成都市统筹城乡综合配套改革的背景与动力

郑自强

（中共青白江区委 办公室，四川 成都 610300）

成都市统筹城乡综合配套改革的背景与动力

郑自强

（中共青白江区委 办公室，四川 成都 610300）

2007年6月7日，成都市被国务院批准设立为全国统筹城乡综合配套改革试验区。这不仅与全市此前的经济社会发展现状有关，还与成都市努力践行城乡一体化的生动实践密不可分。本文试图从综合配套改革前，特别是2003年成都市开展城乡一体化实践之前的经济社会发展现状和十六大以来党中央、国务院关于城乡改革新政等方面的内容作一系统梳理，并在此基础上，深入挖掘成都市统筹城乡综合配套改革的背景和动力，为这一改革更加全面健康推进找到理论依据和现实基础。

成都市；统筹城乡；综合配套改革；背景；动力

2007年6月7日，成都市被国务院批准设立为全国统筹城乡综合配套改革试验区（同时还有重庆市），“统筹城乡综合配套改革”新概念由此正式亮相全国。此试验区的设立，是国家根据全国发展改革的实际需要，选择一些符合条件、有代表性的地区开展综合配套改革试点工作，解决试点地区经济社会发展中的突出矛盾和问题，同时，通过局部示范，在重点领域和关键环节开展探索实践，为有效地解决面上的共性问题提供借鉴。本文力求从综合配套改革前，特别是开展城乡一体化实践（2003年）之前成都市的经济社会发展现状和十六大以来党中央、国务院关于城乡改革的新政等方面，挖掘成都市统筹城乡综合配套改革的背景和动力，为这一改革更加全面健康推进找到理论依据和现实基础。

一、成都市设立统筹城乡综合配套改革试验区的背景

在成都市设立统筹城乡综合配套改革试验区，不仅与成都市统筹城乡综合配套改革前的经济社会发展现状有关，还与成都努力践行城乡一体化密不可分。

1、经济背景：城乡经济发展水平差异较大

城乡经济发展的不平衡是成都市经济发展面临的突出问题。城乡居民收入差距最能体现城乡经济发展水平的差异。新世纪以来，随着社会经济的快速发展，成都市农民的收入水平不断提高，农村生产和生活条件得到了很大的改善，但是，城乡经济发展的差距依然较大，而且，各区（市）县之间的发展也不平衡，既有比较发达的中心城区（包括锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区、高新区），又有处于中间水平的近郊区（包括龙泉驿区、青白江区、新都区、温江区、双流县、郫县），还有欠发达的远郊区（包括都江堰市、彭州市、邛崃市、崇州市、金堂县、大邑县、蒲江县、新津县）。

成都市城乡经济发展的不平衡必然制约着城乡一体化的实现，迫切需要通过一定的体制机制改革来破除制约经济发展的一系列瓶颈，而城乡统筹就是要彻底摒弃计划经济体制，摆脱城乡分割、重工轻农、重经济总量增长轻结构优化、重投资轻消费的发展模式，换之以统筹城乡综合配套改革来促进城乡一体化的经济社会结构大调整，实行城乡一体化的比较优势发展战略。在此背景下，国务院批准成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，不失为一种大胆的尝试和英明的决策。

2、制度背景：城乡一体化发展的制度障碍

改革开放以来，成都市通过一系列改革，在城乡分割的制度体系上有较大突破，但并未从根本上建立起城乡一体的良性关系。与城乡二元发展相对应的各种政策、体制机制，已成为制约城乡一体化发展的瓶颈。这些制度障碍主要体现在土地政策、户籍制度，以及与户籍制度相关的就业、教育、社会保障制度等方面。第一，土地政策的限制。在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》出台以前，我国的《土地管理法》对农村土地的管理一向比较严格。以小家庭为主体的农耕模式使得土地无法实现规模化经营，极大地阻碍了现代农业的发展，成为城乡一体化发展的重要障碍。新世纪之初，成都市虽然一直在努力探索土地制度的改革，但仍面临许多问题，如农村土地承包权和集体建设用地使用权流转面临法律和政策上的束缚，农民的土地权益不可避免地受到伤害；农地不能构成农民的财产性收入来源，粗放经营和荒芜现象大量存在；土地征地补偿制度还存有重大缺陷，针对失地农民的补偿过低等问题不断加剧着城乡矛盾和冲突。第二，户籍制度的制约。我国实行的户籍制度，是以出生地登记户口的，户籍制度具有很强的刚性。这种二元户籍制度严格限定了城乡居民的身份，把户口分为农业户口和非农业户口并让其分而治之，排斥农民分享城市的社会资源和机会，限制了农民在城乡之间的自由流动。上世纪八、九十年代以来，社会流动加快，国家逐步放宽了农民取得城市户口的条件限制。之后，成都市户籍改革一直走在全国的前列。2002年，成都市委办公厅、市政府办公厅颁布了《关于小城镇户籍制度改革的实施意见》，对本市农业人口和外来人口在成都市的城镇建成区内（不含中心城区）落户条件做了很大的调整。2006年，《中共成都市委成都市人民政府关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见（试行）》进一步细化了户籍制度改革的相关政策，规定本市农民通过买房或租用出租房达到一定条件可以入户，而外地人口可以通过买房、投资、人才引进、暂住等途径入户。这些改革使得户籍制度有较大的松动，但并未从根本上触及“二元化”户籍制度，限制农民及外来务工者进城的制度樊篱仍在发挥作用。第三，与户籍相关的就业、教育、社会保障制度等的阻隔。城乡分割的户籍制度本身并不难解决，关键是难在以户籍为依附的相关社会经济福利保障改革等问题。长期以来，城镇户籍都是老百姓享受教育、医疗、廉租房、社会保障等城镇公共服务的前提，然而，原有的城镇户籍制度让城市外来人口特别是农民工望而却步，与户籍制度相关的就业、教育、社会保障制度同样阻隔了城乡一体化的进程。成都市城市职工与农民工在工资福利、工作环境、劳动强度等方面的差异，劳动力市场、劳动者权益保障、城乡教育资源配置等方面存在的问题以及城乡各自独立的二元社会保障体系，严重阻碍了农村人口和外来人口向城市的合理流动，制约了城乡一体化的发展。

3、社会背景：统筹城乡发展的先行试点

成都市在获批统筹城乡综合配套改革试验区之前，已于2003年开始了城乡一体化实践，全面实施了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”的科学发展总体战略，以“三个集中”为根本方法（工业向集中发展区集中，农民向城镇和新型社区集中，土地向适度规模经营集中），实施了一系列重大改革，开创了城乡同发展共繁荣的可喜局面。第一，按照走新型工业化道路的要求，成都市将原规模小、布局散的116个工业开发区，调整、归并为20个工业集中发展区，集中度达59.9%。第二，并按照依法、自愿、有偿的原则，以稳定农村家庭承包经营为基础，采取转包、租赁等形式，稳步推进土地向规模经营集中，到2006年底，共实施土地规模经营153.8万亩。第三，遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，科学规划建设城镇新型社区和600个农村新型社区，配套完善公共服务等基础设施，有组织、分层次地梯度引导农民向城镇和二三产业转移。到2006年底，全市近27万农民住进了城镇和农村新型社区。

成都市城乡一体化的实践，成绩是显而易见的。2005年7月份，来自中国社科院、中央党校等权威机构的136名专家学者齐聚蓉城，就成都市城乡一体化实践进行了研讨。专家们一致认为，成都市过去两年推进城乡一体化方面的实践，在打破长期以来的城乡二元结构上成效显著，对全国来说都是一个罕见的、构建城乡和谐的样本。①中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示：“成都统筹城乡发展的实践，见势早、认识高、行动快、措施实、效果明显。”②在此背景下，国务院批准成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，证明成都市数年来的城乡一体化方面的实践已经得到了中央的充分肯定。

二、推动成都市统筹城乡综合配套改革前进的强劲动力

任何一项改革的背后都必须有其强大的推动力。成都市统筹城乡综合配套改革得以确立、完善和发展，离不开党中央、国务院对城乡改革的高瞻远瞩和英明决策和四川省委、省政府的关心支持与强力推动，同样也是工业化、城市化发展的必然规律，是当前破除城乡二元结构、解决“三农”问题的迫切需求。

1、党中央、国务院的高瞻远瞩和英明决策是源生动力

党的十六大报告最早提出“统筹城乡发展”的思想。报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”“西部地区要进一步解放思想，增强自我发展能力，在改革开放中走出一条加快发展的新路。”这为处在西部地区的成都市进一步消除城乡二元结构、解决“三农”问题指明了新的方向。党的十六届三中全会在统筹发展思想上有了进一步的拓展，大会通过的报告指出：“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用……为全面建设小康社会提供强有力的体制保障，”并强调“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。在党中央的大力号召下，2003年10月22日，成都市在双流县召开了推进城乡一体化工作现场会，确定以城乡一体化作为城市发展战略，以“三个集中”为根本办法，推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，把城乡一体化正式作为全市的重大战略部署全面推进，揭开了统筹城乡发展的序幕。四川省委常委、成都市委书记李春城在市委工作会议上明确指出：推进城乡一体化“不是一般性的工作，而是涉及全局的重大部署；所引发的不是一般的变革，而是经济社会发展的一场深刻变革”，“要坚定不移、全面深入持久地推进这项工作，不要瞻前顾后，也不要浅尝辄止，要抓住不放，坚持若干年，我们一定会取得了不起的成绩”。在成都市多年实践和努力下，2007年6月，国务院正式批准成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都市委、市政府根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体〔2007〕1248号）要求，结合成都市的实际，特制定《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，并在2009年5月获得国务院正式批复，允许成都在9个方面先行先试。即是说，党中央、国务院关于城乡改革的英明决策、地方政府的改革实践，是成都市统筹城乡综合配套改革当之无愧的源生动力。

2、工业化和城市化发展的现实推动力

改革开放以来，我国工业化、城市化的进程不断加速。成都市作为我国西部特大中心城市之一，其工业化、城市化的趋势明显，为形成城乡经济社会发展一体化新格局创造了条件，是统筹城乡综合配套改革的现实推动力。第一，工业化的深入发展，推动了农业向非农产业的转型，促进了农业和工业、农村和城市的相互融合。经过多年发展，成都市形成了以电子信息、机械、医药、食品等为主导产业的综合性工业体系，工业已成为成都市经济发展的重要支撑力量。成都市共有19个区（市）县和一个高新经济开发区，2002年就有各类工业开发区116个，其中县乡级工业开发区达87个。到2007年底，20个工业集中发展区的工业实际用地176平方公里，共投入基础设施建设资金244.17亿元，承载能力不断增强，吸引了大量企业入驻。第二，城市化进程加快，为城乡一体化发展提供了条件。1978年以后，成都市的城市化进程开始步入正轨，1990年，成都市的城市化率达到38.78%，2000年达到53.48%，2003年，成都人均GDP2200美元，是全国人均GDP1090美元的2倍，城市综合实力位列全国第9位，同年，成都市的城市化水平为57.2%，已经初步进入城市社会，2007年成都市城市化率则进一步达到62.58%。工业化向高级阶段推进、城市形态向具有较高城市化水平的大都市区演进，势必呼唤着成都市推行统筹城乡综合配套改革。

3、破除城乡二元结构、解决“三农”问题的内生动力

城乡二元制度是国家在特殊时期形成的，经过长期发展已具有强大的体制惯性，制约着社会主义市场经济体制的完善。成都市作为大城市带大郊区的典型，城乡二元结构同样明显。与中国大部分城市一样，成都市也经历了以城市为核心的发展阶段，在城市的快速发展中乡村被边缘化。同时，失地农民问题是成都市城市化过程中不容忽视的社会问题之一，“城中村”是已经城市化地区城乡二元结构的最后堡垒。乡村的相对落后、失地农民问题和“城中村”共同构成了成都市城市化和现代化过程中难点问题。

注释：

①《成都城乡一体化经验受专家肯定》，《领导决策信息》，2005年第30期。

②陈文勇、何晓蓉等：《成都获批设立全国统筹城乡综合配套改革试验区》，《成都日报》，2007年6月10日。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2010）06-0035-03

2010-09-29

郑自强（1969- ），男，四川仪陇人，中共成都市青白江区委办公室主任。研究方向：中国经济与市场经济前沿问题。