对农村房屋及宅基地管理与利用的调查和思考＊

胡家强 郭越涛

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

对农村房屋及宅基地管理与利用的调查和思考＊

胡家强 郭越涛

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

我国法律规定农村村民“一户一宅”,房屋及宅基地是农民最基本的生活保障。农村房屋与宅基地有关的权利与农民的利益息息相关,与农村社会的可持续发展和构建和谐社会有密切关系,对其管理与利用更受到广泛的关注。2009年1月至2月,中国海洋大学“中国农村房屋及宅基地研究项目组”就相关问题进行了实证调查,试图发现其中存在的问题,并提出相关对策建议。

农村房屋;宅基地使用权;管理与利用;调查与思考

我国《宪法》《土地管理法》《物权法》《担保法》以及有关法规、政策等对农村房屋、宅基地使用权的性质、取得、权利行使、流转等作出了规定,但由于相关规定的薄弱与杂乱,使得广大农民在农村宅基地使用权的取得和农村房屋的买卖上产生不可避免的纠纷。为了清楚地认识当前我国农村房屋、宅基地制度在实际运用中的情况,我们中国海洋大学“中国农村房屋及宅基地研究项目组”于2009年1月至2月委托部分师生分赴12个省(直辖市、自治区),就“中国农村房屋及宅基地制度实施现状”进行了实地调查。期间,25名调查员共走访了山东、河北、天津、河南、江苏、安徽、福建、云南、甘肃、新疆、吉林、内蒙古等省(直辖市、自治区)的53个村,被调查对象有137个农户。调查的内容涉及农村房屋所有权证及宅基地使用证的发放情况、农村房屋的买卖及宅基地的流转以及纠纷的解决途径等问题。调查员们通过到各农户进行问卷调查、与农民面对面访谈等方式,深入了解当地的农村房屋及宅基地制度与政策的实施状况以及面临的困境和问题。本次调查共发出问卷180份,收回有效问卷141份。鉴于篇幅所限,本报告仅就下列调查事项进行归纳总结,得出以下结论:

一、关于农村房屋所有证权及宅基地使用证申领情况

(一)农村房屋所有权证申领情况

农村房屋是指在农村集体经济组织所有的土地上建造的属于农民个人所有的房屋,不包括农村集体经济组织享有所有权的房屋建筑。在《物权法》《城乡规划法》和《城市房屋权属登记管理办法》实施之前,由于对农村房屋的所有权登记缺乏具体规定,全国各地的农村房屋权属登记工作存在较大差异,部分地区尚未开展农村房屋权属的登记工作。

在调查中,有73.4%的农民表示有农村房屋所有证,有26.6%的农民表示没有。在调查没有所有证的原因时,有50%的农民表示自己没有申请,8.3%的表示政府不给发,有41.7%的表示申请了但不发。另,在青岛市城阳区吕家村的调查中,受访村民表示由于旧村改造,平房已迁,村里将房屋所有权证收上去了。

对于农民没有房屋所有权证的原因,特别是“政府不给发”和“申请了但不发”的原因,笔者通过调查和资料查询得知,农村房屋权属登记存在着一些历史遗留问题,如:1990年4月1日的《城市规划法》(已废止)、2008年1月1日的《城乡规划法》实施以前已经建造、甚至是解放前所建的房屋未经审批,或者在《城市规划法》实施前,农村房屋只有宅基地使用证(并且凭此证办理土地使用权证),没有规划许可证,也没有房屋所有证.[1](P42)因此,解决历史遗留问题、提高登记工作效率,保障权利人知情权和所有权等,应引起相关政府部门的高度重视,彻底解决部分农民房屋权属登记难的问题,切实保障广大农民的财产性权利——对农村房屋享有的所有权。

(二)农村宅基地使用证申领情况

农村宅基地是仅限于本集体经济组织内部的符合规定的成员,按照法律法规规定的标准享受使用,用于建造自己居住房屋的农村土地。在调查中,有90.8%的农民表示有农村宅基地使用证,9.2%的人表示没有。在问到为什么没有宅基地使用证时,有85.7%的人表示自己没有申请,有14.3%的人表示虽向政府申请了但没发。

在调查中还发现,由于农村宅基地登记工作经费方面存在一定的短缺,个别地区土地管理部门对农村宅基地登记发放使用证的重视程度不够,以及对宅基地登记发放及使用证作用和意义的宣传力度不大,未能引起广大农民对宅基地使用证功能的足够认识。农民普遍认为,没有宅基地证书也不会影响他们居住房屋,导致农民要求办理宅基地使用证的积极性不高。有学者提出,在宅基地管理制度不健全的时期,产生了大量未经批准占用宅基地、多占宅基地、一户多宅等问题。因此,地方土地管理部门难以进行登记发证。[2]笔者认为,违规占用宅基地问题是广大农民深恶痛绝的个别农村干部以权谋私的腐败现象,是农村特别是农村近郊小产权房屡禁不止的原因之一,是引发农村矛盾,导致分配不公的新问题,因此,构建农村和谐社会应以清理清查违规占地为突破口,通过对农村宅基地使用证的登记普查,下决心清退侵占、多占的宅基地,确保法律规定的“一户一宅”农村宅基地使用权制度的有效实施。

(三)对农村房屋所有权证及农村宅基地使用证申领问题的评论

目前,有关农村房屋权属和宅基地使用权登记的法律、法规规定如下:《物权法》第9条规定“不动产的设立、变更、转让和消灭,经依法登记发生法律效力;未经登记,不发生法律效力”,第10条进而规定“国家对不动产实行统一登记制度”;在实际操作层面,住房和城乡建设部颁布了《房屋登记办法》(以下简称《办法》),①《房屋登记办法》于2008年7月1日起施行。同时废止了《城市房屋权属登记管理办法》。该《办法》的出台,使得农村房屋登记工作有法可依,有利推进了农村房屋权属登的记工作。《办法》第82条规定“依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其它集体所有建设用地建造的房屋,可以依照本法的规定申请房屋登记”,同时还就有关集体土地范围内的房屋登记问题做出了专门规定,完善了以往只对城市房屋进行登记,忽视对农村房屋权属登记的做法。为此,国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》还特别强调:②国土资源部国土资发〔2008〕146号《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定:1982年《村镇建房用地管理条例》实施前,农村村民建房占用的宅基地,在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的,可以按现有实际使用面积进行登记。1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止,农村村民建房占用的宅基地,超过当地规定的面积标准的,超过部分按当时国家和地方有关规定处理后,可以按实际使用面积进行登记。1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后,农村村民建房占用的宅基地,超过当地规定的面积标准的,按照实际批准面积进行登记。其面积超过各地规定标准的,可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积,待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时,按有关规定作出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行登记。为深入贯彻实施物权法,依法保护宅基地使用权人的合法权益,加强宅基地管理,促进社会主义新农村建设,在当前宅基地使用权登记发证工作的基础上,进一步加大工作力度,力争在2009年底前,基本完成全国宅基地使用权登记发证工作,做到权属纠纷基本解决,农民合法使用的宅基地全部发证到户。

笔者认为,农村房屋所有权、宅基地使用权登记关系到千家万户农民的切身利益,是依法保护其合法权益的重要措施,同时也是加强农村房屋、宅基地管理的重要手段,为此,有关部门在登记管理时应将农村房屋所有权、宅基地使用权证书发放到农户手中,严禁以统一保管等各种名义扣留、延缓发放或收回。同时,各基层农村房屋所有权、宅基地使用权登记部门,应通过开展农村房屋所有权、宅基地使用权登记工作,有效规范农村住宅建设,防止乱占、滥用耕地,推进社会主义新农村建设,维护社会的和谐与稳定。

二、关于农村房屋及宅基地的管理和利用问题

(一)农村房屋及宅基地面积问题

关于农村宅基地面积,《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”然而,受访者在回答其所在省规定每户宅基地面积是多少平方米的问题时,绝大多数回答是不知道,即使同一省份的受访者的回答也是多种多样,例如云南省的回答是70、120平方米,广西壮族自治区的回答是45、70、100平方米,内蒙古自治区的回答是80、100多平方米,山西省的回答是150、180平方米,山东省的回答是 80、100、200、288、252、120、350、360平方米。在被调查的农户中,现有农村房屋数量一般为3—5间、少数为6—8间、极少数为 1、2间或10间以上,房屋面积一般为70—150㎡不等、少部分为200㎡,宅基地面积一般为100—200㎡不等,部分为200㎡以上,极少数是300㎡以上,在被调查者中,其中山东省最大的为东阿的一户550㎡、云南省最大的为红河县的一户700㎡。

在问及你省规定的每户宅基地面积你认为够不够用时,有54.7%的农民认为够用,45.3%认为不够用;对你认为每户有多大面积最为合适的问题,绝大多数没有填写,在填写的答案中,广西壮族自治区的回答有80多、200平方米,山东省的回答是100、120 多、140、160、166、170、200 左右、220、400、500、600平方米,云南省的回答是250、260平方米,内蒙古自治区的回答是100多平方米,山西省的回答是300、350、400 平方米就够用。

在问到你们村是否还有足够的地方建造房屋(在不占用耕地的前提下)的问题时,有38.5%的表示还有充裕的空间,26.6%的受访者表示还有,但已快没了,另有34.8%的人表示没有,盖房须占用耕地。

通过上述调查可以看出以下问题:一是很多农民并不清楚自己拥有哪些和怎样拥有宅基地的权利。在权利模糊的情况下,不仅存在一定的超面积建房,而且也存在一定的未按法律规定标准建房问题。二是根据全国各地的具体情况,每个省份由于人口多少不同、土地可利用程度不同,规定了不同的户宅基地面积,而具体到每个省内、每个市县,甚至每个乡镇村也都有不同的规定。表明各地政府对法律、政策的尺度把握和标准执行不甚统一。由于村民对各级政府的相关规定一般不十分清楚,因此,答案也就多种多样了。三是我国有关宅基地管理的法律法规缺乏系统性,操作性比较差,对宅基地的管理还比较薄弱,存在部分村民任意占地建房,甚至占用耕地的情况。笔者认为,我国的耕地及人均土地面积十分有限,对宅基地的管理不善将会影响对土地资源的充分利用,为此,政府应根据全国土地及其利用现状,通过法律法规规定出一个可供各地操作的幅度,以尽可能地避免各地擅用权利,放松对农村宅基地的有效管理,造成地间区农村宅基地使用权的差异过大。

(二)宅基地的审批及管理情况

在问及现在你村村民申请宅基地能不能得到批准问题时,有43%的受访者没有回答,在回答的村民中有53.1%的人认为申请就能得到批准,20.3%的人认为不能得到批准,26.6%的人认为不一定能否获得批准。

受访者在回答是否知道宅基地的申请条件、审批程序、审批时限、审批权限的问题时,有59.5%的人表示知道,15.2%的受访者表示不知道,25.3%的人表示知道一些。

在问及你认为农村村民什么情况下可以申请使用农村宅基地的问题时,有10%的受访者表示不清楚而没有回答,在回答的问卷中,表示由于成年且因分户确实没有宅基地的占59.5%,表示由于原有宅基地因自然损毁不能继续使用的占15.9%,表示因土地征收、城市及集镇建设以及因公共设施和公益事业建设需要拆迁而没有安置住宅的占27.8%。而且,各省市规定的宅基地申请审批条件也有所不同。③以山东省为例,该省《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》对农村村民申请宅基地条件做了如下规定:(1)因结婚等原因,确需建新房分户的;(2)原住宅影响村镇规划需要搬迁的;(3)经县级以上人民政府批准回原籍落户,农村确无住房的;(4)县级以上人民政府规定的其他条件《德州市区农村宅基地审批管理暂行办法》第10条规定:符合下列条件的可以申请宅基地:(1)年满20周岁的本村户籍居民,因结婚等原因,确需建新房分户的;(2)因公共利益需要,原住宅影响村镇规划实施,确需搬迁重建住宅的;(3)经批准回原籍落户定居,农村确无住房的;(4)经批准由外地迁入落户定居,无住房的;(5)因自然灾害等原因造成原住宅损坏,需要新建住宅的。第11条规定了不予批准宅基地的情况:(1)不符合本《办法》第10条规定条件的;(2)不符合村庄集镇统一规划的;(3)原宅基地能够满足分户需要或一户多宅的;(4)搬迁户拒不拆除原住宅的;(5)城市居民到农村建住宅的;(6)原是本村居民,户口已迁出的;(7)转让、出租住宅的;(8)其他不符合申请宅基地条件的。

在问到你村村民取得的宅基地主要占用了哪些土地问题时,回答为老宅基地的占40.8%,村内空地的占 32.8%,耕地的占 11.7%,荒地的占 13.8%。在问到是否有人在承包地上建房时,有11.6%的农民表示不知道而没有回答,进行回答的受访者中,有50.7%的人表示有人在自己的承包地上建造房屋,49.3%的人表示没有人在自己的承包地上建造房屋。在回答政府对此是否应该予以制止问题时,回答应该的占49.10%,不应该的占13.40%,表示不知道未回答的占37.50%。

通过上述调查引发笔者如下思考:一是根据相关法律法规规定,村民建房屋需要使用宅基地的,应向本集体经济组织提出申请,即使在自家的承包地上也不能随意建筑房屋。目前存在的建新房不拆旧房,甚至抢地建房等现象,虽与村民依法用地法制观念淡薄有关,更与法律法规不完善,制约手段不多、村庄建设缺乏规划、监管责任不明、执法力量薄弱有关。二是村民建房要严格执行乡镇、村庄、集镇土地利用总体规划,从严控制占用耕地,严禁占用基本农田。在宅基地的管理上,修编新一轮乡镇土地利用总体规划中,应按照控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则和统筹安排城乡建设用地的总要求,合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。[4]三是依法完善宅基地审批制度。一户村民只能拥有一处宅基地,面积不得超过省(区、市)规定的标准。各地应结合实际,制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件,对不符条件的申请不得批准。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。四是要健全公开办事制度,县(市)、乡(镇)要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。对村民申请应在本集体经济组织或村民小组张榜公布,公布期满无异议的,报经乡(镇)审核后,报县(市)审批,并将审批结果及时公布。

(三)宅基地用途及规划问题

根据法律规定,村民有按照批准的用途使用土地的义务,不得擅自改变宅基地用途。未经依法批准,村民擅自改变宅基地用途的,农村集体经济组织有权按照《土地管理法》第65条第1款第(二)项的规定,报经原批准用地的人民政府批准,收回村民使用的宅基地。如果由于法定事由,确需改变宅基地用途的,在报经有批准权的人民政府批准后,办理土地变更登记手续,由原土地登记机关依法进行变更登记。

对于问卷中的宅基地有哪些作用的调查,在受访者做出的多项选择中,建房居住占50%、存放东西占 34.2%、办家庭工厂占 26.4%、养牲畜占20.%、种菜占14.2%、用于抵押贷款占2.1%。

在问到希望农村房屋怎么建时,受访者中有17.9%的人表示自己建自己的不用别人管,21.9%的人表示由村里统一建成后分配给村民,40.6%的人表示自己建但村里要统一规划,13.8%的人表示建成独门独院的平房或楼房,4.1%的人表示希望建成统一的公寓楼。

笔者认为,宅基地使用权与建设用地使用权在性质上是有所区别的,宅基地应作为生活使用,不能作为生产资料使用,村民取得宅基地使用权后,只能建造自住房屋,既不能作为工商使用投资建厂,也不能作为种植、养殖和畜牧等农业生产为目的使用。

随着农民生活水平的不断提高,农民改善住房的要求越发强烈,农村住宅建设进入了一个新的发展时期。但在调查中,我们了解到许多地方农村宅基地利用建设缺少规划,随意性较大,造成了用地规模的不断增加,建设标准逐步提高,侵占耕地、违反土地利用总体规划和村庄规划等情况时有发生,给宅基地的管理带来了新的问题。针对目前用地趋紧的状况,一些省市实行了“宅基地换房”办法。所谓“宅基地换房”,就是结合城乡建设用地增减挂钩试点工作,即在国家现行法律框架内,坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则,实行高水平规划、设计和建设有特色、适合于产业集聚和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地,按照规定的置换标准换取小城镇中的一套住宅,迁入小城镇居住,原有的宅基地统一组织整理复耕,并通过挂钩项目区内建新地块的有偿出让来平衡小城镇建设资金。[4]“宅基地换房”涉及到农村产业、农村居住状况、土地制度以及社会保障制度,还涉及到城市与农村的统筹发展,政府、集体经济组织和农户之间的协调发展。《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》于2009年8月1日起施行,表明天津的先前探索卓有成效,预示着国家在天津进行的宅基地换房试点工作有望逐步在全国推广,将对推进新农村建设将起到重要的影响。

三、关于对相关法律法规和政策的认知情况

受访者在回答知道哪些有关宅基地管理的法律法规和政策时,④依次为《土地管理法》58.5%,《物权法》29.2%,《关于加强农村宅基地管理的意见》22.1%,《村镇建房用地管理条例》19.2%,《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》7.8%,《担保法》6.4%,《关于加强土地宏观调控有关问题的通知》5%,对国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》及其它法律法规和政策等,受访者都表示不知道。在问及受访者对以上所选法律法规和政策的了解程度如何时,表示从未没听说过的占15.6%,听说过但不了解的占56.2%,只了解一小部分内容的占26.1%,了解大部分内容的占1.1%,相当熟悉的占1.0%。

在调查农民是通过哪些渠道了解有关宅基地法律法规和政策的问题时,回答为基层国土所的公告栏、宣传栏的占51.5%,通过报纸、电视新闻、网站等途径的占17.4%,其它途径为22.8%,回答没有了解途径的占8.3%。

在问到对现在农村房屋、宅基地政策是否满意问题时,回答满意的占27.2%、还可以的占58.1%、不满意的占14.7%。在调查不满意的理由有哪些时,受访者列出了有关规定太少、规定不明确和说不清三种。在问到你认为现在的宅基地管理存在哪些问题时,受访者的回答是宅基地闲置多,不应超过国家规定的标准,误用作菜地,还有人说问题多种多样,已经习惯了。在问及对完善宅基地管理有哪些建议时,回答是应合理利用、继续改革、土地局工作人员应到农村实地落实工作。在调查你认为现在的农村房屋管理存在哪些问题时,受访者表示村委不管,应加强管理。在问到对完善房屋管理有哪些建议时,有人表示有部分房屋年头太多,希望村里或政府帮助修建危房,有人表示希望统一建造楼房,节约土地,还有受访者表示没什么觉得不好,还可以,政府的领导是对的,没意见。

通过调查我们了解到,农民对宅基地管理的法律法规和政策的认知度比较低,这不仅与农民文化程度低、法律意识普遍不高、缺乏自觉学习法律法规的意识有关,而且还与各级政府的宣传教育不到位有关。为此,各级国土资源管理部门应采取多种形式,通过多种渠道深入持久地开展宣传教育活动,广泛宣传我国土地国情和现行的法律法规和政策,提高广大干部群众珍惜土地资源和遵守法律法规的意识,增强依法管理、使用宅基地的自觉性。

四、对有关农村房屋及宅基地管理及利用制度建设的几点思考

首先,根据《土地管理法》及其它相关法律法规和政策的规定,土地的利用必须符合国家对土地的用途管制。国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》明确规定,各地应严格依照法律、法规和政策规定,严把宅基地使用权登记关口,严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定,严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定,严格执行宅基地面积标准,对宅基地超占面积的,在办理登记时按规定的情况处理。我国人多地少,只有严格地管制土地用途,控制建设用地总量,保护耕地,才能有效地保护土地资源,实现优化配置。对于农民申请取得宅基地,必须依法办理有关手续,既不得超量多占,也不得违反有关规划,改变土地用途,对于多占宅基地,特别是侵占农田耕地及造成土地浪费的情况,应当予以纠正。

其次,新农村建设是新时期我国统筹城乡发展、构建和谐社会的重要举措,其中村庄规划建设和农村房屋建设又是新农村建设的重要组成部分。村庄规划建设对城乡均衡发展具有十分重要的意义。集中式的村庄规划建设不仅有利于提高土地的利用率,避免土地资源的浪费,而且还有利于改善村民的居住环境,通过合理布局提升农村整体形象。推行宅基地换房是村庄规划的重要措施之一,是有效改变农村宅基地散乱、自然村落小,公建设施不配套的重要途径。宅基地置换涉及到农民的切身利益,必须做到公开、公平、公正。因此,政府应从宏观调控的角度制订相关政策,完善宅基地使用管理的各项法律法规和制度。

再次,随着经济的高速发展,我国正经历着一个城市化进程加快、土地需求旺盛的时期,加强对农村房屋、宅基地的治理整顿,不仅是农村基层工作的重点、热点、难点问题之一,而且是关乎维护农村社会稳定的一项重要工作。因此,各地土地管理部门应加大宣传力度,提高对土地资源紧缺的重视和对宅基地合理规制的认识,完善对农村房屋、宅基地登记、管理的法律法规,提高对农村房屋、宅基地登记的社会认知度,积极争取确权登记与征地拆迁补偿相结合,提高农民申请产权登记的积极性,有可能的情况下,允许村民用房屋权属证书作为小额贷款的抵押凭证等。[5]同时,加大对农村房屋、宅基地现状的调查与研究,为实现房产管理城乡一体化提供有效的理论依据和有效支撑,从而实现对土地的科学合理以及有计划的利用与有效管理。

[1]黄道长.对农村宅基地房屋登记的几点建议[J].浙江房地产,2008,(6):42.

[2]叶宗达.对加快农村宅基地登记发证工作的思考[J].南方国土资源,2008,(12):27.

[3]柳红梅,陈立.进一步加强农村宅基地管理[J].山西农业,2008,(11):23.

[4]天津‘宅基地换房’受到两部委肯定[J].理论与当代,2008,(11):59.

[5]裘美娣,葛亚青.探讨农村房屋产权登记发证的工作[N].中国建设报,2007-02-16(2).

Abstract:Under the state legislation,every Chinese rural resident is regulated by"one household,one house site"policy.Houses and housing land are the rural residents’ultimate means of sustenance,and the rights related to them are critical not only to farmers’benefit,but also to the sustainable development of rural areas and the construction of the harmonious society.Therefore,the administration and utilization of rural housing rights has aroused extensive concern.From January to February in 2009,an empirical investigation was made by a research and project team on the house and housing land in rural areas of China in Ocean University of China.Based on investigation and survey,the team seeks to find out the relevant problems and then put forward some suggestions and countermeasures.

Key words:rural houses;the use right of the housing land;administration and utilization;investigation and reflections

责任编辑:周延云

Investigations and Reflections on the Administration and Utilization of Rural Houses and Housing Land

Hu Jiaqiang,Guo Yuetao
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D922.32

A

1672-335X(2010)02-0071-05

2009-11-20

山东省社科规划项目(项目号:08CFXJ08)和2008年山东省教育厅人文社科研究项目(项目号:J08WD62)

胡家强(1963- ),男,辽宁昌图人,中国海洋大学法政学院教授,主要从事民商经济法学研究。