《人民武装警察法》若干问题评析

●李佑标

(武警学院边防系,河北廊坊 065000)

一、关于《人民武装警察法》的立法依据问题

对于立法依据的涵义不同学者有不同的解读,本文中的立法依据仅指立法者制定某部法的法律根据。任何一部法律的制定实际上都有相应的立法依据,而在我国的立法实践中,全国人大及其常委会通过的法律一般也都在总则中明确写明立法依据。但是,不知何因,《人民武装警察法》并没有在总则中写明立法依据,这是立法者的疏忽大意还是有意所为?

从法律规定来看,我国《立法法》对于制定某部法时是否应当写明立法依据并没有作出强制性的规定。从立法实践来看,法律文本中是否写明立法依据的情形也是不尽相同的。就全国人大及其常委会制定的规范性文件而言,全国人大及其常委会制定的基本法律几乎都写明了立法依据,而全国人大及其常委会制定的其他法律则既有写明立法依据的例证,也有不写立法依据的例证。但是,我们认为,在《人民武装警察法》中应当写明立法依据,其理由主要是：

第一,从功利角度来看,在法律文本中写明立法依据有利而无害。在立法中,经常存在着下列功利主义的利害取舍问题,即两利相权取其重,两害相权取其轻,利害皆有取利大于害;而有利无害则不存在取舍问题。在法律文本中写明立法依据可以使人们清楚地了解到制定某部法律的出处和来源,相反,我们没有发现在法律文本中写明立法依据的任何弊端。因此,在法律文本中写明立法依据有利而无害。就《人民武装警察法》的立法依据而言,应当首推宪法和国防法。因为宪法是国家的根本大法,而国防法则是国防方面的基本法。据有的学者统计,宪法中与武警部队有关的规定有 17处,国防法中和武警部队有直接关系的规定共 31条,出现武警部队字样的有两条 3处。[1]

第二,从国防或军事的立法习惯来看,大都在法律文本中写明了立法依据。如《国防教育法》第 1条规定：“为了普及和加强国防教育,发扬爱国主义精神,促进国防建设和社会主义精神文明建设,根据国防法和教育法,制定本法。”《预备役军官法》第 1条也规定：“为了健全预备役军官制度,完善国家武装力量动员体制,加强国防后备力量建设,根据宪法和兵役法,制定本法。”

正是基于上述理由,十一届全国人大常委会第八次会议审议《人民武装警察法(草案)》时,马福海委员就曾建议在草案第 1条补充立法依据内容,在“制定本法前”增加“依据宪法、国防法等法律的规定”的内容。[2]我们赞同上述建议。

二、关于《人民武装警察法》与其他法律规范的衔接问题

《人民武装警察法》与其他法律规范的衔接问题,应该关注的是该法与其他法律文本的协调问题,或者说是该法与该法的法源的协调问题。作为该法的法源很多,除了宪法和国防法以外,国内法的法源主要有行政法、刑事法和民事法三大类,因而,《人民武装警察法》与其他法律规范的衔接问题主要有以下三大问题：

第一,与国家行政法律规范的衔接。人民武装警察执行国家赋予的安全保卫任务时的法源首先应当是国家的行政法律规范。通览《人民武装警察法》,该法从总体上来说属于行政法的范畴。这一点也可以从十一届全国人大常委会立法规划中将其纳入行政法类作为佐证。《人民武装警察法》与国家行政法律规范的衔接涉及的法律规范较多,如《人民警察法》、《集会游行示威法》、《戒严法》、《兵役法》等。限于篇幅,这里仅以《人民警察法》中规定的国家赔偿制度为例。《人民警察法》第 50条规定：“人民警察在执行职务中,侵犯公民或者组织的合法权益造成损害的,应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》和其他有关法律、法规的规定给予赔偿。”但是,在《人民武装警察法》中我们没有发现包括行政赔偿在内的国家赔偿制度的规定。这是立法者的疏忽大意,还是刻意回避?我们同样不得而知。但是,有学者认为：“《人民警察法》的有些条文,如待遇、招收、建设等不能作为武警部队建设的依据,但是,人民警察的任务、职责、部分职权、义务和纪律、执法监督等方面,也同样对武警部队具有一定的规范作用,这是因为任务和职权以及执法保障是密不可分的,《人民警察法》既然明确了武警部队的任务,当然也可以认为《人民警察法》同时也给予了相应的职权和执法保障。”[3]同时,我们在吴双战司令员在十一届全国人大常委会第八次会议审议《人民武装警察法(草案)》的说明中也可以得到某种启示。他说：“人民武装警察部队依法执行安全保卫任务,是代表国家进行的执法活动。为加强对人民武装警察部队执法行为的监督,保证严格执法,草案对人民武装警察部队和人民武装警察执行安全保卫任务的监督检查和法律责任作了相应的规定。”[4]人民武装警察执行国家赋予的法定安全保卫任务涉及到的执法活动包括两大类：一类是行政执法;另一类是刑事执法。上述两类执法活动都有可能对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害。道理很简单,我们不可能保证上述两类执法活动百分之百正确,因而也就应当存在承担相应的行政或刑事赔偿责任问题。

第二,与国家刑事法律规范的衔接。人民武装警察执行国家赋予的安全保卫任务时的法源其次应当是国家的刑事法律规范,主要是指《刑法》和《刑事诉讼法》,尤其与刑事诉讼法更是直接相关。基于上述同样理由,我们在这里仅以一例说明《人民武装警察法》与《刑事诉讼法》也存在冲突问题。如《刑事诉讼法》第 109条规定：“为了收集犯罪证据、查获犯罪人,侦查人员可以对犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行搜查。”而《人民武装警察法》第 14条规定：“人民武装警察部队协助公安机关、国家安全机关执行逮捕、追捕任务,根据所协助机关的决定,协助搜查犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的人身和住所以及涉嫌藏匿犯罪嫌疑人、被告人、罪犯或者违法物品的场所、交通工具等。”对比上述两个条文,就会发现二者除了在个别文字上的不同表述外,还发现二者在搜查对象的规定上是存在冲突的,前者没有包括被告人,而后者则将搜查对象扩大到被告人。为什么《刑事诉讼法》没有规定对被告人的搜查?道理很简单,因为搜查是侦查措施,只允许在侦查阶段行使,而所谓被告人的称谓则是始于侦查阶段之后的起诉阶段。

第三,与国家民事法律规范的衔接。人民武装警察执行国家赋予的安全保卫任务时的法源也与国家的民事法律规范存在衔接问题。以《民法通则》关于国家机关或国家机关工作人员的民事侵权赔偿责任规定为例。《民法通则》第 121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”《人民武装警察法》第 13条规定：“人民武装警察部队因执行安全保卫任务的需要,在特别紧急情况下,经现场最高指挥员出示人民武装警察证件,可以临时使用有关单位或者个人的设备、设施、场地、交通工具以及其他物资,使用后应当及时返还,并支付适当费用;造成损失的,按照国家有关规定给予补偿。”但是,上述条文规定的是行政征用及其补偿,并未涉及民事侵权赔偿问题。而实际上,人民武装警察作为国家机关工作人员的组成部分,其执行国家赋予的安全保卫任务也是一种职务行为,因此,应当存在适用《民法通则》上述规定的问题。

三、关于《人民武装警察法》的授权立法问题

“授权立法,又称委任立法或委托立法,从狭义上讲,它是指有权立法的国家机关通过一定形式,将属于自己立法权限范围内的立法事项授予其他有关国家机关进行立法,被授权机关在授权范围内进行立法的活动。通常可以分为法条授权立法和专门授权立法。”[5]本文中的授权立法特指前者,是指享有立法权的国家机关在自己制定的规范性法律文件中,授权其他国家机关制定执行性的规范性法律文件。目前公布的《人民警察法》中没有规定授权立法。因此,应当通过在该法附则中以授权立法的方式加以解决。理由如下：

第一,法条授权立法在依据上没有障碍。我国《立法法》对于法条授权立法并没有禁止性的规定。相反,在我国法律法规中却普遍存在,《立法法》本身就存在法条授权立法的例证。如《立法法》第 93条规定：“中央军事委员会根据宪法和法律,制定军事法规。中央军事委员会各总部、军兵种、军区,可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令,在其权限范围内,制定军事规章。”

第二,法条授权立法在实践中有惯例。在我国,在高阶位的法律文本中向低阶位的法律文本进行的法条授权立法大量存在。如《现役军官法》第 52条规定：“中国人民解放军总政治部根据本法制定实施办法,报国务院和中央军事委员会批准后施行。”

第三,《人民武装警察法》本身立法的需要。虽然,《人民武装警察法》从启动起草到公布已经 15个年头,但是,这部法律在审议时仍然暴露出众多问题。为此,十一届全国人大常委会第八次会议在审议《人民武装警察法(草案)》时,提出了很多修改意见或建议。其中,有些修改意见或建议是可以通过修改草案条文的途径而直接解决,但是,有些修改意见或建议暂时还不宜通过这种途径解决,全国人大常委会委员在审议时广泛关注的《人民武装警察法》的可操作性问题便是例证。如调动使用人民武装警察部队执行安全保卫任务的主体、条件和程序问题;执行安全保卫任务时采取强制措施的主体、条件和程序问题;中央财政和地方财政保障的主次、是否纳入预算,以及财政保障的幅度问题;等等。因此,对于暂时不宜纳入《人民武装警察法》的内容,可以通过法条授权立法的方式加以解决。

基于上述理由,同样可在《人民武装警察法》附则中设定授权条款,即以“中国人民武装警察总部根据本法制定实施办法,报国务院和中央军事委员会批准后施行”的文字授权。

四、关于《人民武装警察法》的法律责任设定问题

《人民武装警察法》中的法定职责(义务)的设定与法律责任的设定并没有完全保持一致。从法理学的角度来看,就是法律规范的逻辑结构中没有处理和制裁的部分。具体来说,存在的问题主要有以下两个方面：

第一,人民武装警察违反法定义务的法律责任设定问题。如《人民武装警察法》第 20条规定：“人民武装警察执行任务,应当按照规定着装,持有人民武装警察证件。”第 21条还规定：“人民武装警察应当举止文明,礼貌待人,遵守社会公德,尊重公民的宗教信仰和风俗习惯。”对于违反上述两条法定义务应当承担什么样的法律责任,在《人民武装警察法》中找不到直接的相应条文。

第二,公民、法人或者其他组织违反法定义务的法律责任的设定问题。如《人民武装警察法》第 36条规定：“公民、法人或者其他组织妨碍人民武装警察依法执行任务,有违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”但是,公民、法人或者其他组织违反《人民武装警察法》义务的行为不仅仅只是治安管理处罚责任和刑事责任,还可能有其他种类的法律责任,如治安管理处罚以外的行政责任,以及民事责任。

[1]李金星,李可人.武警法学[M].北京：解放军出版社,2005：25-28.

[2]关于人民武装警察法草案的总则——分组审议人民武装警察法草案发言摘登(三)[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/.

[3]董自孝.《人民警察法》应是武警部队依法执勤的依据[J].武警技术学院学报,1996,(3)：47.

[4]吴双战.关于《中华人民共和国人民武装警察法(草案)》的说明[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/.

[5]朱力宇,张曙光.立法学[M].北京：中国人民大学出版社,2001：119-120.