉洁的表率作用是极为重要的。对于高级官员的贪污腐败行为，也应该重点进行打击和清除，“使天下知道官难得而容失，必人慎其职，朝无懒官矣。”所以，李光耀十分注意处理和民众的关系，以廉洁的政治来取得民众的信任，不仅从理论上对反腐败进行了总结，实践上也是身体力行，这也是人民行动党可以长期执政的一个重要原因。

二、国外惩治和预防腐败的启示

启示一：整合我国反腐监督机构，建立位高权重、有序高效的监督机构体系。

新加坡等国的经验表明，反腐监督机构的设置不在于数量众多，关键在于合理设置并赋予其相对独立地位和有力的法定监督手段和权威。

我国反腐监督机构数量众多，既有党内的也有行政的，既有经济的也有法律的，既有舆论的也有社会的。这不仅在我国历史上是空前的，而且在世界范围内也是罕见的。但是这些机构并未充分形成合力，监督效能还不高。主要原因，一是在体系结构上缺乏统一性，没有形成严密有序的监督机构体系，常常形成要么齐抓共管，要么互相推诿的混乱局面。其结果不是乱监就是漏监，削弱了监督制约机制整体功能的发挥。二是在地位上缺乏独立性，存在监督机构受制于监督对象的情况，使监督常处于“两难”境地。三是在监督手段上缺乏权威性，现实监督活动中不得不为一些问题而向上请示，监督活动夹杂着浓厚的人治色彩。因此，整合我国监督机构，增强监督机构独立性，授予其必要的特殊权限，是我国监督机构改革的艰巨任务。中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划 》（以下简称“规划”）指出：一要加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督；二要加强对重要领域和关键环节权力行使的监督；三要发挥各监督主体的作用。

启示二：加强对公职人员的思想道德教育和职业道德教育。

对公职人员进行思想道德和职业道德教育，是许多国家预防腐败的重要措施。如新加坡政府一贯推崇诚实、正直的道德观念，要求公务员要廉洁、诚实、秉公守法。新加坡注重道德教育从孩子抓起，孩子们从小就会受到通过勤奋努力所得光荣，不劳而获或通过非法、卑劣手段所得可耻的荣辱观教育，使他们自幼就懂得明礼守法光荣，贪赃枉法可耻的道理。新加坡公务员一任职，就必须写宣誓书，宣誓遵守公务员守则和条例，遵守职业道德和法律法规，进行道德自律。这样，使公务员从一开始就构筑起清政廉洁的道德底线，对督促他们在从政过程中不出现腐败具有极其重要的作用。新加坡还制定了《公务员守则和纪律条例》、《公务员惩戒规则》；韩国也制定了《公职人员伦理法》；美国制定了《政府道德法》和《道德改革法》。各国制定的公职人员行为准则都非常缜密、严格，有的甚至细化到穿衣打扮、言谈举止。道德与法的一个显著区别就是法是他律，道德是自律。我国也很重视对国家公职人员的道德教育，规定了必须遵守的行为规范，但我国除在 《国家公务员法》、《法官法》、《检察官法》等法律中有些相关内容外，大多数是以党的纪律检查委员会下发的关于党政干部廉洁自律的一些规定表现的。这在效力范围和效力层次上，在强制性程度上，在内容的详尽性和可操作性上也都与其他国家道德法的力量有一定的差距。我们应加强这方面的立法活动。“规划”指出：一要加强领导干部党风廉政教育；二要加强面向全党全社会的反腐倡廉宣传教育；三要加强廉政文化建设。

启示三：标本兼治，注重预防，从源头上遏制腐败。

标本兼治，综合治理是反腐败的普遍规律。从当今各国的反腐败策略看，都体现了这一规律，而且更趋向于以预防性措施为主。因为预防是治本的措施，是根基。各国创造性地确立了许多预防腐败发生的法律制度，这集中体现在：对公职人员的择优录用制度、绩效晋升制度、财产申报制度、严禁收礼制度、金融实名制度、高薪养廉制度、透明工作制度等等。这些法律制度不给公职人员留下任何可乘之机，从源头上防止腐败。尽管有的法律制度在我国已经存在，如我国对公务员的录用也必须经统一的公务员考试，也要求党政干部作财产申报，也实行金融实名制，也要求政务公开，但我国的这些制度无论在内容上、形式上，还是在落实途径上，都远不如其他国家详尽、具体、明确、可操作性强，甚至有的是流于形式，没能发挥出它们应有的效能。

近些年来，我国在法制建设上做了大量工作，建立和完善了一系列法律法规，就廉政建设而言，也逐步走上了法制的轨道。但与廉洁国家(地区)相比，法律法规还不够完备。体现在一些领域还存在法律“盲区”，相关的法律尚未建立起来，如监督法、家庭财产申报法等法制之网还称不上细密；现有的一些廉政法律还缺乏操作性，存在着原则性规定多，程序性规定少；禁止性规定多，惩处性手段少等弊病。因此，应适应依法治国和廉政建设的要求，一方面把廉政法制建设纳入整个国家的立法体系，全面通盘考虑，加快监督法、国家政务活动公开法、家庭财产申报法、新闻出版法、专职反腐机构组织法等廉政法律法规的制定，及早填补法网漏洞。另一方面立法必须严密具体，使禁止性规范、预防性规范、惩戒性规范互为补充，具有可操作性。还要根据反腐败的实际需要，建立和完善一系列约束国家公务人员廉洁从政的具体廉政制度。如建立和健全公务员制度、政务公开制度、财产申报制度、职务回避制度、兼职限制与禁止制度、受礼限制与禁止制度、适薪养廉制度等，并使制度法律化。通过加强廉政制度建设，营造国家公务人员廉洁奉公的制度环境。

“规划”指出：一要完善党内民主和党内监督制度；二要完善违纪行为惩处制度；三要完善反腐败领导体制和工作机制的具体制度；四要加强反腐倡廉国家立法工作。

启示四：严厉处罚腐败行为。

尽管各国现在更注重对腐败行为的预防，但对已发生的腐败行为也决不手软，坚决给予重惩。当今一些国家对腐败行为的重惩不仅表现在量刑上的从重从严，而且还表现在对腐败违法犯罪多适用罚金罚和资格罚。许多国家规定要追回不法财产和处以倍计的罚金，规定在一定时间段内不得再担任本职务或从事与本职务有关的工作。如新加坡的《防止贪污法》对贪污贿赂者除给予刑事处罚外，还要对其进行经济制裁；经济制裁除判处罚金外，还对贪污贿赂的金钱以罚款的形式全部追回。韩国《腐败防止法》规定，如果公职人员在职期间因腐败行为被免职，3年内不得从事原所属部门的工作，从退职之日起5年内不得在有关私人企业中就业。这对腐败分子不只是一时一事的威慑，而可能是一生一世的影响。

我国法律对腐败行为适用罚金罚和资格罚的范围相对来说比较狭窄，只是刑法规定对贪污、受贿犯罪该判处死刑、无期徒刑的，才附加剥夺政治权利，而且我国对限制担任原有职务或从事原来职业的规定也较狭窄，内容也不够具体明确。如果对行为人不适用资格罚，那么，当他们再次拥有了这样的资格时，其主观恶意又能与其权势或业务相结合，难以避免再次犯罪的可能。因此，我国法律很有必要扩大对腐败违法犯罪行为适用资格罚，剥夺行为人的政治权利、担任原有职务或从事原来职业的权利，以防止其再犯。

启示五：发挥各级领导干部特别是高级领导干部的表率作用。

以全球反腐败组织“透明国际”亚太区项目官员廖燃的评价看：在全世界范围内，中国政府领导人反腐败的决心是首屈一指的。那么，为什么至今我国的腐败发生率还没有明显降低，腐败的规模和标的还没有明显减小呢?从目前的现状看，原因是多方面的，其中，党政各级领导干部在反腐防腐方面的表率作用没有得到普遍发挥，是极为重要的原因。

我国政治体制的特点是党政权力的高度集中制，党政各级领导干部掌握着具体层面的决策权、执行权和监督权等，他们执政为民、清正廉洁的表率作用，在一定程度上决定着我国反腐败的阶段性成效。所以，在我国的政治体制改革还没有完成、分权制衡格局还没有真正形成、反腐防腐的法律和制度还不是十分健全的背景下，我们必须依靠党政各级领导干部的清廉表率作用来带动反腐败工作，推进反腐败进程。

Experience of and enlightenment from punishments for and precautions against corruption in foreign countries

GENG Qing-biao
(The Party school of the CPC Huaian municipal committee,Huaian,Jiangsu 223003)

The diversified anti-corruption main parts are combined with specialized agencies,anti-corruption with corruption punishments,internal anti-corruption with external supervision,public anticipatory anti-corruption with setting role models in foreign corruption punishments and precautions under four principles of education,transparentization,socialization and generalization.Measures like integrating our national anti-corruption supervision agencies into powerful,efficient and well-organized ones,intensifying the education of ideological ethics and vocational ethics of civil servants,controlling corruption at its source by giving priority to precautions and seeking both temporary and permanent solutions,administering severe punishments for corruption and setting role models among leading cadres of all levels particularly those of high ranks can be taken as enlightenment from foreign experience.

punishments for and precautions against corruption,foreign experience,practical enlightenment

DF636

A

1672－4445(2010)02－0040－05

2010－01－15

耿庆彪(1966—)，江苏沛县人，中共淮安市委党校教授，主要从事政治学和领袖思想研究。

[责任编辑：张洋生]