城乡统筹中的失地农民问题

叶 红

（中共云南省委党校 研究生部，云南 昆明 650111）

城乡统筹中的失地农民问题

叶 红

（中共云南省委党校 研究生部，云南 昆明 650111）

失地农民问题是我国城市化运动的一个副产品。它的解决，受农民土地观念、城市就业能力、国家社会保障能力和水平、集体经济空壳化等因素的制约。要解决好失地农民问题，必须坚持以科学发展观为指导，把城郊农村优先纳入城市发展总体规划，用“四个保障”作政策支持，重构农地制度。

失地农民；城市化；市民化；制约因素；解决对策

伴随着经济社会的发展及城市化的不断推进，土地占用数量越来越多，失地农民数量随之急剧增加，给社会带来的压力越来越大。一些失去土地的农民，没有保障，没有依靠，徘徊在城市的边缘，成为种田无地、就业无岗、低保无份、创业无钱的“四无农民”。他们游走于城市和乡村的边界，依靠征地补偿费艰难的生活着，成为影响我国社会稳定的重要因素。也即是说，失地农民问题已经成为中国当前最重大的社会问题之一。因此，切实解决好失地农民问题，既是现实的需要，也是贯彻落实以人为本、科学发展的必然要求。

一、解决失地农民问题面临的制约因素

由于长期形成的城乡二元结构，使城乡之间不仅在经济上存在差异，在思想、文化和生活习惯上也有很大的差异。消除这种差异，绝非一日之功，需要经历一个复杂而又长期的过程。从目前的情况看，解决失地农民问题面临着以下一些突出问题。

1、农民依赖土地的传统观念根深蒂固。土地是农民赖以生存的物质基础。拥有土地是农民与社会其他群体相区别的一个重要特征。土地所具有的保障作用，使广大农民产生了牢固的依赖土地的思想意识。在推进城市化的过程中，部分农民将失去长期赖以生存的土地。尽管土地被征用后会对失地农民给予相应的补偿，但大多数失地农民在思想上和心理上仍然会产生程度不同的阵痛，存在难以割舍的情结。因此，要使失地农民实现由农村向城市转变，由农民向市民转变，由农业向非农产业转变，必须首先转变依赖土地的传统观念，只有这样，才能适应“三个转变”的需要。而要更新这个传统观念，必须经历一个学习教育、广泛宣传和不断实践的过程，需要做大量艰苦细致的工作。

2、失地农民大多缺乏城市生产技能。城市和农村，不仅产业不一样，生产经营方式也不相同，服务对象也有很大的差异。第一，大多数失地农民由于世世代代从事农业生产，只擅长和熟悉农业生产技能。一旦失去土地以后，在城市生活环境中，相当一部分农民会出现不知所措的情况。第二，城市对劳动力的年龄结构要求较严。在农村，60-70岁的老人还可以从事一些简单轻微的劳动，获得一定的劳动收益，既解决一定的生活问题，又减轻子女的负担。而在城市生活环境中，这个年龄段的老人难以就业。第三，大多数失地农民文化素质较低。大量低素质的失地农民要想在城市环境中寻求就业机会，在劳动力市场竞争激烈的条件下，显然处于劣势，属于劳动力中的弱势群体，只能在城市中从事一般性的体力劳动，而人们的收入和生活水平一般是和他所从事的职业密切相关的。由于失地农民目前存在的文化素质偏低，劳动技能单一的状况，势必影响和制约就业机会和就业途径，同时也影响收入的增加和生活的改善。如果这种状况不能逐步加以改变，还会影响到社会的稳定。

3、构建失地农民社会保障体系面临诸多困难。解决失地农民的社会保障问题，是城市化进程中面临的一个长期而复杂的问题，也是城市化进程中的一个重大的历史任务。如果农民失去土地以后又得不到基本的社会生活保障，就会对社会稳定、经济发展、城市化进程等产生一些负面影响。为此，要让失地农民享受到城市化、工业化带来的成果，目前最基本、最现实的就是要尽快构建对失地农民的社会保障体系，特别是要建立最低生活保障、养老保障和医疗保障等社会保障制度。但就目前的情况来看，构建社会保障体系尽管势在必行，但仍面临诸多困难。第一，缺乏具有普遍意义的成功模式和经验。对失地农民实行社会保障，虽然各地都进行了很多探索，也取得了一些经验，但在实施运作的过程中，遇到了很多的实际问题待破解。第二，失地农民相对较为集中、面广、量大，在短期内涉及千家万户，解决难度较大。第三，所需资金数额较大。尽管社会保障资金的筹集采取多渠道的方式，由政府、集体、个人按一定的比例承担，但量化到各个方面，都是一个不小的数字，各方的压力都很大。

4、针对失地农民的管理体制有待创新完善。农村是一个大社会，人口众多，情况复杂。长期以来，结合农村实际，已不断建立和完善了一套农村管理体制，并在不同时期继续作相应的调整，但随着城市化进程的不断加快，部分农村将转变为城市，大批失地农民将转变为城市居民。这就要求社会管理体制作相应的调整和完善，由管理农民的方式逐步过渡为管理城市居民的方式。但从目前的情况来看，在失地农民比较集中的地方，管理体制还没有理顺，管理机制也没有很好形成，管理上还存在一定程度的混乱现象。例如，一个家庭，既有农业人口，又有非农业人口；是农业人口又没有土地，是非农业人口又没有享受到城镇居民的待遇。再说，管理农村和管理城市，管理农民和管理市民，不仅管理体制不一样，管理的模式、方法和要求也不一样，大多数基层干部在管理上也有一个转变的过程，有一个不断适应的过程。

5、不少农村的集体经济处于“空壳”状态。实践证明，集体经济发展较好的地方，在解决失地农民问题的过程中，集体可以发挥应有的积极作用。在构建和完善失地农民社会保障体系的过程中，集体经济也是一个支撑点。但是，由于诸多原因，集体经济发展较好的地方很少，多数处于萎缩状态，还有很多地方已经成了“空壳”。究其根由，相当多的村（居）委会干部并没有把发展集体经济作为一个工作重点，有的甚至忽视了集体经济的地位和作用，致使集体经济日益脆弱，很明显，如果要在构建失地农民社会保障体系中把集体经济作为一个支撑点的话，那么，很多地方是无能为力的。

二、解决失地农民问题的基本原则、方向和对策

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对征地制度作出明确规定：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”解决好失地农民问题，不是一个孤立的问题，而是一个关联性很强、涉及面很广的问题，也不是一个县、一个地区的问题，而是在城市化进程中普遍存在的问题，因此，要解放思想，实事求是，大胆创新实践，才能走出目前的困境，找到科学合理的解决办法。

（一）基本原则

解决失地农民问题必须坚持城乡统筹、和谐发展。（1）以人为本的原则。就是要以人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发，谋发展，促发展，不断满足人民群众日益增长的物质、文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。按照科学发展观和构建和谐社会的目标要求，高度重视并切实解决好失地农民问题，让失地农民安居乐业。（2）城乡一体化的原则。在加快城市化的同时，要把失地农民的住房、就业、社会保障等，纳入城市建设的规划和目标，一起规划，同步推进。（3）因地制宜的原则。各地情况千差万别，要从各地实际出发，鼓励农民自主择业，向外输出技术，开辟就业空间。（4）集中突破的原则。失地农民的产生是一个渐进的过程，因此，在强化规划的同时，应从财力、人力、物力上优先考虑，集中突破。（5）先行试点的原则。解决失地农民问题，涉及面广，政策性强，没有现成的经验和模式可套用，需要在探索、创新中找出路。解决的对策和措施需要先行试点，待取得经验，条件成熟时再全面推广。

（二）基本方向

解决失地农民问题必须依靠制度创新，从根本上解决失地农民“进无出路、退无保障”的两难境地。（1）待遇市民化。以人为本，善待农民，从制度和体制上取消对农民的歧视性政策，将失地农民转变为城市居民，享受城市居民的同等待遇。（2）就业非农化。积极引导土地向业主集中、工业向园区集中、劳力向二三产业集中，农民通过就地转移和异地转移，加入专业化、社会化的经济大分工，进入各类农、工、商企业务工，成为城镇工商业的从业人员。（3）居住社区化。把失地农民的居住点建设成为配套齐全、布局合理、环境优美的生态型城市居住区，同时实行城市社区的物业管理。（4）保障社会化。建立起广泛覆盖、基本保证的农村社会保障体系，使农民基本同等享受城市市民在养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、再就业优惠政策等方面的权利。（5）受益多元化。正确处理好经济发展与体制创新、改革与稳定、财政实力与农民利益要求的关系，最大限度地保护好失地农民的利益，让农民从土地上长期受益。

（三）应施行的措施

1、从科学发展观和构建和谐社会的高度，增强对失地农民问题重要性的认识。我国正处在社会转型时期，构建和谐社会是减少交易成本、提高经济效率的最佳途径；城乡协调发展是保证政治社会稳定、促进我国顺利渡过转型期的关键所在。因失地导致上访的事件中，一部份上访是有道理的，也就是说，许多上访是由于我们某些方面的工作失误或法律法规不健全造成的。这就要求我们畅通信访渠道，了解民众诉求并采取切实措施予以解决，即使由于各种原因一时解决不了的，也要对群众讲清楚，取得群众的谅解。

2、把城郊农村发展纳入城市发展的总体规划。（1）做好城市的总体规划。根据区位、地理特征和经济现状，以科学发展观为指导，按照城市发展的要求，对城市未来发展的空间范围、功能定位、产业体系、基础设施、文化内涵、环境容量等进行科学规划，合理布局建设用地、住宅用地、农业用地与生态用地，通过规划，优化土地利用结构，提高土地利用水平。（2）优先做好城郊农村的发展规划。加快编制城郊农村发展规划、专项规划、控制性详规，增强规划的科学性、前瞻性和权威性，最大限度地避免重复拆迁和重复建设，减少土地征用所造成的农业资源浪费。（3）加大基础设施建设的力度。按照“一步到位”的要求，加快城市基础设施向农村延伸，构建农村环境、交通、电力、信息、教育、文化、卫生等基础设施网络体系。

3、实施“四个”保障，为解决好失地农民问题提供政策措施支持。（1）以财保障。第一，实行货币安置。为维护好农民的合法权益，妥善解决好失地农民的生产生活问题，确保农村的社会稳定，根据国家土地法规的有关规定，应把征地补偿费的90%兑付给农民，集体只留10%用于发展壮大集体经济和兴办公益事业。具体来说，就是应把土地征用补偿按综合价的50%一次性兑付给农民；40%部分按每年每亩（以土地承包合同为准）1000-2000元（不足一亩按百分比计算）连续兑付给被征地农户5年以上，每年按两次兑付，在确保被征地农户连续5年按标准兑付的基础上，剩余部分再以村（组）为单位，按人口定期进行分配，直至兑付完为止。这样，既解决了失地农民的部分生活保障，增加了农民收入，又可减少征地工作的阻力。第二，构建社会保障体系。据有关部门的抽样调查，80%以上的失地农民担忧生活无着落，就业无岗位；80%以上的农民希望失地后能享受与城镇居民同等的社保待遇，特别是一些中老年失地农民，尤其是部分老弱病残、鳏寡孤独的弱势群体，对建立健全社会保障体系更为关心。为此，根据国家有关政策，目前应从三个方面来建立健全失地农民社会保障体系：一是把失地农民纳入低保范畴。对符合享受城市居民最低生活保障的，优先农转非，享受低保待遇。二是建立养老保险。参照城镇居民的养老政策，不同年龄阶段的失地农民在按规定缴纳养老保险费后，达到规定的年龄即可领取养老保险金。保险基金的来源主要应从几个方面筹措：集体土地被征用、占用后依法获得的土地补偿费和全部的安置费中集体、个人缴纳部分；政府从土地有偿使用收入中提取不低于10%的部分补入统筹基金；政府每年预算安排补助一定的资金；基金的利息及其增值收入；其他可用于失地人员基本养老保险基金的资金。失地人员基本养老保险实行财政专户、统一票据管理、确保按时足额发放、并接受审计和资金监督部门的监管。三是实行农村新型合作医疗保险，并积极创造条件，尽快实现与城镇居民医疗保险接轨。（2）以房保障。对需要搬迁安置的失地农民实行“一户两房”或“一户一房一宅”的安置形式。“一户两房”的安置形式，是指在规划区内，按照人均80平方米的标准可享受“一户两房”政策，农村独生子女户办理过《独生子女证》的增加40平方米。一套住户用于自住，一套用于出租，通过出租房屋获取收入，解决失地农民的部分生活来源。“一户一房一宅”的安置方式是指在城市规划区内，按照人均享受40平方米的面积，参照“以房换房”的标准，只能选择一套居住房，同时，在规划区外，可按农村宅基地管理方式，每户占地面积100平方米左右，按照统一规划、统一设计的原则，按规划及要求自行建盖。为节约用地，安置住房采取以单元多层建筑形式新建住宅区，由县（区）级政府统筹，各乡镇组织实施。（3）以地保障。为了增加村（居）委会的集体经济收入，发展壮大集体经济实力，加强基层组织建设，为解决失地农民的就业和提供保障创造条件，根据《土地管理法》的有关规定，城市规划区内被征用土地的村（居）集体都可按新征集体土地面积的15%进行留地安置，由村（居）集体负责管理和经营，可用于建设个人居住房、标准厂房、集贸市场、超市、社区服务设施和与规划功能相配套的二、三产业。预留安置用地按照相对集中的原则规划布点，由各村（居）委会根据规划布局办理用地手续，留用地的各种费用，由村（居）集体经济组织筹措，涉及有关市县级行政规费，按有关规定给予减免。留用地可以征为国有后划拨给被征用单位使用，也可以作为集体用地使用。留用地及地上建设的各类经营性房屋，各村（居）集体不得擅自转让、抵押或作价入股，只能以出租或自营方式使用，以获得长期而稳定的收益。建设资金困难的，允许将部分留用地用来开发商品房，但不得超过留用地的30%。（4）以业保障。一是促进失地农民在城市规划区就业。为了拓宽失地农民的就业途径，拓展就业空间，凡到被征地农民所在村社建设的企业，在项目洽谈过程中，要把安置部分失地农民作为一个条件在协议中明确。企业建成投产时，必须吸纳一定比例的失地农民进入企业工作，在同等条件下优先招用失地农民。同时，全方位、多渠道拓展就业空间，帮助失地农民在城市就业和外出务工就业、自主创业；建立健全劳动力市场，建立失地农民劳动求职信息库，为失地农民提供免费求职服务；引入培训和就业的中介机构，拓宽就业渠道和领域；简化失地农民跨地区就业和进城务工的各种手续；对优先使用失地农民并签订3年以上用工协议的用地单位，政府给予相关的扶持政策，为失地农民创造良好的就业环境。

4、重构非农用地制度规则新框架。解决失地农民问题要有正确的制度规则，完善的法律法规是制度规则的核心。因此，必须对现行的涉及征地补偿方面的法律、法规进行修订。（1）明确非农业用地的类型，正确区分征用土地和协议出让土地的界限，严格限制征地的范围。只有“公共利益”用地，才可采取征用形式。同时，对于非公益性用地，一律采取“协议出让，政府备案”制，充分发挥市场机制的作用，提高用地成本，限制滥用、滥占土地，以节约土地资源，减少不必要的失地农民数量。对“公共利益”用地，也应采取科学的选择方法，明确征地范围，如，交通用途，包括道路、运河、公路、铁路、人行道、桥梁、港口、码头和机场；公共建筑物建设用途，包括学校、图书馆、医院、低收入家庭住房；军事用途；公用事业用途，包括饮用水、排污系统、电力、通讯、燃气、排灌工程、水坝和水库；公园、花园、操场、运动场和公墓；对国民经济有重大影响的经国务院批准的重大项目；其他经国务院批准的重要公共用途等。（2）明确政府对解决失地农民问题的责任。无论是国家征用土地，还是经营性非农建设用地，国家都有义务让农民市民化，缩短农民融入城市文明的时间过程。对失地农民的经济补偿和身份转换，应实行政府领导，部门联动，社会支持的办法。（3）建立土地征用、出让资金专用账户，“征用、出让价”与“补偿转换融入价”脱钩，“收支两条线”的资金管理分配机制。农业用地非农使用的价格，既包括征用价，又包括出让价。“出让价”作为经营性用地价格，由市场供求决定，地方支付价款。“征用价”参考出让价定价；作为“公共利益”用地，应由财政支付土地价款，二者应基本上保持一致。土地“征用、出让价”涉及的是解决失地农民所需资金来源多少的问题，它决定着失地农民所需资金的供给水平和经济活动的土地要素成本。“补偿转换融入价”决定失地农民所需资金的分配规模和水平。失地农民的“补偿转换融入价”包括失地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、就业扶持费、社会保障费和文明提升费等部分。由“征用、出让价”决定的资金供给收入，应当与由“补偿转换融入价”决定的资金需求支出分开，分别建立专用账户，实行“收支两条线”管理。

5、加速失地农民的市民化进程。当失地农民的户籍由“农转非”后，农民发生了身份上的转化。但这一变化包含着丰富的内容和质的差异，失地农民需要在思想观念、生产方式、生活方式、行为习惯、生育要求、子女教育等各个方面进行转变。这个转化过程，不但需要较长的磨合适应期，而且还面临着许多风险。这不但对农民来说是一个新课题，而且对政府部门和广大公务人员来说也是一个新挑战。因此，必须树立超前意识，用发展的眼光和现代化思维来谋划这一重大经济社会问题的解决路径。（1）千方百计地促进失地农民思想观念的转变。解放思想，更新观念，是推进农民市民化的前提。各级政府的有关部门要通过多种形式对失地农民进行形势政策、现代观念、文明准则和城市意识的教育，引导农民摒弃小农经济意识，破除封闭保守观念，培养城市文明意识、城市人际关系意识、公共生活意识、现代文化意识等，使他们尽早融入现代市民的行列。（2）改革劳动就业制度，强化就业服务扶持。农民市民化的重要前提是职业转换，也就是就业非农化、市场化。这既是解决失地农民生活来源的基础，又是实现生产方式转变的保证。因此，政府应按照市场经济原则，改革劳动就业制度，培育城乡统一的劳动力就业市场，统筹居民与失地农民的就业。一是要教育和引导失地农民转变就业观念，破除“等、靠、要”的思想，树立竞争意识，积极、主动地参与市场化就业；建立市、区、街道、乡镇劳动力服务与管理机制，完善就业服务体系，强化职业引导和信息服务，加大就业扶持力度。二是加强职业技能培训，提高劳动者素质。变一次上岗培训为持久、重复培训，不断提高失地农民的职业技能，增强适应二、三产业的工作能力。（3）拓展就业渠道，提供政策支持。一是要大力发展经济，特别是劳动密集型的加工业和服务业，增强吸纳低技能劳动者的能力。二是对自谋职业和自主创业的失地农民，在税收、信贷、场地等方面给予政策倾斜。三是强化用地单位招收农民工的社会责任，建立用地规模与招用失地农民工数量挂钩制度，同时，对多使用失地农民工的单位给予税收等方面的政策支持。四是高度关注“零就业”失地农民户，采取特别措施给予就业扶持。认真落实“留地安置”政策，大力开发物业经营和物业管理。五是进一步发展壮大集体经济。党的十六大指出：“集体经济是公有制经济的重要组成部分，对实现共同富裕具有重要作用。”很多地方的实践证明，完善集体经济组织，盘活存量资产，不断形成新的经济增长点，发展壮大集体经济，是解决失地农民就业，增加失地农民收入，增强社会保障能力的一条重要途径。为此，各地要从实际出发，切实抓好集体经济的发展。（4）统筹城乡社保政策，健全失地农民保障体系。失地农民，既是工业化、城市化发展的结果，又是工业化、城市化的贡献者。他们应当分享工业文明、城市文明带来的成果。城市居民享有的社会保障，失地农民同样应当享受，所以，应把失地农民的社会保障纳入城市社保体系。一是建立健全失地农民最低生活保障制度，将所有符合条件的农转非人员纳入城镇最低生活保障范围，做到应保尽保。二是建立健全失地农民失地养老保险制度，可采取政府补贴、征地单位代缴等方式，将被征的土地补偿费和安置补助费统筹用于解决农转非人员的养老保险等问题。三是建立健全失地农民医疗保障制度，对已转为城镇居民户口的，应当参加城镇医疗保险；对仍为农村户口的，应当参加农村新型合作医疗，防止失地农民医保两头落空。四是建立健全失地农民失业保险机制，对由征地单位为处在劳动年龄段，已参加养老保险且符合其他规定条件的失地农民办理失业保险的，由保障机构发放失业保险金。（5）实施“村庄”改造工程，转变失地农民的基本生活方式和行为习惯。在失地农民“农转非”后，要及时启动“村庄”改造工作，变农民散居、独居为集体居住。这不但可以节约土地资源，避免“村庄”转化为“城中村”后改造费用昂贵、困难阻力增加等矛盾，而且可以改变失地农民的生活方式和生活习惯，提高他们的生活质量，提升他们的文明素养，加速失地农民的市民化。（6）转变社区管理制度，加强社区文化建设，促进社区管理由农村范式向城市范式转变。在失地农民职业和身份转换过程中，需要尽快实现三个转型：社会关系转型，即从农村村落行政管理向城市社区居委会管理转变；文化转型，即从农村文化向城市文化转变；群体内涵转型，即从农民群体特质向市民群体特质转变。只有实现了这三个转型，才能真正实现失地农民生活观念和行为方式的更新。

6、建立和健全失地农民技术培训体系。事实证明，城市化进程中不可避免地会出现大批失地农民，需要及时解决就业问题，然而，由于失地农民劳动力中大多数文化素质较低，劳动技能单一，不可能很快适应工业化生产的需要，甚至也很难适应第三产业发展的要求。加强对失地农民的劳动技能培训，是提高失地农民就业率的一个突破口。搞好劳动技能培训，建立和形成培训体系，要制定培训计划、措施和内容，优先对电脑、仓管、缝纫、修理、保洁、理发、家政、治安、餐饮、烹饪、绿化等城市发展中不可或缺且大部分技术性不强，培训时间不长，对培训对象的文化要求也不高的专业或行业技术进行培训，培训方法要灵活多样，培训时，对低保对象、残疾人等弱势群体一律实行免费。

7、严格规范土地征用程序。土地承包法明文规定，农村承包地的所有权归农民集体所有，经营权属农民承包户所有，任何组织和个人不得非法剥夺。在以往的征地过程中，很多农民群众对征用土地的政策依据、用途、面积、补偿标准等并不十分清楚，既给征地工作带来阻力，又增加了农村的不稳定因素。因此，在征用土地的过程中，要依法维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益，增加土地征用工作的透明度，制定公平合理的土地补偿费分配方案，自始至终接受农民群众的监督。

8、采用市场化运作方式征用土地。土地是农民赖以生存的基本条件，不仅是农民获得生活资料的主要来源，而且还是农民子女上学、建盖住宅、赡养老人、求医购药等的经济支撑。因此，在征用集体土地时，充分考虑对土地的补偿因素，尽可能减少行政性、政策性（如进行划拨等）征地，做到按市场经济规律办事，采用市场化运作方式，在征地时客观地反映土地的实用价值。要围绕土地资源作好经营城市这篇文章。

9、加强组织领导，有效解决失地农民问题。如果说解决失地农民问题，是当今城市化进程中一个非常迫切的问题，那么，强化对解决失地农民问题的组织领导，则是一个关键的问题。上述的一系列政策措施，能不能很好地加以落实，并在落实过程中不断进行总结，逐步加以完善，关键在于组织领导。因此，解决好失地农民的问题，既要研究制定政策措施，又要充分发挥组织领导的保证作用。同时，通过多种方式和手段，对广大农民进行基本素质教育、择业观念教育和职业道德教育，改变长期形成的以农为本、靠地求生的传统观念和安于现状、小富即安的落后保守意识，使之不断更新观念，与时俱进，更好地适应形势发展的要求。

责任编辑：陈文兴

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1671-2994（2010）06-0027-05

2010-09-16

叶 红（1964- ），女，云南昆明人，中共云南省委党校研究生部副主任、副教授。研究方向：中国特色社会主义理论。