论少数民族农村基层的政治参与——以云南省临沧市沧源县一佤族村社为例

王丽华 付 春

（中共云南省委党校 党史教研部，云南 昆明 650111）

论少数民族农村基层的政治参与
——以云南省临沧市沧源县一佤族村社为例

王丽华 付 春

（中共云南省委党校 党史教研部，云南 昆明 650111）

随着村民自治的深入发展和基层民主政治建设的不断推进，少数民族农村基层政治参与的总体水平在逐步提高，但是，由于受自然环境、经济发展水平、乡村权力关系和传统文化等负面因素的影响，其现实状况仍不容乐观。为此，应加大对少数民族贫困地区公共物品的供给力度，奠定政治参与的物质基础，激发村民政治参与的主动性和积极性；应积极推进农业产业化进程，增强政治参与的内源动力；应建立健全村民自治制度，提供政治参与的制度化保障；应更新观念，转变职能，减少并逐渐消除压力型体制对政治参与的负面影响；应拓宽和疏通各种政治社会化途径，培育民主的政治文化，从而不断扩大少数民族农村基层有序的政治参与。

少数民族农村；政治参与；现状与特点；制约因素；有效途径

少数民族政治参与是少数民族介入政治过程的行为，参与的主体是少数民族，参与的客体是社会的政治生活。①少数民族农村基层政治参与是指以少数民族地区农村的少数民族村民为主体的政治参与，是少数民族村民对农村基层政治过程的介入。随着村民自治的深入发展和基层民主政治建设的不断推进，少数民族农村基层政治参与的总体水平在逐步提高，但是，由于受自然与社会，历史与现实等诸多特殊因素的制约和影响，其现实状况仍不容乐观。本文以一个佤族村社为具体个案，试图通过实证研究，探讨少数民族农村基层政治参与的特点和制约因素，探索其有序发展的有效途径，从而推动少数民族农村基层民主政治的发展。

一、佤族村社政治参与的现状与特点

本文所选取的研究对象G村属于云南省沧源佤族自治县A乡下的一个村委会。A乡位于沧源佤族自治县西南部，距县城50公里。G村为A乡的6个村委会之一，距A乡政府所在地6.2公里，距县城55公里，下辖6个村民小组，7个自然村，共309户1439人，为佤族聚居村。全村绝大多数人信奉原始宗教和小乘佛教，其中Y小寨有十几户40余人信奉基督教。2009年人均纯收入1247元，人均有粮216公斤。目前，G村村民政治参与的方式和途径主要包括：一是参与选举。二是参与会议。三是参与社团组织。四是个别接触。根据我们的调查分析，G村村民的政治参与主要有以下三个特点。

1、政治参与的双重性。这是指政治参与者参与政治的意愿兼有自动性和动员性的特点。自动性参与是指参与主体在争取、实现和维护自己利益的过程中，意识到参与的必要性而主动地参与政治过程。动员性参与是指政治参与主体在缺乏主动参与的情况下，在其他政治组织的号召和鼓动下，被动地参与政治过程。这样的参与往往由号召和发动政治参与的政治组织来把握。②近年来，国家惠农强农政策越来越好，使佤族农民享受到了越来越多的实惠，从而激发了他们生产、生活的积极性和政治参与的热情。但是，动员性参与仍然存在。

自2000年实行村民自治以来，G村四届村委会换届选举的参选率都达到99%，但是，高参选率并不意味着选民具有高度的政治热情。这在一定程度上是动员性参与的结果。为了完成村级换届选举这一重大政治任务，县、乡党委政府组织调动了舆论宣传、行政组织等方面的资源，深入到村寨、农户家中进行宣传、动员、说服、督促、检查等，甚至包办代替了选举大会的主持、计票等工作。一些村民说，他们之所以来参加选举，是因为乡、村干部的动员和号召。当然，一定程度的宣传、动员有助于提高村民对村民自治的参与意识和能力，有利于监督和保证选举的合法性。但是，由于强势的宣传、动员、组织和包办代替在很大程度上是主要是为了完成上级布置的“政治任务”。因此，在实施过程中就难免片面追求参选的数量而忽略村民的意愿，而且，过分的动员和包办代替反而在某种程度上抑制了村民的自主意识和自主参与能力的训练。

2、政治参与的不平衡性。这是指社会群体之间在政治参与上存在差异性。G村社会分化有其特殊性。由于佤族社会发育的先天不足，经济社会发展相对滞后，社会分化不明显。G村除了两名村小学老师外，其余的人都属于农民，没有私营企业主、乡镇企业管理者。几个搞贩运的人，也属于兼职，农忙时仍以农业劳动为主。根据实际情况并综合考虑政治、经济和民族传统文化方面的因素，我们以权力、经济收入、职业和社会声望等因素作为综合性标准，将G村社会群体大致分为：治理权威、准治理权威、经济能人、文化能人、普通农民和农民工。第一，治理权威是指按照国家法律制度安排而掌握村公共权力的成员，主要包括村“两委”成员、村民小组长等。村“两委”领导既是当家人，又是代理人，处于村社政治权力体系的核心层，是村社重大事务的决策者、执行者和监督者。为了完成当家人和代理人两种角色的职责，他们通过各种方式和途径积极、主动参与政治生活。村民小组是村民联结村民委员会的桥梁，是乡政和村治许多政治意图最终得以实现的最基础环节，既是村民小组的主要决策者，又是村务决策的参与者和执行者。故此，村民小组长也是参与政治活动较多的群体。第二，准治理权威包括传统权威、退休老社干。这些人并不具有法定的掌握公共权力的身份，但在村社管理中具有一定相当于体制内的、并在一定程度上得到体制认可的权力。传统权威和退休老社干凭借其他人所没有的政治性资源——人们对其特殊权威的认同和服从，参与到新农村理事会中。由于理事会特殊的准治理机构的性质和特点，使他们的参与也具有了一定的准治理权威的意义。这为他们的政治参与提供了制度化的机会和平台。第三，经济能人主要指村中7、8个用拖拉机搞贩运的人。他们在农闲时间运输矿石、贩卖农副产品等，农忙时仍从事农业劳动。经济能人因其自身利益所需和比一般群体的人有较多的经济资源，在一定程度上和一定范围内能够主动关心和参与公共事务，如对道路问题、农业产业发展等问题向村干部提一些意见、建议，并在搞公益事业时尽一些义务。但是，由于经济实力有限（其中全村最富者一年收入4——5万元），人数较少，彼此之间缺乏业缘上的联盟，在地缘上又分属于不同的自然村，加之他们大多数的参政意愿不强，对村社政治活动尚形不成巨大的影响。第四，文化能人包括2名小学老师和2名卫生员。因具有其他人不具备的一些特殊的文化资源，他们对教育、卫生问题较为关注，并能够主动向村组干部反映问题。但由于人数和职业性质所限，他们不可能更频繁地参与各种政治活动，对村社政治的影响也非常有限。第五，普通村民占总人口的90%以上。因为在政治、经济、文化资源等方面都处于弱势，政治参与的主动性和程度都相对偏低。除了参与投票选举和村民小组会议外，其中少数人会主动采取个别接触的方式表达意愿，如私下找乡、村干部反映个人或家庭利益要求。大多数村民对公共事务则抱着“搭便车”的思想和观望的态度。全村70多个农民工中大部分常年在外，很少参加村组的公共活动，大多数人对村社事务不热心。其中少数人能够亲自参加村级换届选举，大多数则采取委托投票方式。上述情形表明，G村各群体之间政治参与状况非常不平衡。大多数普通农民明显存在参与不足的问题；少数具有较多政治性资源的政治精英则是政治参与的主导者，体现出政治精英主导政治参与的特点。

3、政治参与的合法性。在关于政治参与的定义中，学术界较为普遍的观点是将非法参与也包括在政治参与中，将政治参与按照是否合法分为合法参与和非法参与两种。合法的参与是指采取法律允许或不禁止的方式进行的参与；非法的参与则是指超越了法律的规范，采取法律禁止或未经法律允许的形式进行的参与。只要参与的任何一个环节违背了现行法律，都可将其视为非法的参与。按照这样的定义来看，G村民的政治参与体现了合法性参与的特点。通过调查，笔者了解到，G村没有发生过诸如聚众闹事、围攻政府、打砸抢烧等非法暴力活动。G村现有的政治参与形式都属于合法性参与。其中的个别接触形式虽然是非制度性参与，但仍然属于合法性参与。因为有些非制度化参与形式不完全符合制度性的规范，但却没有受到法律的禁止，而法律不禁止的则被视为合法。所以，“尽管大量的非制度化参与都是非法参与，但是并非所有的非制度化参与都是非法参与”；“非法参与一定是非制度性参与，但合法参与未必完全是制度化参与”。③因此，个别接触的参与形式虽然不符合制度化的政治参与规范要求，但在法律上并没有受到禁止。因此，它仍然属于合法性的政治参与。

二、影响佤族村社政治参与的主要制约因素

1、自然环境的制约。我国少数民族大多地处偏远，交通不便，居住分散，通讯不畅，与内地联系较少。这种状况在很大程度上限制了他们的政治视野和对政治资讯的获取，增加了参与政治的难度，抑制了参与政治的主动意识和能力。“只要克服较少的障碍便可行动”，人们就去参与；如果遇到的障碍越大，人们“就越不大会介入政治”。④G村下辖的6个村民小组分布在不同的山岭，各小组相距最近的约3公里，最远的约十几公里。这不仅导致全村范围的村民大会无法召开，而且连全村性的村民代表会议也很难经常召开，常常采取分组召开的形式。这在一定程度上分割了全村村民代表作为一个整体的聚合力量，使得他们在某些情况下难以达成较为一致的意愿。

2、经济发展水平的制约。第一，经济水平低下，影响和制约了人们的参与意识和能力。G村人均纯收入1247元，有789人处于贫困线以下；人均有粮216斤，有100户左右的缺粮户。这种状况使得大多数人只关心个人和家庭的生计，无心、无力关注公共事务，最终导致政治精英主导政治参与的状况。第二，落后的经济削弱了村委会、妇委会和共青团的吸引力和凝聚力，从而影响了人们的参与积极性。G村属于空壳村，村委会每年的经费不足2万，只能维持日常运转，没有更多可以支配的资源。因此，对人们参与竞争村干部并没有多少吸引力，而无钱办事的窘境，也影响了村民主动要求村委会举办公益事业的积极性。村妇委会和共青团因为缺乏活动经费，很难发挥作用，对妇女和年轻人缺乏吸引力和凝聚力。大多数妇女对参与活动的积极性不高，而团支部则几乎处于瘫痪状态。第三，一家一户分散的生产经营方式导致个体家庭之间、个体家庭与村组之间缺乏牢固的经济利益纽带，形不成具有高度利益关联的利益共同体，抑制了村民关心和参与公共事务的内源动力和集体行动能力。

3、乡村权力关系的制约。调研中我们发现，在诸如村级换届选举、村社农业产业发展等方面，乡级政权的“领导”甚至“包办”的作用仍然非常明显。乡级政权“为村安排，为民做主”的做法，一方面，在一定程度上能够促进农业产业的发展和村民对换届选举的高度参与，但是，另一方面，却忽视了对村民自主参与能力的训练，抑制了村民的自主发展意识，助长了村民“等靠要”的思想。究其原因，第一，压力型体制所致。压力型体制是指一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，其根源在于自上而下的干部权力授受关系。这种关系形成了以完成上级指标任务为标准的评价、考核、选拔干部的奖惩机制。乡镇干部们为了“对上负责”而采取行政手段促使村民自治组织完成上级布置的各项任务。第二，村社组织和村民因缺乏自我发展的经济资源而对乡政权产生依赖。G村经济发展滞后，村民经济收入偏低，无论是村社组织还是村民个人都缺乏发展产业的自主能力。乡级政权尽管自身财力缺乏，但依托国家财力而掌有一定的经济资源。因此，G村的产业发展、公益事业都是依靠乡党委政府争取来的项目资金实施的。这种依赖性使得村干部和村民都倾向于服从乡党委政府的号召和安排，而缺乏自主发展的意识。

4、传统文化对政治参与的制约。传统文化是一个民族在社会历史发展过程中不断积淀和传承下来的物质文化和精神文化，对于一个民族的经济政治社会发展既有积极的作用，也有消极的影响。从政治参与来看，佤族传统文化中的宗教信仰、伦理道德和传统政治文化在一定程度上对政治参与产生制约作用。第一，在G村，人们除了普遍信仰原始宗教外，绝大部分人信仰小乘佛教，还有少数人信奉基督教。原始宗教崇尚鬼神崇拜、神灵信仰，将摆脱贫困、消灾除病和发财致富寄托于神灵保佑；佛教奉行出世思想，倡导自我修行、超越轮回；基督教则主张忍让、顺服，寄希望于来世。这些观念严重禁锢和约束了人们的思想和行为，扼杀人们的理性，导致人们对现实社会的漠然，对公共事务的冷淡，遏制了人们的竞争意识和参与意识。第二，在佤族传统伦理道德中，男尊女卑、重男轻女的思想比较严重。如果有客人，妇女不能上桌吃饭；家里的某个位子女人不能坐；不论男女，大家都普遍认同男主外、女主内的观念和做法。重男轻女的传统文化导致大多数佤族妇女存在着较强的自卑心理和依附心理，缺乏竞争意识、权利意识、参与意识。G村党支部43名党员中只有2女名党员，仅占党员总数的4.7%；村党支部委员会中无一女性，村民委员会委员中仅有一名女委员，占14.3%。

综上所述，G村村民的依附型政治文化倾向影响了政治参与。尽管G村村民的政治文化并非纯粹的依附型政治文化，也有一定的参与型政治文化，但是，许多村民中的依附型政治文化倾向却是显而易见的。他们对县、乡党委政府输出的扶持、帮助政策表现出较高的期望，希望通过这些政策和扶持发展经济，改变命运；相反，向县、乡党委政府提出要求和支持的主动性积极性就明显偏低，不仅缺乏对县、乡党委政府进行主动的利益表达，而且实际的政治参与，尤其是制度内的主动的政治参与的频度和程度都比较低。当然，这种政治文化倾向也在很大程度上抑制了村民对县乡党委政府采取非法的参与手段。G村没有出现非法政治参与可能有诸多原因，但这也是其中原因之一。

三、扩大少数民族农村基层有序政治参与的有效途径

1、国家应加大对少数民族贫困地区公共物品的供给力度，奠定政治参与的物质基础，激发村民政治参与的主动性和积极性。一是国家应给予少数民族贫困地区特殊的关注，在项目、资金安排上给予特殊照顾，最好实行边疆民族地方投资零配套政策。二是应重点扶持、引导广大村民进行村庄整治规划、村庄道路、人畜饮水、公共卫生、沟渠水塘等公益项目建设，构筑村庄共同体的利益基础，增强村民对村庄利益共同体的认同感和归属感，激发他们主动关心、维护和增进村庄利益的意识和行为。

2、积极推进农业产业化进程，增强政治参与的内源动力。一是国家应大力扶持、引导产业结构的调整，但是，切忌下达任务指标，导致片面追求数量的扩张。必须把引导产业发展的重点放在集约化、社会化、市场化发展上。二是要加大投入建设和改造农业投资环境，积极吸引具有市场开拓能力的农产品加工企业，形成产供销一条龙、农工贸一体化的规模化、集约化生产经营模式，增强农民抵御市场风险的能力，增强村社组织的经济实力，形成以产业发展为基础的利益链和共同的利益诉求，增强农民之间，农民与村庄之间利益共同体的利益关联度，增强村民政治参与的内源动力和集体行动能力。

3、建立健全村民自治制度，提供政治参与的制度化保障。一是巩固和完善村两委联席会议、党员大会、村民代表、新农村理事会、产业协会联动决策的机制。二是建立由村组干部、村民代表、老村社干部、传统权威组成的村级和组级资产管理委员会或管理小组。三是健全固定公开栏，定期公开与会议口头适时公开相结合的财务监督制度。四是建立和完善财务管理、审批制度和村干部离任审计制度。五是定期召开有党员、村民代表、退休老社干和传统权威参加的民主评议会，对村干部的业绩进行公开评议。

4、更新观念，转变职能，减少并逐渐消除压力型体制对政治参与的负面影响。一是基层政权领导干部应该消除官本位意识、家长制观念，树立服务型政府理念。二是转变政府职能，建设服务型政府；乡级政权必须按照法律法规的要求，有针对性地指导基层自治工作，防止命令、包办基层自治范围内的事情。三是健全农民群众参与的对乡镇政府和干部的考评制度，以是否为农民群众提供生产、生活所需的基本公共品为标准，禁止以经济发展的刚性指标为考核标准。四是逐步改变自上而下的权力授予关系，消除压力型体制的影响，为广大“直过民族”的政治参与创造民主、宽松的政治环境。

5、拓宽和疏通各种政治社会化途径，培育民主的政治文化。一是各级政府应拿出一部分专项资金，采取分期分批轮训、以会代训、外出参观考察等形式，保证村干部得到经常性、规范性的教育培训，逐步提高他们的综合素质。二是要充分发挥农村基层党组织的政治信息传播功能和组织吸纳功能，在党员中有效地传播民主的政治文化。三是大力推进和完善广播电视村村通、远程教育、数字乡村等工程；积极支持、帮助村社因地制宜地建立宣传栏、文化活动室，搭建有利于文化传播的平台。

注释：

①周平著：《中国少数民族政治分析》，云南大学出版社，2000年版，第 83、90-91页。

②施雪华主编：《政治科学原理》，中山大学出版社，2001年版，第775页。

③罗伯特·A·达尔著：《现代政治分析》，上海译文出版社，1987年版，第 138、137页。

④荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年版，第28页。

责任编辑：刘建文

D638

A

1671-2994（2010）06-0125-04

2010-09-05

王丽华（1963- ），女，山东梁山人，中共云南省委党校党史教研部副主任、教授、博士。研究方向：

党史党建，少数民族乡村政治。

付 春（1987- ），男，云南江川人，中共云南省委党校党史教研部讲师、博士。研究方向：中国民族史、边疆史地。